【作者】陈真亮（浙江农林大学法学系副教授，硕士生导师，法学博士）；诸瑞琦（浙江农林大学2018级环境法学硕士研究生）
（一）从国家公园到国家公园体制改革
目前，全国共有东北虎豹、祁连山、大熊猫、三江源、热带雨林、武夷山、神农架、普达措、钱江源、南山等国家公园试点，涉及吉林、黑龙江、青海、陕西、四川、甘肃、海南、福建、湖北、云南、浙江、湖南等12个省（市），面积超过20万平方公里。在开展国家公园体制试点的省份中，共有四个省颁布了地方条例，具体如下：《云南省国家公园管理条例》（2016年1月1日起施行）、《三江源国家公园条例》（2017年8月1日起施行）、《武夷山国家公园条例（试行）》（2018年3月1日起施行）、《神农架国家公园保护条例》（2018年5月1日起施行）。
（二）国家公园体制改革试点缺乏国家基本法保障
2018年国家机构改革并组建林业和草原局，加挂国家公园管理局牌子，在体制机制上进一步促进“九龙治水”问题的解决。如今国家公园体制改革的基本框架已经筑就，成为我国生态文明体制改革进展最快、成绩最显著的领域之一。
二钱江源国家公园体制试点进展情况
（一）近五年来钱江源国家公园体制试点的规范保障
钱江源国家公园是当前全国10处国家公园体制试点之一。钱江源国家公园自2014年进入试点筹备以来已逾4年有余，为清晰地展现近年来钱江源国家公园体制试点开展已经进行的工作，以下是对2014年至2019年钱江源国家公园有关的事件以及政策文件的列示。
（二）钱江源国家公园体制试点的独特探索与实践
钱江源国家公园位于浙江省衢州市开化县，是《总体方案》中长三角地区唯一一个国家公园试点，也是我国一个十分重要的物种多样性保护带，原住民集体权属占比为80%。钱江源国家公园在原有的古田山国家级自然保护区、钱江源国家森林公园、钱江源省级风景名胜区等基础上，借助国家公园体制改革的契机，将生态保护、景观整理提升到一个整体性、系统性的层次。在国内的十个试点中，钱江源国家公园又处于东南部人口较密集区、东部经济较发达区域、国家公园内集体林占比较高等特殊之处。因此钱江源国家公园的管理经验、立法模式以及对园区内一些特殊问题的处理方式，也将会给其他拥有同样特色的地区自然保护地工作开展提供有益经验。为使钱江源国家公园的保护以及管理工作能够顺利展开，《钱江源国家公园办法》已经在酝酿起草过程中。
自钱江源国家公园获得批复后，在制度规范层面上，钱江源国家公园起草出台《钱江源国家公园体制试点区总体规划（2016-2025）》。同时，《国家公园体制试点区试点实施方案》提出“使园内特许经营项目明确”的目标；在管理体制上，钱江源国家公园不断对园内的各个部门进行改革，逐渐解决园内管理碎片化的问题，还积极探索跨省的区域管理合作，并于2018年11月完成了自然资源权属确权登记工作。在原住民问题上，提出了先完成原住民搬迁，并在国家公园附近建立原住民特色小镇建立的意见，同时，钱江源国家公园积极探索地役权建设，合理征收园内占比达80%的集体林。
总之，自2016年6月获国家发改委正式批复后两年来，钱江源国家公园机制进一步健全、管理机构逐渐运行、总体规划获批实施、财政得到初步保障、自然资源确权登记有序推进、积极探索跨省合作、生态环境监测实现全覆盖、科研科普不断推进等，体现了“夯实基础、补齐短板、开拓创新”的试点特色，初步实现了全省一盘棋、管理一个头、资源一本账、管护一把尺、监测一张网、宣教一扇窗。
三钱江源国家公园体制试点存在的问题
在取得上述工作成绩的同时，钱江源国家公园体制试点工作和《总体方案》的要求还有些差距，有的甚至有些出入。主要的问题阐述如下：
（一）法规范依据位阶低、碎片化，难以形成法治化治理体系
二是碎片化的“一园多法”现象。截止2018年7月，共出台县本级制度6个，完成征求意见的制度2个，正在草拟的4个。此外，《开化国家公园建设管理保护条例》已被列入衢州市人大前期调研项目。加上之前已经发布的实施方案和总体规划，以及古田山国家级自然保护区管理局、钱江源国家级森林公园管委会、钱江源省级风景名胜区管委会等三个管理机构之前发布的政策或规范性文件，钱江源国家公园的有关法规范依据实际上出现了重叠化、碎片化甚至相互冲突的“一园多法”现象，这极易造成“纵横交错”的法的适用难问题。在保护地体制语境下，分散的立法模式更多的意味着部门利益的纠葛，以及管理体制的不统一，既不利于统一政策的贯彻落实，也不利于生态生境的保护与利用。再者，省人大《钱江源国家公园管理条例》立法起草工作目前已经搁置，也在一定程度上影响了钱江源国家公园法治化治理体系的一体化。对此，《钱江源国家公园体制试点区总体规划（2016-2025）》也提出要制定《钱江源国家公园体制试点区管理条例》。
（二）管理体制碎片化，暂不符合国家方案的要求
一是管理机构级别低，难以处理复杂的自然资源产权利益关系以及管理冲突问题。钱江源国家公园工作委员会、管委会目前属于衢州市委市政府的派出机构（正处级），机构级别低，不符合《总体方案》里的“省级政府垂直管理”的要求，也没有完成《省发改委关于省政府领导批示办理单（家军2016第490号）的办理意见》（浙发改函［2016］185号）里的省政府垂管机构组建要求。目前这种所谓的“区政合一、合署办公”模式更多是宣示性与名义上的意味。换言之，一个“正处级”的钱江源国家公园管委会确实难以处理错综复杂的自然资源产权、利益关系以及部门间的博弈关系。目前的管理目标和管理机构职能、权限存在不少偏差，需要省人大专门立法或省政府牵头予以解决。
（三）集体林地比重难降低，尚未形成多元化的资金投入机制
目前，钱江源国家公园的自然资源资产确权登记正有序推进。但是钱江源国家公园内的集体林地比重高达81%左右，属于全国10个国家公园试点区中最高的。正在开展的钱江源国家公园林地地役权改革采取征收、租赁、赎买、特许经营、国有林置换等5种方式，并逐渐对位于核心保护区的古田山片区4万多亩集体林地进行征收（可降低12%左右），以实现权属国有化。如果要对余下的69%左右的集体林地全部进行国有化，所需费用过高、资金巨大，难度和阻力总体比较大。大部分农民实际上不愿意一次卖断林地“祖宗骨”，抗拒生态移民。课题组调研过程中，有的村民甚至提出“一定要国有化吗，一定要中央主导吗？”“只要能保护生态系统原真性、完整性，可否加以变通？”等问题。
然而，《总体方案》要求国家公园以国家利益为主，坚持国家所有，由国家确立并主导管理。并且明确指出，条件成熟时，逐步过渡到国家公园内全民所有自然资源资产所有权由中央政府直接行使。国务院《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分的指导意见》也明确将全国性战略自然资源使用和保护等基本公共服务划定为中央财政事权。可以看出，上述这些问题和《总体方案》的要求相冲突。而且目前的钱江源国家公园财政主要以省财政专项资金为主，中央财政投入与保障不足，这与要确立国家主导性的要求是不相符合的。尚未形成多元化资金投入机制的情况下进行国有化推进，则会带来资金预算不足导致管理、保护工作无法落实到位的问题。国有化程度的不足与财政无法保障资金还会对国家公园的公益性造成阻碍。
（四）缺乏有效的跨区域管理合作机制，保护地的破碎化问题依然存在
《总体方案》提出要“积极探索跨省级行政区域的国家公园管理架构”建设。山水林田湖草是一个生命共同体，应该统筹考虑保护与利用，因此为保持自然生态系统完整性，应将周边一些自然保护地整合进来统一管理，保护区之间要实现良好的联通性。鉴于古田山国家级自然保护区、钱江源国家森林公园、钱江源省级风景名胜区三者在地域上相邻，同处于一生态系统之中，若想要推进更高层次、更大范围的生态系统原真性、完整性保护，必须将其整合起来。但实际上三者之间的生态走廊建设不足。而且开化钱江源国家公园处于安徽、江西、浙江三省交界之处，其跨区域合作与保护还涉及安徽、江西两省的三个县，其中村镇一级愿意合作，也已经签订部分协议；但是目前县级乡镇一级的合作资源、力量都比较有限，难以推动纵深的、高层次的跨行政区域合作。
（五）缺乏成熟规范的特许经营和协议保护制度
通过制定政策规则，引导并规范各参与方的运转及相互配合，确保规范性、主动性和平等性，是进行特许经营和协议保护的前提。客观而言，旅游业发展中的特许经营可以为当前国家公园试点建设提供经验，特许经营制度的实施，形成了管理者和经营者角色的分离，避免了重经济效益、轻资源保护的弊端。另一方面协议保护也是进行国家公园管理的重要制度方式，即政府雇佣或聘请对国家公园建设管理感兴趣或有一定知识技能的公众，参与国家公园保护、经营、技术支持等多个方面。但鉴于国家公园的低票价或免票制度的公益性要求，需要研究制定与国家公园体制试点要求相符合的特许经营和协议保护制度。
目前的钱江源国家公园试点区内尚未形成一套相对成熟规范的制度模式。主要存在几方面问题：一是经营主体不明确。政府和保护地管理者直接或间接参与经营，导致政府管理职能和企业经营活动混淆，难以发挥政府的监督和执法职能；二是特许经营和保护程序模糊。由于缺乏规范的管理指南，流程缺乏公开公正，存在忽视社区利益的垄断经营；缺乏对经营项目规范而导致开发不当；缺乏对保护管理目标的重视，使得不必要的基础设施建设影响生物多样性等问题；三是如何结合乡村振兴战略，充分发挥钱江源国家公园内的原住民的作用以及如何促进山区农业增值，如何将国家公园建设与精准扶贫有机结合起来？四是融资机制有待创新。除了财政专项投入外，由于缺乏法律法规对民间资本参与国家公园体制试点建设融资机制的支持，使得民间资本难以有效参与，亟待建立健全激励性融资机制。
四钱江源国家公园体制试点的若干对策建议
（二）提升现有管理机构级别，促进集中、统一、高效的执法
一是要根据《总体方案》的要求，结合《浙江省钱江源国家公园保护条例》的起草与出台，进一步提升钱江源国家公园管理机构行政级别，实现名副其实的省政府统一垂直管理，完善中央地方相结合的管理模式。在体制性构建过程中，需要坚持整体性治理的理念，并在此基础上构建钱江源国家公园保护一体化，是破解碎片化治理困境的有效途径。
（三）在“一园一法”基础上，建立健全一系列管理与保护制度
在省人大立法以及钱江源国家公园管委会升级的基础上，应继续细化、完善、整合并出台一系列关于钱江源国家公园科研科普、生态管护公益岗位、特许经营、预算管理、项目投资、社会捐赠、志愿者管理、访客管理、国际合作交流、地役权与生态补偿实施方案等办法。同时，需要构建以“一园一法”为主，“一园多法”为协同与补充的“1+N制度”法规范治理体系，完善涉及综合管理、机关运行和业务管理等日常管理规章制度，并将保护生态系统完整性作为钱江源国家公园的分区原则，从而发挥出钱江源国家公园作为“大花园”建设空间形态排头兵的示范效果。
（四）构建多元化资金投入机制，促进试点区内的乡村振兴
国家公园体制试点要做到生态美、百姓富的相统一，体现全面公益性以及共有共建共享的理念。具体而言，需要建立健全多元化、因地制宜的社区发展机制（比如基于集体林入股的股份合作社、生态补偿、特许经营与协议保护、设置生态管护公益岗位、发展生态友好型产业与品牌增值等），以及对民间资本聚合起来投资国家公园事业作出激励性规定，可以促进试点区内的“乡村振兴”。保护地建设对原住民的影响大致包括保护地发展旅游业给社区带来就业、平等经营权、收入分配等方面的影响。在强调资源保护与经济效益、社会效益的统一，促进国家公园的生态振兴。在进行国家公园自然遗产保护的同时，产出生态效益又能附带一定经济效益才是真正实现可持续发展。
五结语
2019年，我国将加快推进国家公园体制试点，编制《全国国家公园总体发展规划》，发布国家公园设立标准，组织开展国家公园体制试点综合评估，认真总结可复制、可推广的成功经验，确保2020年基本完成试点任务。此外，国家层面还将启动国家公园自然资源资产管理数据库建设，制定国家公园自然资源资产管理办法、巡护管理办法、建设项目准入清单，抓好生态环境和自然资源监测试点。因此要建设好我国的国家公园，需要总结试点经验基础上，借鉴国际有益做法，立足我国国情，提出相应的对策和建议。各试点区在自然资源确权登记、跨行政区管理机制、多元化资金保障机制、特许经营和协议保护制度等方面都有大同小异的问题，将来国家公园体制的完善方面需要上述这些问题上进行重点突破，以进一步推动试点国家公园生态状况的持续改善。