湖南省人大常委会法制工作委员会主任梁肇洪
湖南省人大常委会法制工作委员会主任梁肇洪在第二十三次全国地方立法工作座谈会上代湖南省人大常委会副主任谢勇发言
一、“一元多层”的立法体制与法律规范的立体结构
从立法技术的理论层面来看，任何一个法律规范应当具备一个完整的逻辑结构，即：假定+处理+制裁。根据对过往立法实践的观察，一个完整法律规范的逻辑结构不仅是平面的，同时也是立体的。通常说来，一些法律规范的平面逻辑结构往往在同一立法层级的法律文本中得以完整呈现；但是，也有一些法律规范，其完整的逻辑结构在某个特定的立法层面（特别是处于上位的立法层面）不能得以完全呈现，往往需要对多个立法层级的法律文本进行综合考量才能发现其完整的逻辑结构。此时，这类法律规范的逻辑结构则是立体的，而非平面的。
立法实践中出现的这种立体结构的法律规范，并非偶然的，是与我国“一元多层”的立法体制相适应的。大家都知道，我国地域广阔，各地域之间不仅经济社会发展水平差异较大，而且历史文化传统也各具特色，由此导致各地对同一类事务管理所需要投入的管理资源（或称“立法成本”）也是不同的。因此，法律规范中的罚则，即一个完整法律规范中的“制裁”部分，除了必须由全国统一外（如刑法规范的罚则等），还应当有一部分允许各地方因地制宜，以便更有效地使用有限的管理资源（立法成本），达成各个地方具体的治理目标。法律规范的立体结构现象，是我国“一元多层”立法实践在立法技术上的一大特色，可以有效解决上位法与下位法之间的有效衔接问题，为地方有效实施法律提供立法技术上的支撑。
为了更好地理解和分析立体结构的法律规范，需要引入新的分析工具或者概念框架。这个概念框架或许应该是“入法-定向-设标-明责”。下面举例来说明：
根据这一指导思想，在全面赋予设区的市立法权以后，我省在制定《大气污染防治条例》时，就把“划定禁止或者限制高排放机动车行使的区域和时段”的权限，授予给了设区的市、自治州人民政府。在制定我省的《城市综合管理条例》时，对烟花爆竹的燃放管理、城市静态交通秩序管理和流动商贩的管理等，均只作了原则性规定，以便各市州根据当地实际进行立法规范。
二、作为地方立法理论根据的“特色论”亟待更新
长期以来，我国地方立法权赖以成立的理论根据之一是“特色论”，即认为：地方立法权之所以必要是因为各个地方均有其与众不同的经济社会管理事项需要依法治理。在这种理论指引下，多年来各地方制定了一大批以特色山川、特色产业、特色事业、特色职业等冠名的地方法规。这些地方立法的所谓特色，除了其指向的调整对象冠有地方特殊的名头外，其法规文本的核心内容与上位法、与邻近地方的类似法规多是大同小异，并无什么“特色”。我们认为，地方立法的“特色”，本不应该指调整对象本身有什么与众不同，而应该是指在地方治理过程中，各地方立法机关在有限管理资源（立法成本）的制约之下，根据不同地方实现治理的特定需要，相对集中使用管理资源（立法成本）而形成的特定的法律规范和法律机制。
从有限管理资源优先配置的角度来理解和界定地方立法“特色”，对于指引当前地方立法工作至少有以下益处：
第一，避免地方立法选题追求表面的所谓“特色”。一部立法是否有特色，不是看法规调整的对象本身有无特色，而是要看根据地方治理实际需要，是否围绕特定的治理目标有效地整合了有限的管理资源。
第三，为国家立法向地方立法合理放权提供理论参照。地方立法要体现实施性，就必须为执行和落实上位法集合必需的管理资源，并且尽可能地优化配置这些管理资源，但由于各地集合和优化管理资源的能力和选择偏好存在差异，决定了上位法制定机关要为下位法制定机关预留必要的立法空间。对那些虽然需要纳入法律调整，但暂时不必全国统一的事务，可以先在“入法”层次立规，而将“定向”、“设标”等层次的规范制定工作留给地方；对于那些需要表明国家立法机关管制取向，上位法则可以在“定向”层面立规，将“设标”、“明责”层面的立法权留给地方；对于那些需要统一行为标准，但还无须统一规定违法后果的事务，则仍可将“明责”层面的规范权留给地方。