【作者简介】沈百鑫，男，浙江绍兴人（1975-），副研究员，江苏省环境科学研究院，研究方向：中国与德国环境法比较研究，
【关键词】环境法治；科技进步；多层次治理；环境标准体系；环境许可制度；最佳实用技术
目录
一、现代环境问题的产生与前期应对
二、德国环境保护法治的发展和理念框架
三、德国落实严格环境保护的具体法律机制
四、德国空气污染治理对我国环境治理的启示
近些年来，伴随各国生态环境保护政治意愿走弱，国内经济与社会发展面临瓶颈，尤其是强调改善营商环境和简政放权稳经济面的大背景下，传统经济领域对我国日趋严格的生态环境政策也有不同声音。由此，有必要深入思考：我国生态环境治理是否已达成坚实的全社会共识？治理框架和具体制度有否充分体现出依法治国的制度理性？德国环境法治在其发展中有哪些经验可为我国借鉴？本文从社会整体和较长历史视角，和环境系统性理念出发，考察德国环境治理的经验，并进行中德比较。以下探讨德国环境治理的问题意识、理念框架和机制构建，结合中国政策发展趋势，分析我国环境治理政策转型期面临的新挑战，并提出经验借鉴。
人类生存一直依赖于自然资源，现今富裕的生活不仅依赖于矿产、化石能源和生物质等自然资源，还有赖于生物多样性和生态系统服务功能，如采蜜授粉这样的生物习性、气候气象条件、水气土、空间等，构成了人类生存基础。因此人类历史就是人与自然的历史，保护地球家园免受污染和过度利用的破坏，可追溯到人类起源。但现代环境问题是一个较新的政治和社会现象，只有经历城市化与工业化和对其后果的科学认知大发展后才正式出现，并日益尖锐和普遍化，从而逐渐锚定于各国政策与法律领域。它经全球化的进一步推动，甚至威胁到民族和人类的集体生存。随着人类认知的扩展，现代环保政策不只是对自然环境的经济生产功能在资源长期利用上的调整，更是对于自然界作为生态系统的自身调节功能、环境效益功能和娱乐美学功能的重新发现，及由此与狭义经济生产功能之间的价值重构。环境保护甚至被认为是“针对人类的物种保护”，在一定意义上是从人类自身视角调整出发对地球的主导价值观和历史秩序的纠偏。
（一）发达国家应对现代环境污染问题的不同进程
总体来看，现代环境保护确立为一个国家的独立政策领域，主要基于三方面系统考虑：环境问题上升到与经济、社会问题同等重要的国家政策领域，单个或局部环境问题向系统性整体环境治理的转型，以及国内环境问题与全球化和国际政治的紧密联系。
（二）德国环境保护政治的前期发展
（三）德国环境保护早期政策中与经济发展的平衡
同时需指出，去工业化和维持经济的良性运行并不矛盾。德国政府自始就确定，环境保护不能过度影响国民经济运行，环境保护更应该通过财政和税收政策措施以及基础建设予以支持。尤其是自上世纪90年代中期始，德国践行“可持续发展理念”，将珍惜节约自然资源作为环境政策的核心问题。一方面，大部分的环境影响最终都源于资源开采与使用，因此有必要基于预防原则减少物质流；另一方面，人类经济应基于生态平衡收支，践行预防原则必须考虑到生态平衡的界限，尽可能减少对生态平衡的影响。为评价是否真实有效地谨慎对待自然资源，德国针对物种多样性、土地利用、能源效率、气候保护以及原材料生产效率制订了一系列衡量指标，并对此确定了一个有约束性的中长期目标，比如在原材料生产效率的可持续策略上，要求到2020年比1994年提高一倍。在空气污染治理领域，主要是通过提高能效减少燃料使用，同时促进经济效益。
但经济发展与环境政策之间关系仍较敏感，经济与社会的政策大环境必然会影响环保政策。经济上行阶段是环境保护政策推行的好时期，而在经济迟滞时期，环保政策会受到较大阻力。在上世纪70年代石油危机下，经济下行，环保就受到更大压力。在《第一个环境计划》出台后不久，1973年的石油危机中，德国就面临如何协调经济政策和环保政策的考验。当时，联邦德国经济协会认为环保政策阻碍了500亿马克的经济投资。但另一方面石油危机也促进了公众能源安全意识——不能过分依赖石油。在价值层面上，经济发展和环境保护其实又体现为效率与公平的平衡考虑。原东德的历史经验也很好地说明了，尽管其环境政策发展较早，但在短暂的兴起之后，因为不能与经济发展达成内在协调，原东德在上世纪70年代末就又恢复到以牺牲环境为代价的经济发展模式上。经济发展和环境保护之间长期有效的协调机制就体现在环境法治上。
德国环境治理建立在科技进步、社会发展和法治完善的系统推进基础上。在科技进步上，认知与技术不断进步与法治完善相互补充，信息集成和知识管理相互促进；在社会发展上，以国家、社会及个人的多元协同为合法性前提，以政府多层治理和国际合作为组织支撑；在法治完善上，实现了私法救济向公法治理的延展，同时也是对传统部门法和行政体制的传承、修正、协调及重构。
（一）科技进步与法治完善的双轨并行与相互补充
科技进步和法治完善被认为是西方国家环境治理成功的主要因素。随着1969年德国联邦政府换届，现代环保政策与法律在整个国家层面上得以锚固。从1970年到1976年，德国联邦政府共颁布54部法规，还修订了大量法规。新政府一上台就立即行动，明确要制定最为紧迫的四部法律，其中两部是有关空气污染治理的，《含铅汽油法》和主要针对空气污染和噪音污染的《污染防治法》。1971年颁布时的《含铅汽油法》只规定了允许含铅的最高比例，要求通过催化剂促进充分燃烧。到80年代中，就已明确只有通过全面实行无铅汽油才能有效防治空气污染。欧盟基于德国技术的支持，也于1978年颁布了《欧盟汽油指令》，并于1985年修订指令，规定1989年起全面实现无铅汽油，并首次规定了尾气中CO、HC和NOX的排放限值。这都是基于技术进步，尤其是环境测量技术，保障能够获得关于排放和环境质量相对确定的信息。而世界卫生组织只从保护健康角度考虑，对颗粒物的限值更为严格，规定PM10为20g/m和PM2.5为10g/m，但仅具参考性意义。因此，德国法中具有可操作性的限值本身就基于保护人类健康和减少排放措施所需经济代价之间的一种平衡。
德国在环境政策发展初期存在侧重科技与法治两种思路之争。法治派认为环境问题是社会监管制度不足造成的危机；而技术派则认为，环境问题是因为科技发展不充分，，环境状况改善关键取决于技术，科技进步的考量应包含保护优良环境，真正先进的技术必定是环保的。法治完善与科技进步不同思路争论互补与平衡，通过协调与合作，在效率与安全价值上实现最优。
同时，法律在约束与引导对包括科技创新在内人类行为上十分重要。在上世纪80年代，针对“森林死亡”现象的讨论中，德国较早确认了点源排放应对此现象负责的法律责任关联，即通过明确工业排放应对此负责任从而能够明确责任人，由此避免政策上的过多争议。从事后责任的完善到事先全面审批监管的实现，需要法律进行持续有效的制度构建。环境法从环境保护角度，在更大时空范围内对整个传统法律制度，进行权利（益）义务及多维结构的再平衡。
科技进步与法治完善的结合，尤其体现在“最佳实用技术”（见三（三）），这是环境许可进行评估的关键。在德国、英国和欧盟的环境行政监管中，“最佳实用技术”也是实现环境预防原则的制度支撑，并得到了有效实施。环境法治本身就是以科技为支撑的，以科技信息和数据为支持的技术规范和标准对“明显不利影响”、“危险”以及“污染”等法律概念不断加以细化。科技进步一方面支撑环境法合法性，另一方面也增强了其可执行性，更容易实现环境许可制度。此外，环保科技不仅指对于环境危害的认识与应对，也是以全面的科学技术进步为基础的。
（二）以系统的信息收集、知识管理和科研促进构建现代环境信息和标准体系
此外，联邦德国在1971还没有独立环保机构时，《第一次环境计划》就已经提出需制订《环境统计数据法》，并最终于1974年颁布实施。在原东德地区，自1972年开始由相应部门公布环境报告结果，到1975年后不再公布，之后就只在内阁成员间传阅，到1981年变成了最高机密档案，甚至媒体都被监控，防止通过专家向公众传播环境信息，专业性期刊也予以检查。环境信息的封锁只会恶化环境信息不对称而造成环境监管与治理失去真实的社会需求，不能有效解决环境问题。
确定性原则是法治国家的一个重要内容，它要求法律规则是清楚可辨的，尤其是在强制性环境行政监管中，最终的合理与合法性往往取决于法律下面的条例、行政法规以及技术标准的准确程度。缺乏环境标准的描述性或判断性辅助，环境法律法规就缺乏可操作性，指引和规范作用会大打折扣。德国环境法基本上形成一种金字塔形的法律法规体系。相对比，我国环境治理效率不足的一个重要原因是法规相对粗略，仍缺乏内生的可执行的技术规范。污染排放标准和环境质量标准，其详细与严格程度代表着一个国家的环境治理水平和成就。环境标准实质上是技术发展、信息管理和法治理念的集中体现。而这些最终决定行为合法性的技术规则，尤其需要在透明与公开的信息与知识竞争中，才能形成真正的权威，从而具有可操作性。
（三）国家、社会与私人的多元协同促进环境治理的合法性
现代环境问题主要源于现代工业科技发展带来的风险或副作用，也是因为国家在此领域的控制上缺乏有效的监管措施。为保证制度得以严格实施，在制度制定时就有必要考虑到一定的灵活性。这不仅强调在环境政策与法律制定中，国家机构与经济界和社会环境组织之间的交流、合作、协商程序，还有必要用经济促进性手段、市场化合作协议、程序性保障及公众参与机制等舒缓传统行政监管的过于僵化，并促进具体个案的合理性。此外，在达标排放和环境质量的监管上，政府监管与企业自我监管相互补充。
除加强和改善行政监管外，国家、社会与个人间的多层协同治理也是环境法的重要原则。尽管德国《基本法》（即德国宪法）将保护自然生态、提高生活质量、避免和限制环境不利影响以及应对气候变化规定作为国家目的，但国家的整个生态转型和环境挑战，仅依赖国家是不能解决的。上世纪70年代的西欧，现代环保运动与反战、反核运动等交织在一起，公民团体快速增加，推动着价值多元化结构转型，促使公众的环境意识高涨。此外，德国环保行政机构很早就认识到，实施环保政策需要同盟，尤其是环保积极份子和公民倡议，环保机构对此不仅行动支持，还以金钱资助。
在德国，非政府性质的标准规范组织积极参与国家标准体系建设，尤其在制订更新行业标准中具有不可或缺的作用。在空气污染治理上，最初于1895年由行业协会制订后经国家法律确认的《技术导则：空气》（TALuft）就实质性地规范行政机关对企业生产经营监管的许可。
环境政策必须通过全社会有计划的推进。因此，经济和生活方式的生态转型更需要每一个公民的积极参与和全体公民的内心真实接受。尽管德国也无法避免快速发展的消费主义，但环保意识的提高对德国家庭的生活方式仍产生了深刻的影响。在这种人们环保意识逐渐觉醒的大环境下，从终端消费侧也引导生产和设计环境植入环保的理念，环保技术取得了长足的进步。
（四）政府组织间的多层治理和国际合作是实现国家目标的重要支撑
德国空气污染治理也经历了相当长的时期。尽管在联邦层面的环境政策与法律发展相对迟缓，但在州层面，北莱茵威斯特法伦最先早在1961年提出了“鲁尔河上的蓝天”政策，并于次年就颁布了州《污染防治法》。在联邦层面，德国于1974年颁布了《污染防治法》，二氧化硫、硫化氢和二氧化氮开始执行更严格的排放限值。但是大气污染依旧没有得到有效的控制，环境并没有明显改善，环境保护在公民和社会中也还没有足够的吸引力。
自上世纪七十年代初起，欧共体（后更名为欧盟）不断强化环境保护领域的立法。欧盟法借力现代环境政策强化区域一体化进程同时，对各成员国环境保护的规定也起着关键性作用。欧盟法层面上主要有《空气质量指令》、《工业排放指令》、《垃圾焚烧指令》等众多针对大气污染防治的规定，尤其是对一定规模的火力发电厂，要求必须经处理达标排放。而德国法在转化欧盟法同时，还规定了比欧盟法更严格的空气排放标准。另外在信息和程序规范方面，尤其是在英国程序正义理念的推动下，欧盟法规也极大地促进了德国在环境信息公开、公众参与、环境组织和程序方面的进步。
污染空气的远距离输送并不止于国界，因此必须通过国际合作来减少空气危害物质。自现代环境政策萌芽起，欧共体和联合国欧洲经济委员会就重视环境保护，致力于多国共同的环境治理，尤其是于1979年生效的《日内瓦远程空气污染越界输送条约》，要求各国以“最佳可行技术”限制排放，甚至在2003年欧洲理事会还通过第2003/507/EG号决议，对加入欧盟的新成员在涉及减少酸化、富营养及近地臭氧方面的跨区域大范围空气污染提出了强制性要求。同时，西欧各国在环境与资源利用政治上的相互牵制与法律共同约束，也反过来影响着其国内环境治理。
（五）私法救济向公法治理的延伸和扩展
在德国，因经营行为导致的烟雾、污水、尘霾、噪音、恶臭等问题，很早就有司法案例，但主要是在传统私法范围内解决。16世纪，就因为采矿排放的烟雾严重损害了在田地里成熟的水果，厄兹山区的农民反对建造新的冶炼炉。随着民族国家、警察国家的形成和权力集中，出于防火、公共管理及城市功能分区等需要，建造和运营工业设施就不断受到国家权力的限制，行政上不断加强对工商业的经营许可监管，其中第三人（相邻关系）的诉请是很重要的考量因素。在十九世纪初，柏林的一家化工厂就因为邻居的投诉，警察当局威胁关闭工厂，不得不四次搬迁，最后搬出城区。
直到二战结束时，德国仍没有经行政法院审理的相邻权诉讼，即还没有公法上的环境私益保护救济。促进空气保洁的措施，都是通过扩展私法的污染防治义务来实现。到1959年，立法者修订《经营条例》，除了强化经营者应用安全生产技术的义务，还规定可以对新许可设施事后追加条件。另外，还通过修订被视为是现代环境法最原始规则的《民法典》第906条，来进一步限制针对污染的容忍义务，并且补充规定，对于尽管是当地普遍的、并且得到容忍的污染仍需作金钱补偿，来加强环境私法保护的法律基础。但随后的经验也证明，私法的方式在避免环境损害的发生，和解决复杂的环境问题中作用仍有限。这种被称为“向私法的遁逃”的规定，也并不允许国家在针对现代科技导致的风险监管中可以不作为。
私法理念下的环境保护更多是事后的，主要是以证明污染行为与损害事实之间关系为主，而在公法秩序中，尤其需要借助基于先进技术水准和环境质量达标为纲目的环境行政许可制度，环保中的风险预防才能得以实现。现代环保理念，重点不在于治理已造成的环境损害，而是及时认识并防范经济和社会发展中不希望出现的环境损害副效应，并通过充分的环境规划予以避免。这既需要应用新的科技手段和程序，也需要重新评估沿袭至今的社会发展目的、传统价值和习惯。
在原《基本法》中，空气保洁、固废清除和噪音防治都是州的立法权限范围。针对新的政治形势，德国于1972对宪法作了修正，联邦的竞争性立法权限扩展至这些领域；经2006年联邦制改革，联邦在自然保护、水事和空间规划领域的立法权限，也从原来的框架性立法权限扩展到制定全面规范的竞争性立法权限。从德国环境法治发展中，呈现两个较为清晰的发展路径：一个是私法权利救济向公法规制和预防的转变，另一个是不同领域环境事务管理权限由地方自治向更高权力层级的分权和转移，既体现了环境监管从私法向公法机制的转变，也体现出环境任务的宪法权限配置上，需要更高政府层级上的协调。
（六）现代环境法对传统部门法和行政体制的传承、修正、协调及重构
在环境政策成为独立的重要政策领域之前，德国原本就有着良好的传统法律基础，在自然保护、景观维护、空气和水的保洁、垃圾清除和噪音防治、以及核污染监管、食品安全上都较早有了相应法规，尽管是分散点状式的。德国在1904年就有了家园保护联合协会，两年后就成立生态保护的正式机构。在战后，这个传统在德国两部分（指东德和西德）都得到了恢复。在营业法、水法、食品法以及大量的技术性法规，比如1964年进一步修订自1895就制定的《技术导则：空气》（TALuft），1965年颁布的《防治建造噪音法》、1968年《技术导则：噪音》（TALrm）和同年颁布的《油污法》，都走在世界前列。当时尽管还没有一个系统完整的“环境保护”概念，但基于保障公共秩序与安全利益的技术引导与监管规范上，一直处于较高水准。德国环境法治历史的早期发展是与经营监管、警察治安、劳工保护相互交织发展的一个过程。而且在细分领域内也是不断发展的，比如就经营监管，到十九世纪末《普鲁士经营条例》中，出于治安秩序等公共利益考虑，需要经许可的设施名录比颁布之初增加了一倍。
正因为德国传统法律比较完善，通过不断修正市场监管和社会治理机制，法制基础对现代环境问题有着零散应对，也部分因此，并没有在德国最早诞生现代环境政策与法律。但又因为环境问题逐渐作为整体问题，在原有不完整和不统一的碎片化的法律状况中，便催生出独立的现代环境政策与法律。在传统经营法中，只要经过许可，就受到相应的法律保护，经营监管的主要目的，不是对经营的限制，主要是促使不利环境影响和污染危害远离集中居住区。而现代环境法对于设施和生产过程的监管则更全面、更严格，是对建设和经营的全过程监管，还允许事后对许可追加补充规定，要求经营中符合不断更新的最佳实用技术和规划中环境治理质量达标的要求，可依法做出的禁止行为、责令停产、排除妨碍以及撤销设施许可等行政命令，在《污染防治法》都有规定，并因此被认为是现代环境法的典型。由此，基于环境法致因者担责原则和风险共担原则，被许可人的权益保护非常受限。
在上世纪七十年代德国环境法萌芽和成长之前，联邦或各州已经有水法、核能法、生态保护法这些相对独立的法律，而当时土壤污染还没有完全进入急迫的环保政策领域，所以到制订《污染防治法》时，主要是针对空气、噪音和光热等这类污染，在联邦《污染防治法》第三条第二项和第三项定义“本法意义上的污染影响（Immission）是指对人类、动植物、土壤、水、大气以及文化遗产和其它事物产生影响的空气污染、噪音、振动、光、热、辐射和相类似的环境作用”，“本法意义上的污染排放（Emission）是指从设施中产生的空气污染、噪音、振动、光、热、辐射和相类似的现象”。尽管德国的《污染防治法》将空气、噪音和光热等类污染集中规定，但这是很独特地综合性规定，而从水法和生态保护法及核能法角度，“污染防治”的概念并没将它们包括进去。这种从理论到立法及监管实践中的相互区分，既是德国两次尝试以综合环境许可为核心的环境法实质性法典编纂的动因，也是其受挫之根本原因。
综上涉及到三个方面问题：一是在传统法与环境保护之间的关系上，在现代环保政策领域出现之前，传统法就对环境问题进行了一定程度上的应对和规制；随着现代环境法的产生和发展，环境治理不断加强延伸和专业深入。二是从相应政府组织结构上的历史变革看，环境治理权限和权能有着一种逐渐聚集的过程；三是从环境法内部，德国的《污染防治法》是在现代环境政策发展后的专门立法，拥有更现代的环境保护特殊机制。
（七）原东德的环境保护
原东德作为前苏联的占领区，实行社会主义制度。马克思、恩格斯和列宁主义的理论中部分包含着保护人类及其生存基础的自然环境的内容。理论上社会主义国家更能将保护环境和工业生产有机地结合起来，保障自然的再生产能力，避免资本主义对自然资源的过度开采，限制资本的利益最大化，能够利用社会主义规划确保环境与发展的和谐。在20世纪70年代，东西德几乎同时开始现代环保政策，但二十年后，原东德地区的环境污染却明显比原西德来得严重。在原东德宪法中1968年就规定了，“基于所有公民福祉的利益”保护“珍贵的自然资产”并合理利用。原东德于1972年就成立了环境部，次年就颁布了《空气污染防治条例》。
在这种制度竞争中，原东德地区的环境政策在1976年后就呈现乏力。一个明显的信号是在国家科学院中撤消了刚建立不久的“环境科学委员会”，因而在知识与信息的组织和管理上得不到有力支撑。另一个重要原因是经济因素——针对空气治理上的资金投入不足。原东德出于偿还国际债务的需要，使用硫含量更多的褐煤代替石油，而石油高价出口到西欧以减少债务。但在两德统一后仅仅用了五年，原东德大部分地区便告别雾霾天，主要得益于原西德的雾霾治理经验：一方面是经济结构与产业升级布局；二是先进的环保技术。有必要指出，两德合并后二十年内，联邦政府对东部德国经济资助中三分之二是用在环境保护上的。
“重典”、“最严格”似乎已经成为当下中国政治和法律中的常见语，但如何才能实现这种“严格性”。在环境治理领域，德国环境法的以下经验可以给我们一些启示。
（一）法律的系统性与技术性是技术理性与制度理性的结合
部门法的有效运行必须基于整个法律制度的系统性与有效性，在环境治理上需要环境法和传统法、私法和公法都有着相应完善的规定和系统衔接，形成环境保护与社会法治的协调合力。同时，部门环境法它本身又是个复杂体系，1974年颁布的联邦《污染防治法》不断修订更新，同时持续颁布和修订具体的实施条例支撑《污染防治法》，至今共颁布了44个条例，其中有几项已经予以废止。整个条例体系内容广泛，具体规范实践操作，比如《中小锅炉设施条例》、《设施许可条例》、《污染防治和事故专职人员条例》、《许可程序条例》、《燃料质量的特征和标识条例》、《大型燃烧设施、燃气轮机设施和内燃机条例》、《固体废物燃烧和混合燃烧条例》、《碳氢化合物排放条例》以及《空气质量标准和排放最高限值条例》等。
另外，环境法的一个重要特征：其法规在一定程度上需要及时将知识与科技的进步应用到社会治理上，环境法规本身就代表着国家在相应领域的科技与知识进步状况。就此，行政机关和司法机关其实已经参与到了科技界对于科技发展的争论中，在一定程度上是对于科研自由的约束，同时也参与了科技发展的风险引导。而反过来，系统性的组织和管理制度同样能推动相应科技的有组织发展，这就需要立法与科研的积极互动。同时，科技引导结合环境经济性手段，利用污染者负担和引导性补贴机制。
在严格的规制型规范基础上，德国2011年SO2的排放量比1990年减少了90%，其主要措施是对于煤电厂和其它燃煤设施的烟气脱硫以及使用低含硫燃料。而O3浓度的降低主要是因为NO2排放自1990年起减少了55%，主要受益于逐步严格对车辆尾气排放和燃煤电厂和其它燃烧设施的排放限值。这样的治理成果，除了精准手术式的立法外，用经济性手段引导技术发展也起着很重要的意义。
（二）严格细分的环境许可机制是实践风险预防原则的关键
首先，在保证现实权利基础上逐渐收回和改变原先基于传统法承认的许可权利，重建系统和科学的环境许可体系，即将原来一部分私权通过立法形式，在补偿既有权益下，收回并重新纳入到公法权益体系当中。在环境许可中，除考虑到传统法中对相对明确的相邻权和传统公共利益外，对更远距离的、更轻影响的、更长时期的（代际）利益平衡，以及不确定风险都进一步纳入到行政准入审批程序中。
这种公法许可机制的严格性，还体现为针对不同环境问题的多种环境许可的差异化：比如用水权是一种严格的豁免型许可，原则上个人没有对水体使用权，而需国家特别许可，行政机关有着较大的行政自由裁量权；而对废气排放的许可，则属于一般性许可，只要符合许可条件，行政机关没有行使自由裁量权的空间。
环境许可不只是一次性监管，而是全过程监管，明确规定是针对设施建立和经营的许可，这意味着在许可期间行政机关与许可授予人之间存在长期的互动关系。然后，根据谨慎和预防以及共同承担的合作原则，环境许可允许事后追加条件，并经法定程序可及时撤销。
总体上，环境许可法律制度是从修复和应对环境危害向实现环境预防转变的关键。行政机关基于其全面的信息掌握和综合的利益平衡，对有环境影响的生产经营行为设置行政准入，并进行长期和全面监管。此外，尽管综合性的环境许可能促进效率，但在没有实现精细的专门评估或许可之前，综合环境许可还是需要谨慎对待，盲目追求效率会伤害环境公平。
（三）以最佳实用技术作为许可的前提条件来引领绿色发展
环境许可的严格性，除了表现在以上提到制度设计外，同时还体现在技术理性上，即“最佳实用技术”体系。基于最佳实用技术的环境许可制度，是实现环境预防原则的关键。最佳实用技术是环境许可的核心条件，与一般性技术及良好实践不同，它代表着行业的最新科技发展。德国在空气污染治理上，尤其是通过标准化的行政规章《技术导则：空气》，规定了对重要空气有害物的计算规范，并对依《污染防治法》第4行政条例《需经审批的设施条例》（4.BImSchV）中规定的所有设施，提出了联邦统一的法定要求，涵盖现今约五万个工商业设施。
但德国最佳可行技术与欧盟的最佳可行技术在技术清单上还是有一定的不同，德国最佳可行技术仍然是沿用传统的“StandderTechnik”（直译为先进技术水准）这个概念，而欧盟最佳可行技术翻译到德语中却用了“bestenverfuegbarenTechniken”（可直译为最佳可供技术），根据设施规模，欧盟的规范适用范围相对较小，但技术要求更为严格。通过“最佳可行技术”制度，环境保护的重点不是事后治理，而应当是通过创新绿色生产技术，保障经济社会发展与环境永久持续的协调。
（四）从单独对点源排放监管向与限期的区域环境质量达标结合的转型
环境影响是从防卫人类和环境受到环境污染现象的影响这个角度出发的，《技术导则：空气》中还规定空气中的有害物质不允许超过限值，如对自1995年起才作规定的PM10，年均和日均限值当时的要求分别为：40μg/m3和50μg/m3,对日均值每年不允许超过35次；NO2年均和每小时限值当时分别是40μg/m3和200μg/m3，并规定一年中不允许超过18次。这都是基于保护人类健康角度的考虑，其实从法律权益演进的过程来看，从环境影响出发的制度设计是早于从排放监管的制度设计的，因为环境影响更直接威胁到了传统私法中的具体权利。
从历史发展来观察，德国环境监管的法治逻辑也是日益严格的。最初，基于德国传统法中既有的对个人健康和财产权利保护规定，只有当环境污染影响到私人权利，才会采用传统法中的保护和防卫原则；而随着现代环境政策的发展，不再局限于事后救济和末端治理，就开始向生产过程和源头推进，更要求以风险预防原则来规定排放监管。从排放角度，虽然这时还没有对任何权利构成事实威胁，但从公共治理角度和环境预防原则出发，需要国家对排放进行监管；而采取区域环境质量达标管理，这就更进一步，它不仅要求各级行政机关对行政相对人的被动监管，更要求地方政府采取积极行政治理措施，通过对生态环境“经营管理”的理念，不仅要管理好对生态环境的“使用”，还需对受损生态进行修复，甚至增益。
另外，环境质量达标制度在规定明确期限同时，也有着法定的例外情形规定。环境质量达标机制，是在传统排放监管的被动执法前提下，进一步结合政府为履行供给保障义务而主动进行的环境治理。此外，还以禁止退化作为最低限制，尽管对于“退化”标准的认定还有着较大争议。我国环境资源政策中也规定了多个红线制度，但与禁止退化还有着一定距离，红线制度其实仍意味着在现状下有一定退后空间的。
（五）规划制度在多层次治理和区域环境质量达标框架下日益重要
此外，把环境整体作为资源考虑，国土发展的空间规划也扮演着十分重要的作用，超大城市、工业集聚、工业园区等都需要考虑到区域环境的承载力。尽管通过法规、标准与技术的提高，能部分地解决环境问题，但关键还是依赖于生活与消费模式的改变。这尤其需要各级政府在抽象的法规层面下制定一些有可操作性的规定，能进一步及时引导私人和公共行为方式的，包括具体治理措施和有明确环境质量达标要求的规划，比如在交通方式上，如政府有意的引导更为环保的出行方式，建设自行车友好城市和自行车道等。
环境监管从准入制度为核心的直接强制监管进一步向前端推进，尤其体现在规划制度。这不仅是体现在专门的环境规划上，同样也体现在战略和专业规划的环境影响评价制度上，它与环境专业规划一起组成环境规划机制。一方面是在规划层面上，环境、社会和经济进一步深入融合；另一方面是在规划与许可制度的相互关系上，规划为许可进一步明确了框架，从而起到在抽象的环境法规与具体的个案处理之间的衔接作用。
（一）用法治的理念框架和具体制度来长期构建务实有效的环保制度体系
首先仍需强调，环境法治当然需要中国现实问题和情景出发。德国早期环境污染中，工业化与城市化是两个主要源头，大量废气的排放造成空气污染。而在中国工业化与城市化进程中，因人口密度高、疆域广阔，它又会演变出一些特殊性，比如在欧洲历史中以烟煤为燃料造成空气污染的现象主要发生在城市，而在我国京津冀地区因为人口密度高和对劣质煤的分散式小锅炉燃烧率又很低，在冬季农村的大量散煤采暖成为区域性空气污染的一个重要源头。同时，中国超级大都市和城市群在没有来得及进行整体合理的城市（生态）规划下，多数城市发展不符合自然资源禀赋基本供给和远超环境时空容量，是中国较为普遍的城市病。
在华北地区上空常见的“雾霾”，它是几种空气污染现象的叠加呈现。消灭雾霾灾害，有着复杂性和艰巨性。尽管从事后的角度来看传统德国法中很早就有对作为传统秩序与安全框架下的环境保护方面的规定，但他们在《第一个环境计划》中明确认识到，“要解决上百年发展中造成的环境问题，产不能很快得以解决，需要一个长期的行动框架”。
正如在环境污染现象上，中国相比西方发达国家，出现的是各种污染问题的叠加；在环境治理的法律问题上，其实也同样存在着这种多重任务叠加的特征。中国环境法的产生相比欧美国家晚十年左右，但这种发展更多是基于当时的国际形势，受外界更多影响。在上世纪七八十年代，中国还没有经历高速的工业化与城市化，只是局部区域的零散环境问题，这种环境政策与环境法的成长更多外生型特征。法律机制十分粗糙，主要也因为没有真正的社会内在需要。当经历了九十年代的快速工业化与城市化，现代环境问题才完成从量变到质变，即只有到21世纪初，现代环境问题才成为中国整体性、普遍性的社会问题，才“是中国真正实现发展方式转变的艰难选择”。而此时，在不断增长的公民环境意识下，环境政策与法律才自主和内生地形成，同时也必需更有执行力。在同时期，发达国家已完成了污染灾难应对性治理的第一阶段，局部实现了环境已经较大恢复的第二阶段，甚至进入致力于实现优良环境的综合保护第三阶段。基于发达国家的环境治理历史认识上，我国则同时面临着多重挑战，任务之重之紧迫完全不同于发达国家。
其次，环境法治是制度理性与技术理性的结合。相比发达国家，尽管我国现代环保理念、政策和法律的发展并不晚，甚至1979年制定的《环境保护法（试行）》许多规定在今天来看仍然是具有先进性的。但坚持法治理念更需要进一步体现在制度构建上，关键在于理念与政策的法律实施上，不只是抽象理念性的立法，而是形成一种金字塔式的环境法规则结构体系。每个部门环境法通过多个具体的行政条例和众多细化的行政规章和技术性规定，来支撑规则的可操作性和目标的可实现性。而具体细致的环境行政条例、规章和导则等规定，又必须以系统和先进的科技知识和认知水平来支撑。因此，科学和技术上的整体差距是导致在发达国家作为环保核心机制的环境许可制度至今在我国环境法中仍未能全面实现的真正原因。整个环境治理体系呈现出相当零散、忙于事后、没有重点且不成系统。这也反映了环境法治所依赖的制度理性和技术理性其实又是有着内在紧密关联的。
同样，欧盟环境治理中在法治理念框架下的多层次治理与我国正在改革中的环境治理框架有着一定的类似。前者主要是通过各成员的报告义务，法律转化不及时、实施不力及违法行为，由欧盟检察官或者由环境NGO对成员国向欧盟法院提起诉讼，判处罚金。后者包括环境督查、党政同责、垂直改革以及生态审计、省际和国际合作，但因为国体和政体的不同，彼此又各有特殊性。
（二）以借鉴、传承与创新相结合来保护我国生态环境
首先，全球化进程也是借鉴西方现代环境治理经验的契机。现代环境问题是社会历经现代化过程中带来的副效应，与工业化与城市化及科技进步有着紧密的伴生关系。相比西方发达国家已历经百年，我国的改革开放、工业化与城市化进程以及科技进步，仅开始不久。全球化对于中国是机遇与风险并存的，中国在面对和理解现代环境问题上还需要积累和借鉴大量知识，应该说至少在对环境保护事业上，在当下是机遇大于风险。西方先进国家所获经验可为中国环境治理提供借鉴，尤其在全球化背景下，知识与信息流通进一步加快，统一市场也促使规则的统一，这也为中国解决环境问题提供了更丰富的信息与知识条件。
其次，我国的环境治理必然需要立足于本国现实出发的创新。科技知识的借鉴更具有世界范围内的普遍性，而社会科学的治理艺术，还需要基于本国传统的历史、文化及经济和社会发展的现状出发。我国环境治理需要在通览中西方历史的基础上，进行制度创新并发挥中国智慧。德国环保法的历史是从一种相对完善的传统法基础上向现代环境法监管转型的发展过程。而我国的现实社会情形是加强环境监管同时，更需要通过传统法权益体系的不断厘清、积累和构建，并通过环境保护与本国法治的两种内生力量的彼此协调，相互促进。
最后，从较长历史考察和全球产业转移的角度，西方发达国家的环境治理成功与其产业升级有着密切关系。其经济升级的同时，也伴随着相对落后产业的转移。东亚经济的振兴可以看作是全球产业转移过程中的一个中间过程，中国当下经济发展与环境污染有着西方发达国家曾经的相似性。既然我国无法避免“先污染后治理”，关键是如何在全球产业转移中迅速实现产业跳跃式发展，缩短环境污染的历史现象。在全球化背景下的工业化与城市化，以及一带一路政策中，因为环境问题的人类共同使命，中国在全球环境治理中起着关键的承上启下的作用。形势不同于五十年前，欧美国家在现代环保政策发展初期可以向发展中国家产业转移，在当前欧美国家意识到制造和基础产业空心化后果后采取的竞争措施下，我国在产业政策中，在发达国家与欠发展国家之间的竞争和发展空隙会更小，产业技术的升级是比简单转移具有更大的可取性。很关键的问题仍在于技术储备厚度不够，在本国范围内的企业经营地转移很难带来技术升级。
（三）从系统性理念出发是环境保护成功的关键
首先，在问题意识上就要从整体考虑。环境问题从一开始就是社会问题的一部分，是基于整个政治领域新延伸出来的。在德国，它涉及到联邦与州之间立法权限和行政管理分配、涉及到各联邦州之间的经济与创新竞争、关系到国内与国际政治。环境治理不应是一个独立割裂的政策领域，而需要整体考虑包括社会福祉、竞争能力以及就业等发展任务。
从德国环境治理的经验看，社会作为国家与个人之间的有机体，在知识组织、技术创新、信息管理及行业自治与风险预防上起着重要作用。因此，国家监管与社会自治是必要的相互补充。在我国，环境问题作为当前重要的民生问题，引起国家领导层的高度重视，环境质量显著改善。相比，政治自上而下的快速推动将比长期处在民主讨论中的社会缓慢内生转型，更有执行力和短期效率，但长期判断，对环境风险的有效预防仍是依靠环境民主的内生理性。
德国环境政策设计上是具有系统性的。通过传统行政强制——环境许可监管倒逼和推动适用最佳可行技术，用环境信息和经济手段来牵引科研与技术的不断向前发展。德国在整个环保政策中更侧重于绿色生产和可持续发展，通过经济、社会与环境的内在协调来恢复人与环境的和谐，在此过程中，真正实现污染不治而治。同样，在德国空气污染控制中长期计划和退出核能和能源转型中，都可以看出德国政治上的雄心和决心，而不完全拘泥于眼前政治，这需要科学预见和政治决心。
最后，我国系统性的环境保护是需要中国创新的。我国环境保护迫切需要从防卫向预防理念转型，在治理领域上要向化学品监管、生态保护、气候适应纵深扩展。包括空气污染在内的一系列环境问题，像中国这样工业化和城市化的规模与影响，在世界范围内都是不曾有过的，所以这种挑战也就更为艰巨，没有类似的经验可循，需要中国智慧。
（四）中国环境法治的艰巨与生态文明理念
虽然顶层制度设计日益完善和科学，但基层监管实践中普遍存在私权不兴，政企不分和公私法理论不清的现象，以及国家治理中的层级关系、部际关系和官民关系缺少一种积极沟通、主动合作和系统协同精神，都制约着环境治理体系与能力现代化。整体上，我国环境治理经历了从精英意识型向公共需求型的转变，现正在从公共需求型向科学预防型转变。建议通过完善多层治理的权力关系和环境使用准入许可的权利义务关系，实现我国环境治理的“权力—权限—权利”三角关系。环境法研究作为法学前沿领域，扮演着法学实验室的角色，可为建设法治中国做出独特贡献。
在中国文化中，早就有“治未病”的理论，环境问题也正如人身的健康问题一样，需要以预防为优先。我国已经提出了生态文明理念，但如何在理论与制度上支撑和实现这个宏伟理念，需要大量理论研究和制度设计。在此意义上，环境保护应超越狭隘的民族主义和人类中心主义，因此在更高层面上提出和阐释“生态文明”，体现了我国的政治决心和民族智慧。
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