杨华上海政法学院人工智能法学院、上海司法研究所教授、博士生导师。
内容摘要：进入新时代以来，加快建设海洋强国被列为国家重大发展战略部署，依法治海势在必行。我国应尽快制定出台海洋基本法，在立法原则上应体现维护国家海洋主权、激励海洋发展、保障海洋安全、实施海洋综合管理，在立法框架上主要由确立海洋基本法在海洋法律体系中的地位、明确我国海洋主权范围、建立海洋开发利用许可与激励机制、设置海洋综合管理机构、保障海洋安全、维护海洋权益、和平解决海洋纠纷及法律责任和附则组成。发挥该法与其他海洋单行法的协调配套作用，在激励海洋高质量发展、加强海洋综合管理职能、增强海洋法的域外效力、切实维护国家海洋权益、服务国家海洋强国战略目标等方面起到法治保障作用。
关键词：海洋强国战略海洋基本法海洋立法海洋主权海洋权益海洋法治
2014年起，海洋基本法进入国务院立法规划。2018年起，进入全国人大立法规划。在学术研究方面，学界较为系统地介绍了国外主要国家的海洋立法情况，对我国制定海洋基本法的重大意义、重要问题进行了论证。当前，对海洋基本法的研究应当集中到立法体系及其具体内容上来。
一、海洋基本法的性质定位
用“基本法”来定位该部国家海洋立法，其原因在于，一是该法应具有统领我国已有的海洋立法的地位；二是该法关涉国家海洋根本利益；三是该法为各类海洋开发、利用、保护行为和争议解决提供法律制度基础；四是因为该法特殊的法律地位需要严格的程序予以制定。
首先，海洋基本法起到统领我国海洋立法的作用。随着我国海运能力、造船能力、海员数量跃居世界第一，海洋大国的地位日渐稳固，需要完善的海洋立法保障国家海洋利益，统筹国内国际海洋局势。但是，我国现有海洋立法较为分散，领海与毗连区法、专属经济区与大陆架法、海域使用管理法、海洋环境保护法等法律的调整范围较为单一，无法统筹海洋国内执法与全球海洋权益维护、海洋经济开发与生态保护、海洋科技创新与海洋产业发展、海洋综合管理与地方治理、海洋法律国内适用与域外效力等诸多法律关系。客观上需要一部基础性、综合性、统领性的海洋基本法，统筹协调涉海法律关系、引领构建科学合理的海洋立法体系。
再次，海洋基本法为各类海洋开发、利用、保护行为和争议解决提供法律制度基础。国家刚刚通过的民法典，作为市场经济的基本法，通过一套系统的市场交易规则奠定了市场经济运行的根基。海洋基本法可以为我国实施国家海洋战略、发展海洋经济、加强海洋综合管理、参与国际海洋规则和海洋秩序的构建、维护海洋权益、处理海洋纠纷提供基本法律遵循。也就是说，海洋基本法是通过具体的海洋法律制度和法律关系构建，实现国家海洋治理的宏伟目标，实现从形式海洋正义到实质海洋正义的法律制度目标。
二、海洋基本法的立法工作与学术研究进程
总体而言，学界对制定海洋基本法的必要性、紧迫性及其重要价值的论述较多，对国家制定一部具有顶层设计功能的海洋基本法有较为一致的意见。但是，对该法立法体系的确定尚待深入。根据国家立法规划和学者的研究现状，可以看出，制定和出台海洋基本法的时机逐步走向成熟，对海洋基本法的立法研究应当集中到立法体系及其具体内容上来。
学术界对制定我国海洋基本法有个基本共识，即制定海洋基本法是必要的、迫切的、可行的，对促进我国海洋经济发展、健全海洋法律体系、维护海洋权益、实施国家海洋强国战略等方面具有重要意义。同时，也存在一个普遍现象，即在论证立法的必要性时极富激情，但在规划其具体文本内容时则语焉不详。在海洋立法的基本原则及具体立法框架体系研究方面，更是乏善可陈。甚至连对该法的名称也存在不同意见。有人认为该法应命名为海洋基本法，寓意为起基础性、统领性作用的海洋立法。有人建议，我国海洋基本法在效力上是仅次于宪法的海洋综合立法，属于宪法第62条和立法法第7条规定的应当由全国人民代表大会制定和修改的基础性法律。不该有“基本”两字，应叫海洋法，与土地管理法、水法、森林法、草原法等相对应。当然，不论名称如何，其基础性、综合性、统领性的法律功能是制定该法的主要预期。
三、我国海洋基本法的立法原则
（一）
维护国家主权原则
（二）
激励海洋发展原则
激励海洋发展原则是全面激活海洋发展因素、实施海洋治理、实现海洋强国的根本保障。为推动海洋经济高质量发展，提升海洋开发能力，扩大海洋开发范围，壮大战略性海洋新兴产业，提高海洋产业的经济贡献率并成为国民经济的重要组成部分，是我国实施海洋强国战略的必要途径，但是走向海洋、利用海洋、管控海洋、探索极地，必须依靠科技进步和创新，突破科技瓶颈，攻破亟需的核心技术和关键性技术。然而，海洋事业发展的使命和要求，必然面临海洋科技投入成本大、生态保护要求严、风险责任负担重等多方面的挑战和障碍，如果没有相应的激励措施保障，各项海洋事业发展必然会受到影响。我国海洋立法对激励海洋科研、海洋勘探开发的激励制度较少，不利于我国单位和个人参与海洋事业发展的积极性，从而影响我国实现海洋强国的进程。
（三）
实施海洋综合管理原则
（四）
保障海洋安全原则
保障海洋安全原则是在国家总体安全观指导下，并通过法律手段维护海洋权益、预防和控制各类非安全因素的基本准则。在实施海洋强国战略、持续推进“一带一路”建设，参与全球海洋治理的背景下，海洋安全是底线思维，保障海洋安全应当是海洋基本法的重要任务，尤其是在我国海洋面临岛链封锁、经济围堵、海上冲突呈现复杂化、常态化的情况下，坚持海洋安全原则的重要性不言而喻。为维护我国海洋权益，亟需设立相应条款，阻止外国军舰、军用飞机在我国海洋管辖范围内实施非法活动，以维护我国国家领土主权与海上安全，为创造和平与稳定的海洋秩序提供保障。这些重大问题，应当在海洋基本法中予以原则性的规定。国外海洋立法特别重视海洋安全保障和海洋权益维护问题。英国海洋法设置的海洋管理组织具有统管海洋事务的功能，该组织与英国海事与海岸警卫队管理局、英国皇家海军及其他海洋执法机构共同加强海洋执法，有效维护了英国的海洋权益。加拿大海洋法规定，可行使制止违法行为的各种权力，如逮捕、登记、搜查或扣押等。日本海洋法规定了“确保海洋安全”，有多个条款从不同方面规定了海洋安全问题。越南海洋法明确了越南管辖的海域范围，专章规定了“海上巡察”问题。
海洋基本法的上述四原则是相辅相成的有机整体。维护国家海洋主权是海洋基本法的首要任务，海洋主权原则也是海洋基本法的法律表达；海洋发展离不开海洋基本法的引导、激励、规范和保障，激励海洋发展原则是海洋基本法的基本价值准则。但海洋发展与权益维护需要有效的海洋综合管理，海洋综合管理原则是海洋基本法实施的根本方法和手段。海洋主权、海洋发展、海洋管理都必须在安全的环境下实施，海洋安全原则是海洋基本法的根本体现。
四、我国海洋基本法的体系结构
海洋基本法的体系结构包括两层含义：一是海洋基本法本身的体系结构；二是海洋基本法发挥基础性、统领性法律地位所产生的与其他海洋单行法之间因逻辑关系形成的海洋法律体系。具体如下：
（一）海洋基本法的体系结构
第五，注重海洋生态环境保护。生态文明建设是当前中国特色社会主义建设“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的重要内容。海洋生态环境保护，事关我国生态文明建设的大局。中国政府强调，要下决心采取措施，全力遏制海洋生态环境不断恶化趋势，让中国海洋生态环境有一个明显改观，让人民群众享受到碧海蓝天、洁净沙滩。党的十九大报告指出：“坚持陆海统筹……实施流域环境和近岸海域综合治理。”海洋经济要实现高质量发展，避免海洋生态环境污染，激励海洋科技攻坚，高标准的海洋立法保障必不可少。近年来发生的“桑吉轮”爆燃、泉港碳九泄漏、海域围填严重破坏海洋生态环境等事件，客观上反映出实现海洋治理现代化要更加重视海洋生态环境保护。海洋生态环境治理的模式也需要从单中心管理模式转向多中心治理模式,从单一管理模式转向多元化治理模式。生态文明建设的顺利进行显然离不开以法治的手段和方式来保障，在实现环境法治的进程中,有效的、科学的环境法律体系具有首要的、决定性的作用,它不仅为环境保护管理提供法律依据,而且决定环境法治秩序的稳定性和持久性,影响环境法治的全部领域和整个过程。海洋生态环境保护问题显然应在海洋基本法中予以规定。
第七，和平解决海洋纠纷。和平解决海洋纠纷是我国政府的一贯立场，我国已与韩国、日本、越南及南海周边国家、东盟国家开展多起海洋协商谈判。例如，中韩海洋划界谈判、中日钓鱼岛主权争议谈判、中越北部湾划界谈判、东盟南海行为准则会谈等。我国解决海洋争议的总体思路是在遵循现有国际法的框架下通过协商谈判途径友好解决直接当事方的争议，反对将争议问题泛国际化。“双轨制”解决南海争议的实践就是例证，我国已对国际法院等争端解决机构的强制管辖权提出了保留，这些法律实践宜在海洋基本法中予以重申和明确。
最后，一部法律无法缺少法律责任和附则的规定。例如，违反本法所应承担的民事责任、行政责任、刑事责任，有关单位所应承担的民事责任的社会化问题，法律生效或实施问题，等等。总之，海洋基本法作为一部统领性、综合性、基础性的海洋立法，其立法体系应相对完整，能够作为其他海洋单行法制定、修改和完善的依据，为服务国家海洋强国提供法律支撑。
（二）海洋基本法与其他单行法之间的体系结构
海洋基本法的目的是服务海洋强国战略目标的总任务、统领与协调其他涉海立法的具体规定、有效发挥海洋综合管理职能的方式方法、注重海洋法域外效力、切实维护国家海洋权益的执法机构执法程序和保障力量、激励海洋高质量发展，要实现这些目的，需要协调好海洋基本法与其他海洋单行法之间的逻辑关系，共同为建设海洋强国保驾护航。海洋基本法与其他海洋单行法之间的逻辑体系可通过图1来表示。
图1所示的海洋法律体系中，待制定的法律意味着需要近期列入计划的法律。当然，上述海洋法律体系中，不包含海洋基本法所规定的本法的宗旨和统领性地位、和平解决海洋纠纷、法律责任及其附则规定的内容。
（三）与海洋基本法有关的其他问题
总之，理顺海洋基本法的体系结构，对提升我国海洋立法质量、完善我国海洋立法体系具有重大且积极的意义。
结语
健全的海洋法律体系需要由层次分明、效力高低有序的涉海法律法规构成。目前我国海洋法律体系还存在诸多的问题。首先，海洋法律体系缺乏完整性。基础性、统领性海洋立法暂付阙如，导致国家海洋发展战略、海洋政策、海洋管理体制机制等事项未在法律中予以规定，海洋管理的指导思想和基本原则也未在海洋法律法规中合理体现。其次，涉海法律法规的位阶不高。当前，海洋既没有入宪，又没有一部统领性的海洋立法，与国家海洋权益维护的现实需求和建设海洋强国的目标并不相称，也不利于提高国民的海洋意识。最后，海洋法律体系缺乏协调性。我国现行海洋法律体系立法层次和立法部门繁多，且大多是针对某一领域或某一行业制定的专项立法，法律、法规和规章互不协调，缺少一个统领海洋事务的基础性立法。
我国应尽快出台处于海洋法律体系统领地位的海洋基本法，规定国家海洋强国战略总体规划和目标任务，设立综合性海洋管理机构，推动国家海洋政策落实，确立海洋基本原则、基本制度和体系框架，并与其他单行法律规范相协调，形成健全、合理、完善的现代海洋法律体系，切实维护国家海洋权益。
立法原则主要体现维护国家海洋主权、激励海洋发展、保障海洋安全、实施海洋综合管理，这些原则的精神实质综合体现在海洋基本法的具体制度中的同时，也为制定和修改其他海洋单行法律法规提供基础。立法框架主要包括确立海洋基本法在海洋法律体系中的地位、明确我国海洋主权范围、建立海洋开发利用许可与激励机制、设置海洋综合管理机构、保障海洋安全、维护海洋权益、和平解决海洋纠纷及法律责任和附则。这个框架体系既是海洋基本法基本原则的体现，又是制定海洋基本法的主体内容，也是以发挥海洋基本法与其他海洋单行法的协调体系和框架。
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