【中文关键词】宪法修改；宪法权威；深化改革
【摘要】现行宪法的五次修改，都是对当时既有改革成果的肯定和巩固，也是对未来改革的指引和保障。前四次修宪主要集中在经济改革，非公有制经济法律地位的提升和公有制经济内涵的变化，社会主义市场经济体制的确立，都是宪法修改史上的重要事件。第五次宪法修改集中在政治改革领域，宪法修改为监察体制改革提供了宪法依据，据此引发的法律修改和新法制定工作，都是基于改革要于法有据的社会共识。形成宪法与改革的良性互动关系，尊崇宪法，使改革于法有据；深化改革，使宪法更具权威。
【全文】
一、宪法修改是改革时代的历史必然
习近平总书记在建党95周年的重要讲话中指出，改革开放是当代中国最鲜明的特色，是我们党在新的历史时期最鲜明的旗帜。改革开放是决定当代中国命运的关键抉择，是党和人民事业大踏步赶上时代的重要法宝。第五次宪法修正案中，将宪法序言中两处提到的“革命和建设”修改为“革命、建设、改革”，这一修改，回应了历史发展对于宪法文本的需求。这种表述，属于宪法序言中的事实性陈述语句，[1]是对以往历史的精炼总结。
由是观之，1982年宪法就是一部处于改革时期，不断总结改革经验、巩固改革成果并指引改革方向的宪法。而现行宪法的五次修改，都是贯穿了改革这一条红线。五次宪法修正案，都是五次顺应时代发展、回应时代需求、引领时代进步，既是对已有改革成果的巩固，也在此后的一个时期内指引着改革的方向。
二、以宪法修改巩固改革成果
改革从来都不是一帆风顺、一蹴而就的。很多改革举措，从其一开始，就面临着“合宪性”的疑问，很多地方改革都经历了“良性违宪”的考验。[2]改革开放40年来的历史，经历了许多重大的事件，取得了许多重大的成果。这些成果的取得，都需要在宪法中得到确认。而宪法的修改又不宜频繁，于是，只有一个历史阶段的最重大的改革成果，才能在宪法中体现出来。回首40年改革，社会主义市场经济体制的确立，无疑是经济体制改革领域最重大的成果，宪法也应当及时确认这一重大成果，并为此后的改革指引方向。此后，中国改革的基本目标和方向已经明确，任何力量都不能改变社会主义市场经济这一根本属性。如果没有确认市场经济，我们现在的经济发展和社会进步，就不会取得如此骄人的成绩。
(一)社会主义市场经济体制的确立是经济改革的最大成果
中国的改革首先是经济领域的改革。“在前11条修正案中，有关经济制度方面的修改占8条，如实地反映了改革开放初期十余年间我国经济体制改革进展较快而政治体制改革略微滞后的现实情况”。[3]五次宪法修改的历程，就是我国改革开放事业的发展轨迹，也是中国宪法制度不断完善、宪法作用不断增强的真实记录。
1993年修宪确立了社会主义市场经济体制。将“国家在社会主义公有制基础上实行计划经济”修改为“国家实行社会主义市场经济”。应该说，确立市场经济体制，是经济体制改革的最大成果，也是改革开放的最大成果之一。1993年修宪的大背景是中国的改革开放事业已经推进了15年，经历了从计划经济到商品经济再到市场经济的转变，市场经济已经呼之欲出，成为时代的最强音。1992年初邓小平南巡讲话，掀起了新一轮的改革大潮；1992年10月召开了党的十四大，十四大报告明确指出“坚持和完善社会主义市场经济体制，使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”。因此，1993年修宪确立社会主义市场经济体制，既是对十五年改革经验的总结，也是对十五年改革成果的巩固，更是对未来改革方向的指引。党的十九大报告也明确指出“坚持社会主义市场经济改革方向”，并将市场经济作为实现中华民族伟大复兴的重要支撑。由此可见，1993年修宪确立的社会主义市场经济体制，不仅指引了至今25年的改革实践，而且还将继续指引未来一个很长时期的改革大业。如果拋开社会主义市场经济体制，民族复兴就是海市蜃楼。
(二)公有制经济内涵的升华
一部宪法修正案的发展史，就是一部党领导人民进行的改革史和创业史。社会主义公有制的基本属性在于公有制，而传统的观点认为，公有制包括全民所有制经济和集体所有制经济。公有制是社会主义的基础，宪法中不同时期对公有制的表述，正反映出改革大潮下公有制的改革和完善。1993年修宪，是当时新一波强劲改革势头的集中体现，也为后来的改革奠定了基础。将“国营经济”改为“国有经济”，不仅仅是一字之改，而是改革理念的体现。1993年修宪中，坚持国有经济及社会主义全民所有制经济的基本地位，同时，赋予国有企业自主经营权。此前，国营企业的首要任务是“在服从国家的统一领导和全面完成国家计划”，然后才是“在法律规定的范围内，有经营管理的自主权”，其经营管理的自主权是很小的。1993年修宪，废除计划经济体制，明确规定“国有企业在法律规定的范围内有权自主经营。”“国有企业依照法律规定，通过职工代表大会和其他形式，实行民主管理。”也就是说，从完成国家领导到自主经营、从完成国家计划到民主管理，国有企业登上了改革的舞台，全民所有制经济也面临着市场经济的考验。
(三)非公有制经济法律地位的提升
在计划经济时代，一度倡导“一大二公”，不允许非公有制经济的存在。改革开放以来，非公有制经济如雨后春笋，蓬勃而发，但囿于意识形态领域的束缚，一直是“羞答答的玫瑰静悄悄地开”。宪法修改的过程，其实也是一个为非公有制经济“正名”的过程。名不正则言不顺，言不顺则事不成，非公有制的尴尬地位，在修宪的进程中逐步“解禁”。不可否认，中国宪法的修改本身具有较强的政策性，而政策相对于宪法要灵活得多，这在一定程度上影响到宪法的稳定性。[4]非公有制经济在宪法中的变化，则属于灵活性较强的内容。这正是中国改革不断深化的反映。
非公有制经济主要包括个体经济和私营经济。个体经济，在1982年宪法中的地位并不高，“是社会主义公有制经济的补充”(第十一条)。而私营经济，在1982年宪法中并未出现。直到1988年修宪规定，“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充”。确立私营经济的宪法地位，是我国第一条宪法修正案的内容，虽属巧合，具有一定的偶然因素，但也确实反映了改革开放之初，私营经济的蓬勃发展和亟待宪法明确其地位的真实处境。
其实，任何改革都有其深厚的历史背景，也有着很具体、很现实的表现形式。1982年宪法认可个体经济是公有制经济的补充，为以后私营经济的宪法地位，提供了参照和借鉴。文革结束之后，大量的知青返城，当时的计划经济体制已经无法容纳这么多的就业人口。如何解决他们的就业问题，成为一个难题，他们成为“待业青年”。同时，农村也有大量的青年劳动力需要就业，与城镇青年一起“待业”。全国劳动力市场呈现出严重的供需失衡，急需开辟新的就业途径满足数以亿计的新生劳动力。在此大背景下，允许城乡青年自主择业，各种个体户便应运而生，吸纳了大量的就业人口，大大缓解了政府的就业压力。个体经济的出现，冲破了计划经济的藩篱，成为市场经济的先声。
随着个体经济的不断发展，个体经济的规模也日益壮大。私营经济一度被视为私有制，备受歧视，一度不敢提私营经济，而是名之为“民营经济”。而个体经济与私营经济的区别，就是雇工是否超过八人。这一标准据说来自马克思的《资本论》，一直未能突破。在当时的社会环境下，人们还在为私营经济“姓社姓资”而争论不休，私营经济是否产生剥削、私营业主是否资本家、雇工超过八人是否私营经济的特征等问题，成为私营经济发展的紧箍咒。由此可见，改革之难首先是难在思想解放之难。
1999年修宪，明确规定“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分。”“国家保护个体经济、私营经济的合法的权利和利益。国家对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理。”不仅如此，还规定了“国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”。1999年修宪，赋予非公有制与公有制经济的平等法律地位，使得非公有制经济获得了法律的平等保护。自此，公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度在宪法中得以确立，也是我们应当长期坚持的基本经济制度。2013年，十八届三中全会强调，公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，是中国特色社会主义制度的重要支柱，也是社会主义市场经济体制的根基。公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础。十九大报告明确指出，“毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，使市场在资源配置中起决定性作用”。其实，这一进程，也是一个解放思想、转变观念、深化改革的过程。
同时，从法治建设的角度来看，“保护非公有制经济是宪法规定的国家基本经济制度，具有明确的宪法规范基础。有关非公有制经济的宪法规范相对完善，为法律体系的建立提供了统一的基础。”[5]有了宪法规范的依据之后，有关非公有制经济的立法如雨后春笋，成为我国社会主义法律体系中不可或缺的重要组成部分。
三、以深化改革促进法治建设
40年来的历史表明，改革的不断深化过程，其实也是一个法治建设渐次推进的过程。改革与法治，可谓两位一体、一体两面。法治既是巩固改革的重要措施，也是推动改革的重要力量。同时，改革也不断深化法治变革，促进旧法更新，促进法治进步。
(一)私营经济的法律保护
宪法第5条规定：“国家维护社会主义法制的统一和尊严”。上位法与下位法的基本原则是不抵触原则，即下位法不得与上位法相抵触，否则就应当撤销或修改。下位法与上位法相冲突，不符合法制统一的原则。因此，这部当年推动经济改革的行政法规，后来就成为新的改革的对象。国务院将此条例废止，正是顺应了市场经济改革和我国法治建设发展的大势。昔日的改革者成为今日的被改革者，听起来似乎有悖情理，但确实是中国改革进程的真实写照，也是中国法治建设、法制统一的一个真实案例。
这种“改革先行、立法后继”的现象，正是我国改革进程与法治建设相互交织、相互促进甚至相互矛盾的特殊时期的特殊现象，这种现象将会伴随改革全过程。在改革开放之初，彭真同志曾经说过：“经验不成熟的不能立法，如果没有法律又不好开展工作，怎么办？这个问题如果不很好地解决，就会妨碍经济体制改革和对外开放的顺利进行。”[6]应该说，这个问题至今仍然存在。改革先行，立法后继，改革的步子较大，改革往往走在立法的前面，立法显得滞后于现实改革的需要。这固然符合物质决定意识的基本原理，同时，意识对物质的反作用就要求立法迅速追上现实发展的步伐，不得成为改革发展的障碍。于是，在立法上积极肯定和保护改革成果，就成为我国法治建设的一个基本特征，也是改革国家所必须经历的一个阶段。
当然，立法不能局限于对现实的认可，还要具备指引未来发展的功能。宪法的五次修改，起到了“承认现实、指引未来”的作用。其中最典型的，就是宪法对市场经济的确认、对尊重和保障人权的确认、对依法治国建设法治国家的确认。随着这个改革促进法治、法治保障改革进程的渐次深入，逐步形成了“重大改革要于法有据”的理性共识。
(二)私有财产权的宪法保障
随着改革开放事业的进一步推进，我国公民个人的财产大幅增加，在宪法上对公民个人财产权进行保护，就成为一个迫切的时代命题。在此大背景下，2004年修宪，“公民的合法的私有财产不受侵犯”与“国家尊重和保障人权”携手入宪，双星辉映，成为本次修宪的最大热点。
宪法增加对私有财产权的保护，可谓意义深远。产生宪法以来，保护财产权就成为各国宪法的共同内容。经过两百多年的发展演变，财产权与生命权、自由权并称为三大基本人权，构成了人权大厦的基石。几十年来基于意识形态而对私有财产的制度性挤压，使得私有财产几乎无地容身。但是，这些都不能压制私有财产权的正当性。有人认为，一部没有充分保障财产权的宪法是不完善的，剥夺人民财产权利的宪法不能成其为宪法。更有现代国家把保护财产权作为政府的目的。
不仅如此，2004年修宪还增加了“国家尊重和保障人权”，这种原则性的宣示，同时与保护私有财产权相互呼应，而保护私有财产权正是国家尊重和保障人权的具体表现。这两者相映成趣，成为2004年修宪的亮点。十几年后，我们回顾往昔，更可以看出当时宪法增加这两条的重大意义，是中国改革进程中值得大书特书的标志性事件。
(三)建设社会主义法治体系
改革之初的法制建设指导方针是“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，这就是后来影响极大的“十六字方针”。“有法可依”的社会基础，是当时立法的极度匮乏，社会生活的基本方面，都面临着无法可依的尴尬局面。“人心思法，全国人民都迫切要求有健全的法制。”[8]在1979年6月，出现了全国人大一次通过了《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》《刑法》《刑事诉讼法》等七个法律草案的现象。经过40年的法治建设，我国社会主义法律体系已经形成，现在有法律261部，已经做到了国家政治、经济、社会等基本方面都已经有法可依。
党的十八大之后，法治建设的指导方针是“科学立法，严格执法，公正司法，全民守法”。党的十九大对于立法提出的要求是“科学立法、民主立法、依法立法”，增加了“依法立法”的新内容。这也是基于40年法治建设的经验得出的新认识。十八届四中全会指出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。“法治体系”相对于建设有法可依的法律体系，又提出了新的要求，昭示着法治建设的新阶段。一方面，法治建设要求实现良法善治，这是法治建设的目标。另一方面，建设法治国家既要依靠法律制度，也要依靠党纪党规，实现依法治国和依规治党的有机结合。可见，法治体系已经跳出了单纯依靠立法的法制建设，而将治国理政的中心置于追求良法、排除恶法，追求善治、排除恶政的法治建设。而实现良法善治的一个重要方面，就是将宪法宣示的“国家尊重和保障人权”作为法治建设的目标。
基于宪法中确认的尊重和保障人权的精神，后来的立法中逐渐将尊重和保障人权作为立法的目的。2012年修改的《刑事诉讼法》，便将尊重和保障人权作为刑事诉讼的任务之一。该法修改后增加了一系列尊重和保障人权的新规定，例如非法证据排除规则等，都获得了极好的社会评价，也促进了我国刑事诉讼制度的进步。2015年修订后实施的《行政诉讼法》，将“保护公民、法人和其他组织的合法权益”作为行政诉讼的目的之一。修改后的《行政诉讼法》有很多亮点，其中，法院可以根据相对人的申请，对规章以外的规范性文件进行合法性审查。这一规定已经引发了全国多起法院审查行政机关规范性文件的案例，必将极大地从源头上控制行政机关依法行政，是实现良法善治的有力支撑。这样的例子举不胜举，从无法可依到法治体系，不仅仅是名称的变化，而是我国法治建设逐步发展并进入全新时期的写照。
四、以法治建设促进政治改革
有学者认为，中国的改革进程，“从经济改革到社会改革再到政治改革是一个比较理想的次序”。[9]回顾五次修改宪法的历史，基本上与这个改革的次序相吻合。前四次修宪的内容主要集中在经济改革领域，从私营经济、土地使用权转让到市场经济、私有财产权的保护等，都是经济改革取得的丰硕成果。2004年修宪增加了“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”虽然在社会权利方面没有做进一步的修改，而此规定则是社会改革的宪法规范。2014年，党的十八届四中全会指出，我国发展进入新阶段，改革进入攻坚期和深水区。单纯依靠经济改革和社会改革，已经不能解决经济改革和社会改革的问题，特别是日益蔓延和严重的腐败问题，已经危及党的执政地位。因此，必须启动政治改革，才能巩固经济改革的成果，否则，经济改革的成果有可能得而复失。
(一)监察体制改革须有宪法依据
尽管在第五次宪法修正案通过后，监察法缺少宪法依据的质疑立即烟消云散，但其中反映出改革必需要有宪法依据的法理思考。这已经成为全社会的共识，正是全民法治意识不断提高的一个侧影。
第五次宪法修改，共通过21条修正案，其中11条涉及监察体制改革。宪法第三章“国家机构”增设“监察委员会”一节作为第七节，共5条，排在人民法院和人民检察院之前。在3月20日通过的《监察法》中，明确监察法的立法目的是“加强对所有行使公权力的公职人员的监督，实现国家监察全面覆盖，深入开展反腐败工作，推进国家治理体系和治理能力现代化”。
(二)我国根本政治制度的新发展
人民代表大会制度是我国根本的政治制度。这是现行宪法所确立的我国的政权组织形式，是符合我国国情的。监察体制改革，是人民代表大会制度的一次自我完善和新的发展。具体表现有如下几方面：一是监察委员会由人大产生。在宪法修正案和《监察法》中，首先明确了监察委员会由全国人大和地方各级人大产生，对人大负责，受人大监督。这是坚持人民代表大会制度的基本体现。二是人大对监察委员会可以行使选举权、罢免权、任免权等。全国人大选举和罢免国家监察委员会主任，并根据国家监察委员会主任的提请，任免国家监察委员会副主任、委员。三是全国人大常委会职权中增加了对监察委员会的监督，地方人大常委会监督职权增加了对地方监察委员会的监督。人大从传统意义上的监督“一府两院”变成了监督“一府一委两院”。具体监督方式有：各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察委员会的专项工作报告，组织执法检查；人大代表或者常务委员会组成人员可以依照法律规定的程序，就监察工作中的有关问题提出询问或者质询等。四是回避制度，即各级人大常委会组成人员不得担任监察委员会的职务。这一回避制度，使得人大常委会组成人员的回避从“一府两院”扩大到“一府一委两院”。
监察体制改革是人民代表大会制度的新发展，要“特别需要强调真诚地面对宪法、尊重宪法，须尊重和保障宪法确认的公民基本权利，包括作为被监察对象的各级官员的公民基本权利。”监察体制改革“必须充分发挥以人民代表大会制度为根本的中国宪制的整体效用，其中尤其应该重视有效保障公民基本权利必然形成的遏制腐败的作用。”[11]作为一个宪法中规定的国家机关，监察委员会应当在宪法的框架内活动，是对人民代表大会制度的发展和完善，这是我国的根本政治制度所决定的，不可轻易动摇。
(三)法律体系的发展和完善
法治建设要为政治改革提供合法依据，同时也要适应政治改革的步伐。监察体制改革是一项涉及政体的重大政治改革，[12]除修改宪法之外，将会涉及众多部门法的修改和新法律、法规的制定。《行政监察法》已经被《监察法》取代，紧接着，还有大量的法律需要修改。为了更好地衔接监察委员会和检察机关的衔接，需要进一步修订《刑事诉讼法》；为了使人大的监督能够符合宪法修改后的形势，需要修改人大监督法；为了进一步确定监察委员会的职权、性质等内容，需要制定监察委员会组织法、监察官法。还有一系列的问题需要进一步探讨和实践，《监察法》已经规定，对监察委员会监察机关及其工作人员行使职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，依法给予国家赔偿。那么，修改《国家赔偿法》也迫在眉睫。还有一些问题也相继浮出水面：对于监察机关的行为，是否适用行政诉讼法？如果适用，则会涉及《行政诉讼法》的修改。这些问题，有的是已经确定的，有的还需要在实践中进一步探索。无论是何种情况，都需要有法律依据。由此可见，政治改革促进法治变革，而法治变革又会进一步促进政治改革。
结语
(责任编辑：黄斌)
【注释】*付子堂，西南政法大学教授、博士生导师；郭相宏，太原科技大学法学院院长、教授、硕士生导师。本文系国家社会科学基金重大项目“全面推进依法治国与全面深化改革关系研究”(批准号：14ZDC003)成果之一。
[1]陈玉山：《中国宪法序言研究》，清华大学出版社2016年版，第30页。
[2]张千帆：“宪法变通与地方试验”，载《法学研究》2007年第1期，第64页。
[3]董和平：“宪法修改的基本经验与中国宪法的发展”，载《中国法学》2012年第4期，第45页。
[4]王磊：“宪法如何面对未来？”，载《中外法学》2005年第1期，第121页。
[5]韩大元：“非公有制经济的宪法地位”，载《法学家》2005年第3期，第14页。
[6]彭真：“关于立法工作”，载《彭真文选》，人民出版社1991年版，第504页。
[7]周世中、黄爱教：“宪法修正案对私有财产权保护的法理思考”，载《广西师范大学学报》(哲学社会科学版)2004年第3期，第32页。
[8]彭真：“关于七个法律草案的说明”，载《彭真文选》，人民出版社1991年版，第368页。
[9]郑永年：《中国改革三步走》，东方出版社2012年版，第13页。
[10]焦洪昌、叶远涛：“论国家监察体制改革的修宪保障”，载《北京行政学院学报》2017年第3期。
[11]童之伟：“国家监察立法预案仍须着力完善”，载《政治与法律》2017年第10期，第72页。
[13]《马克思恩格斯全集》第6卷，人民出版社1961版，第291—292页。
【期刊名称】《法律适用》【期刊年份】2018年【期号】9
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