开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇社会福利制度，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
（一）社会福利制度的含义。美国社会工作者协会（NASW）对社会福利的定义为：”社会福利是一个宽泛和不准确的词，它经常被定义为旨在改善弱势群体状况的有组织的活动、政府干预、政策等。”严格来说，该定义是从制度层面来理解社会福利，即将社会福利视为国家和社会为实现社会正常、公民幸福这一目标而做的各种制度安排。
（二）我国社会福利制度的实践发展。中国的社会福利制度始建于20世纪50年代，已经历了60多年的发展历程，社会福利制度的建立对人们生活质量的提高起到了重要的作用。学者们对我国社会福利制度的实践发展作了很多研究，将社会福利制度的发展划分为不同的时期，但是对社会福利制度发展的历史脉络的认识是比较一致的。本文综合学者们的研究，将我国社会福利制度的发展历程进行了总结，划分为创建时期、发展时期、挫折与恢复时期和转型时期。
二、我国社会福利制度的不足
在经历了60年的探索与改革后，我国社会福利制度建设成效显著，有效推动了我国社会福利事业的发展，促进了社会主义现代化建设。然而，我国社会福利制度体系还远未完善，存在着覆盖面窄、保障水平低、城乡分化严重等诸多问题。
（一）政府责任不明确，社会化程度低。在计划经济时期，我国的社会福利体制是国家、集体包办的模式，形成了企业依赖政府、政府依赖中央的现象，政府承担了绝大部分社会福利责任。而随着我国经济体制的转型，社会福利的改革也在不断推行，政府在社会福利中的责任明显减弱，出现了多数城市职工失去原有福利、农村福利依然匮乏的现象。在我国社会福利社会化的改革进程中，企业卸掉了包办福利的包袱，社会组织的发展也让政府的责任也有所分散。但在改革过程中，出现了新的问题。一些地方政府部门将“福利社会化”等同于“福利市场化”，对社会福利的重视程度下降，忽视了政府在社会福利中的主导作用。
（二）福利覆盖面小，起不到应有的作用。在我国传统的“国家包办、单位负责”式的社会福利体制瓦解后，我国建立了以社会保险为中心的社会福利制度，但是目前我国社会保险的覆盖范围还很小，造成了多数人无法享受社会福利的状况。与我国13亿多的人口基数相比，我国社会保险的覆盖范围还远远不够。在我国社会提前进入老龄化和家庭结构“小型化”的情形下，我国的老人福利问题面临严重的挑战，而基本养老保险的覆盖范围和福利水平却远远不够。而在医疗保险改革的过程中，医疗费用的急剧上升和农村基本医疗保障的不足也是不容忽视的问题。
（三）福利事业发展不均衡。我国福利事业发展的不均衡性表现在两个方面：第一，我国长期以来形成的城乡二元结构使得城镇福利和农村福利相差较大。目前我国城市已经基本形成了以养老、医疗、失业、工伤、生育为核心的社会保险体系，而在农村只有新型农村合作医疗发展较快，覆盖范围较广。在价格补贴、住房福利、福利设施等方面农村也远落后于城市。第二，我国福利制度的设计与就业联系紧密，造成了就业者与失业者所享受福利的差距。我国传统社会福利制度的设计是以城镇就业者为中心的，基本形成了以企业或单位为保障的福利体系。个人一旦就业，便可以从单位获得住房、医疗、教育福利以及集体福利设施的享受，而缺乏就业人口的家庭或者孤老残幼则只能获得相当于社会救助的最低水平的福利待遇。我国这种与就业相统一的社会福利制度虽然保证了“效率”，却失去了对社会分配的调节功能。
三、结语
构建社会主义福利制度，就是坚持在生产资料公有制为主体的经济基础上，建设同社会主义基本制度相结合的社会福利制度，在社会主义生产力和生产关系不断完善的基础上，促进人和社会的全面发展。我国实行的是社会公平基础上的社会主义制度，发展中国特色社会主义的战略任务要求我们应该坚持立足中国的现实，巩固己经取得的成果，继续在立法的基础上，合理设计更加公平的社会福利制度，统筹社会福利各项政策，降低行政成本，不断扩大社会福利覆盖面，将更多的社会成员纳入社会福利范围，构建完善的社会福利体系。
关键词：经济发展方式转变；社会福利制度；转型
收稿日期：2011-07-18
作者简介：江治强（1976-），男，山东安丘人，中华人民共和国民政部政策研究中心二室副主任，研究方向：社会救助、社会福利。
党的十七届五中全会明确提出了以经济发展方式转变为主线的发展战略。转变经济发展方式的根本目的是保障和改善民生，提高全体国民的福利水平。推动社会福利转型是培育经济发展方式转变内生动力的必然要求，是当前及今后加快经济发展方式转变的重要支点，具有重要支撑作用。应当在增进国民福利的过程中创造经济发展方式转变的内生动力，使经济发展方式转变与社会福利制度转型两者之间实现最佳的平衡和协调。
一、我国加快转变经济发展方式的条件分析
上述基础和条件的存在，正是我国加快经济发展方式转变的重要优势，但是要将此转化为经济发展方式转变的内生动力却是一项艰巨的任务。以往经验表明，单纯在经济领域谋划改革往往难以从长远和根本上解决问题，特别是经济发展方式粗放、不持续的问题很重要的原因是我们长期缺乏社会政策的协同，过于重视经济增长的数量和速度指标，弱化了社会发展指标，导致经济增长与社会发展相割裂。因此，转变经济发展方式的举措不能仅局限于经济领域，需要在社会政策和经济政策结合最为紧密的领域即社会福利领域进一步完善制度和政策措施。
二、发展社会福利对转变经济发展方式具有重要支撑作用
其一，从价值导向上看，发展社会福利有利于树立正确的发展观。长期以来，经济发展之所以等同于GDP增长，偏重总量和规模，轻视资源、环境代价，带来了“有增长、无发展”、“先发展、后治理”的局面，其中深层次的原因是我们缺乏科学的价值导向，没有理解发展应是增进社会净福利的发展。社会福利作为一种价值理念，既包含人们对美好生活的追求，也是人们衡量和判断发展成果和发展绩效的社会标准，在全社会普及这种理念并使之付诸实践，就易于树立和坚持全面的、以人为本的发展观，在经济发展中就必然会对长远利益和短期目标作出合理规划，并兼顾数量和质量、总量与结构确定发展指标，会把减少损失看得比增加福利更为重要，从而真正使经济发展成为以全体社会成员福利的改进为最终目标的发展。
其二，从扩大内需来看，发展社会福利是扩大消费需求的基本拉动力。据研究，我国在2000年就已实现了温饱型小康[1]，绝大多数家庭满足了基本生活需要之后，而总体消费率却呈现连续下滑态势。2009年我国最终消费率由80年代初的67%下降到48.6%[2]，从2000年到2008年的8年间，最终消费对经济增长的贡献由57.5%下降至34.7%，消费需求拉动国内生产增加值的增速低于投资和出口拉动6-8个百分点[3]，消费不足已逐渐成为制约经济发展的主要因素。就长远看，经济增长的动力在于提高消费在GDP中所占的比重，重心在于提高消费性投资的增长率。目前，我国居民消费相对不足的问题，一方面是公众承担公共事业市场化改革所带来成本造成的，另一方面是公众对未来支出普遍持有不确定性预期，这两方面原因又与我国总体社会福利事业供给不足、发展滞后有关。就业、教育、医疗卫生、住房保障、养老和社会救助等方面的保障和投入直接涉及居民消费，不仅能够消除人们的后顾之忧，从而直接增加即期消费，重要的是有利于稳定消费预期从而促进内需驱动机制的形成。
其三，从经济结构调整看，发展社会福利服务有利于优化产业结构。经过多年的发展，我国形成了以第二产业为主体的产业结构，工业占国内生产总值的比重超过40%，而我国服务业发展却明显滞后，服务业对经济增长的拉动效应远没有得到释放。应该说通过大力发展加工制造业，解决了长期困扰我们的产品短缺问题，但是随着资源约束的加大，偏重工业和低层次的经济结构使经济发展不可持续的问题逐步暴露，特别是造成了资源使用效益低下，资源环境代价过高，低水平建设、低层次竞争的现象难以根本遏制，很多行业产能严重过剩。同时，低层次的产业结构不能提供高层次就业岗位，进而又固化了不合理的收入分配格局，导致投资和消费结构的失衡。有关研究表明，如果我国的服务业在今后10年内达到世界平均水平，就可以有效提高对经济增长的贡献率，还可以提升制造业的附加值和竞争力[4]。在这方面，养老服务业是朝阳产业，大力发展养老服务产业，不仅是人口老龄化加剧的形势所迫，也具有极大的需求拉动效应。因此，必须优先考虑发展养老、社区服务等社会服务事业为重点的第三产业发展，以此带动价值形态产业的发展，促进产业结构升级和优化。
由此看来，社会福利政策对于转变经济发展方式具有重要支撑作用。政府应当发挥主导作用，积极发展社会福利事业，提升民生保障的水平，促进经济发展方式转变的优势和条件转化为经济持续发展的内生动力，推动经济发展方式转变取得实质性突破。
三、以适度普惠为取向加快发展社会福利事业
伴随改革开放的深入，我国打破了依托集体和单位的传统福利体制，逐步建立起以老年人、残疾人和孤儿等贫困群体为主要对象的社会福利制度，为促进不同阶层和群体共享经济发展成果提供了基本制度保障。同时也应看到，我国社会福利发展水平还不高，不适应满足人们对不断改善生活质量的要求，在转变经济发展方式的背景下，只有加快社会福利制度转型，才能充分彰显政府以科学发展观为指导，更好地兑现保障和改善民生的承诺，也才能为经济发展方式转变创造持久的内生动力。
着眼于经济发展方式转变对发展理念、经济结构以及人力资本的形成和社会共享发展成果的要求，我国社会福利制度转型应当以适度普惠为方向，以扩大覆盖范围、拓展制度体系、完善保障功能为主要内容，推动建立广覆盖、多层次、可持续、社会化的社会福利体系。为此，需要立足实际，加快把以补缺性、救为主要特点的现行社会福利改造升级为制度健全、功能完善、水平较高的社会福利制度体系。为此，应当把握以下几点。
第四，建立政府主导、社会参与的多元合作机制。中国计划经济时期的福利模式极为重视家庭和社会责任的发挥，同时政府曾经一度承担无限责任，而市场化改革极大地弱化了市场主体责任，也放大了家庭责任，总体上政府、市场和社会之间的有效合作不够。目前，我国社会经济日益发达、社会组织愈趋发育，政府的公共服务转型也在加快，建立政府主导、社会参与的多元合作机制的条件日益成熟。政府发挥主导责任将是拉动社会福利转型关键因素，要在政策制订、规划、资金投入以及动员市场、社会参与方面发挥主导职能，进一步完善社会福利基本政策体系，发挥财政资金的引导性和支撑性作用。要运用调控政策和优惠政策，引导市场组织和社会组织参与社会福利事业。要通过市场机制优化福利资源配置，增加社会福利服务效能，推动社会福利领域实现政府与市场、与市民社会资源整合和优势互补。
加快经济发展方式转变是一项长期任务，大力发展社会福利有助于促成经济发展方式内生动力机制的形成。当务之急应加快社会福利向适度普惠型方向发展，为经济发展与社会建设协同发展提供基础性制度保障，从而使实现经济发展方式转变的最终目的与提升公众生活质量的目标相统一。
参考文献：
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TheTransformationofBoththePatternof
EconomicDevelopmentandSocialWelfareSystem
JIANGZhi-qiang
（MinistryofCivilAffairsofthePeople’sRepublicofChina,Beijing,100721）
关键词：社会福利政府角色社会福利社会化
提起社会福利(SocialWelfare)，不同的学者和实际工作者会给出很多不同的定义和理解，我国学术界通常把社会福利归为社会保障的一个子系统，与社会保险、社会救济、优抚安置等并列为社会保障的一部分，也就是民政部门管辖的专为弱者提供的带有福利性质的社会服务与保障。其实这只是社会福利的狭义理解。而国际通行的对社会福利的认识则多从广义出发，指国家和社会为实现“社会福利状态”所做的各种制度安排。在我国一些书籍文件中也能找到类似解释，如我国权威的社会福利黄皮书中的定义：“社会福利是国家和社会为了增进与完善成员的社会生活而实施的一种社会制度，旨在通过提供资金和服务，保证社会成员一定的生活水平并尽可能提高他们的生活质量。”本文所指的就是后者。
福利制度是从西方国家起源和发展起来的，特别是二次世界大战后，西方一些资本主义国家政府为了缓和阶级矛盾、抚平战争创伤，普遍建立了“从摇篮到坟墓”的福利制度，建成了所谓的“福利国家”。这种福利制度对于维护社会稳定、促进经济发展、缩小贫富差距、实现充分就业起到了积极的作用。但日益庞杂的福利体系也使西方各国政府普遍感到负担沉重，其弊端也日益显现出来，引发了一系列问题，如失业危机、财政危机、老龄危机、社会危机、观念危机、制度危机和政治危机等。因此，20世纪70年代以来，西方发达国家开始了对福利制度的改革，将某些福利计划实行社会化，由原来的国家负责改为社会负责。
一、我国福利制度改革的重要意义
党的十六届四中全会提出建设社会主义和谐社会，这是中国福利思想的一次历史性的科学总结。和谐社会的内涵包括人与人之间的关系和谐、人与自然的关系和谐、人的内在精神的和谐、社会内部环境的和谐、国家外部环境的和谐等。其中，每个社会成员能够在满足基本生活要求的基础上，各尽所能、各得其所、和睦相处是最重要的标志。而福利制度正是这样一个以效率、公平、发展为核心议题，追求在经济发展、效率提升的基础上，又能维护社会公正和整体均衡的制度选择与安排。国际先进经验和中国改革实践都证明了：经济协调发展，社会政策与经济政策相互促进、良性互动，是中国社会全面进步与国富民安的最佳途径。因此我国社会福利制度的健全与完善对于建设和谐社会具有极其重要的战略意义。
二、政府在我国福利制度改革中的职能定位
无论经济理论还是凯恩斯主义都告诉我们，市场经济是竞争经济，能提高效率、创造财富，但无法消除贫困和维护社会公平。“市场失灵”的客观存在决定了政府必须通过福利体系对社会经济进行调节，以化解阶层分化带来的不断激化的社会矛盾。社会福利正是这样一种责无旁贷的、“制度化的政府责任”。因此福利制度必须由政府主导，发挥其强有力的管理职能和监督职能。但政府主导并不意味着事事都要由政府承办和投入。特别是我们这样一个人口众多的发展中国家，政府的财力相对有限，单靠政府难以应对巨大的社会福利需求。我国的国情决定了我们不可能走西方那种“从摇篮到坟墓”的福利道路，而必须坚持“有所为、有所不为”。
我国目前的社会福利体系，由于过于强调政府的责任，把过去分散在企业、单位的保障责任转向政府，已经出现了企业依赖政府、地方依赖中央的现象。这种政府包办的福利模式，往往会导致财政困难，效率低下，同时会助长国民惰性，削弱企业及国家的竞争力。西方福利国家出现的“福利陷阱”已经证明了这一点。
从社会福利的国际发展看，从“普遍性原则”向“选择性原则”过渡，从“国家包办”向多元化、市场化、民营化过渡已成为大势所趋。所谓多元化就是将某些原来由国家负担的社会福利改由家庭、社区、社会团体、慈善机关、工会、企业等分担；市场化、民营化就是将某些社会福利项目需要的资金由国家负担转变为私人负担；某些福利服务
由原国家提供转变为私人提供；有些盈利利服务机构和设施可以交给企业经营运作，在保证社会效益的同时兼顾企业经济效益。
在我国福利制度改革中政府作用应该也是多元化、多层次的。不同类别的物品政府的作用应该是不同的。公共经济学中有纯公共物品、准公共物品和私人物品之分。对于私人物品，可以由市场提供，依靠市场机制自动调节，在该领域就要避免政府过多的行政干预；而纯公共物品具有社会性、非竞争性、非排他性、免费性等特点，决定了它必须由政府提供，政府在该领域要承担起更多的工作；准公共物品介于二者之间，在强调政府发挥主导作用的同时可以引导企业积极参与。正如凯恩斯所说：“对政府来说重要的不是去做那些私人已经正在做的事情，把它做得更好一些或者更坏一些，而是去做那些根本没人做的事情。”
具体到福利体系的子系统，政府角色也应加以区别。例如在社会救助中，政府应承担主体责任，对老年人、残疾人、儿童等弱势群体提供救济，对在意外事故或自然灾害中生存面临困难的人提供物质援助，这是所有国家社会福利制度中不可或缺的部分。不管福利模式或政府角色如何转变，政府不会也不可能放弃这部分责任。而在社会保险中，政府应该逐渐放弃直接管理的责任，更多的担任政策的制订者和监督者，为诸如个人、企业、市场等社会力量的参与创造良好的政策环境。
就福利水平来讲，若政府提供的福利水平过高会造成财政困难，若福利不足又会削弱保障的功能，难以解决一些社会性问题。为了保证公平，政府应把需求的满足定位在平均水平，超出这一水平之上的特殊或过高的需求，政府不再直接承担所有的供款和管理等责任，而是作为引导者调动企业、个人、社会等多方面的力量提供保障。
三、政府在我国福利制度改革中的具体责任
公共管理学理论认为，政府的公共行政职能应该定位在掌舵而非划桨上面。随着国家行政体制改革的深化，政府将逐步退出经营性领域，把工作重心和财力放在社会公共需求上，这为社会福利事业发展提供了更好的支撑条件。转型后的政府在社会福利制度中主要承担制度设计、监管以及筹措财力、财政兜底等责任。
2、法规建设和监管。有了良好的制度设计，还应以立法的形式确定下来。我国也应该像西方国家一样，努力将社会福利制度的运行建立在比较完善的立法基础上，使社会福利制度的运行有法可依，有章可循。从目前情况来看，我国有关社会福利的基本立法还很不完善，缺乏系统性，有些法规还未能及时建立；社会福利体制运行主要借助行政手段，如颁发通知、规定等来进行管理。可见，政府在加快社会福利法制建设，完善福利制度的法律法规方面还有很多工作要做。
总体上讲，我国福利制度改革中政府的主要任务不是逐步退位．而是使其定位和责任更加明确，做到有进有退，应弱化政府全权管理和直接供款等责任，强化制度设计、引导和监管等方面的责任。只有政府职能科学定位，才能理顺各种关系，充分调动各种资源，兼顾各方利益，促进社会福利事业健康发展，真正成为社会的“稳定器”和“安全网”。
四、社会福利社会办
值得一提的是，对于政府在福利制度中的定位与角色，我国近年来提出社会福利社会化的改革趋势，由此解决政府责任过于集中，财政负担过重的问题。
社会福利社会办中的“社会”，显得有些空泛，似乎没有明确究竟哪些力量可以担此重任。其实从实践来看，它主要指的政府以外的企事业单位、社团、社区等一些具体的社会组织。这里着重强调的是非政府组织和群众性社会服务团体等一些非营利性组织在其中的作用。非营利性组织在公共经济学上被称为继政府、企业(营利组织)之后的“第三部门”，它是弥补“市场失灵”和“政府失灵”的一种有效的组织创新。
社会福利社会办的关键就是非营利组织的发展和壮大。因为如果非营利组织发育不健全，不能很好地承担社会福利服务提供者的责任，那么离开政府投入社会怀抱的社会福利将失去支撑，处于濒临死亡的境地。目前我国很多非营利组织发展还很不充分，多数仍隶属于政府，要独立发挥作用，真正成为社会福利领域的主力军，还有很长一段路要走。加快第三部门的发展是推进社会福利社会化过程中一个迫切的任务。政府必须首先采取积极有效的措施，为我国“第三部门”的发展创造良好的社会环境，鼓励第三部门加快发展。如扶持民办福利事业，对民办福利设施给予政策优惠和适当的财政投入；鼓励社会公益事业组织的建设与发展，使之成为主要的、社会化的福利实施机构；推进社区服务，通过社区服务中心提供各种免费或低费服务等。
综上所述，社会福利社会办的含义就是在政府发挥主导功能，承担主体责任的同时，将某些营利性的、能够按市场规律运作的服务交给企业办，在社会福利管理中引入市场经营原则和相应的利润导向、价格调节、成本控制等观念，实行市场化的运作，提高社会福利的供给效率；将另一些非营利性的服务更多地交给第三部门去办。要调动企业、非营利组织、社区、家庭等各方面的积极性，充分调动各种资源，形成政府、企业、个人、第三部门共同分担的机制。这是社会福利社会化和政府角色转变的关键所在。
总之，我国福利制度改革中政府角色需要重新定位，明确职能，分清责任。这里只作一个初步的讨论，还有待于实践的进一步探索和学者们的进一步研究。
本文作者：
孙昀中央财经大学博士研究生
【关键词】亚洲国家；福利制度；发展趋势
众所周知。要将亚洲视为一个整体来加以考察是十分困难的事，因为亚洲不仅地域辽阔、人口众多，而且各国之间发展极不平衡．影响社会福利制度的政治因素、经济因素、社会因素等均有很大差异。如日本早已是公认的发达国家．其不仅稳居世界第二经济大国的地位近半个世纪，而且福利制度伴随经济发展而日臻完善；韩国等亦在上世纪80年代即进入新兴工业化国家行列，国民福利亦得到了较快发展；其他多数国家还属于较为落后的发展中国家。然而，亚洲多数国家毕竟有着相似的文化传统与价值取向．并且大多处于快速工业化进程之中，我们依然可以从宏观上加以考察，并获得一些基本的结论。
通过对亚洲一些国家福利制度历史的考察，可以发现一些现象：
2．社会保障覆盖率低。普惠性弱，不公平性突出。除日本、韩国等极少数国家外，亚洲多数国家的社会保障覆盖率都很低。以中国为例，参加养老保险的人数只占应参加养老保险人数的20％，领取养老金的人数亦在同龄人口中只占20％左右；即使是最低生活保障制度，亦仅有5％左右的人口直接受益；医疗保障体系建设步伐虽然在加快，但还有3亿左右的城乡人口缺乏医疗保障，而在农村参加了合作医疗的乡村居民实际得到的医疗保障待遇不足其医疗支出的1／3。在印度、印度尼西亚、马来西亚、泰国、菲律宾、巴基斯坦、蒙古等国家，均可以发现类似的情形。与覆盖率低并存的另一现象，是亚洲国家的社会保障制度的不公平性非常突出。各国的公务员普遍享有较高水平的福利保障，但普通劳动者享受的福利保障却非常有限，高水平福利保障、低水平福利保障与缺乏福利保障的群体现象．在同一个亚洲国家往往并存，其体现的往往是强者优先、弱者居后的顺序。折射出来的同样是增长优先战略。
4．福利制度的多样性特征非常明显。与欧洲国家相比，亚洲各国的福利制度其实有很大的差异。日本是一种亚洲型的福利国家，新加坡选择了独特的公积金模式．中国正在形成自己的混合型福利制度，其他国家在福利制度安排方面亦有很大差异。这一方面表明了亚洲国家在建设自己的福利制度时没有盲从发达国家，另一方面也表明不同的国情对福利制度的客观制约作用很大。
5．家庭保障和家庭成员之间的互助传统影响深远。尽管在快速工业化进程中，全球化思潮对亚洲人的影响非常大，但家庭保障作为亚洲共同的文化传统，依然深刻地影响着社会成员的行为，进而影响着福利制度安排及其政策取向。在中国，占总人口60％以上的乡村人口就主要依靠家庭成员之间的相互保障，无论自愿与否和是否具备保障能力，家庭都必须承担起保障家庭成员的责任，在其他多数亚洲国家也是如此。这种传统文化的积极影响是可以进一步发挥家庭内部的保障功能并在一定程度上增进亲情关系，但它也直接制约着福利制度的社会化与普惠化。并通常构成亚洲一些国家延缓建立正式社会保障制度的最好理由。而在缺乏正式社会保障制度或者正式社会保障制度覆盖率低、保障极为有限的条件下，人们不得不将家庭作为最主要的保障资源，并且完全可能因为维护一个家庭成员的生存与发展而损害另一个家庭成员的正常权益．从而从另一个侧面造成对社会公正的损害。
6．人口老龄化与城乡差距、贫富差距的扩大化．构成了亚洲国家福利制度的新挑战。尽管亚洲总体上属于年轻型，但越来越多的亚洲国家正在步日本后尘而进入老年型社会，中国于2000年进入老年社会，少子高龄化现象正在由日本等少数国家向更多的亚洲国家蔓延，同时乡村的老龄化明显快于城市老龄化，这是亚洲国家工业化进程加快的必然结果。以中国为例，以亿计的乡村年轻人离开农村而迁入城镇，老年人口在农村居民中的比重急剧上升；类似的现象在泰国、蒙古、印度尼西亚等国家同样在大规模出现，并必然向更多的亚洲国家蔓延。然而，这些亚洲国家还未能够为老年社会的到来做好相应的财政与服务体系的准备。而伴随着工业化、城镇化进程的加快和经济的增长，亚洲多数国家的城乡差距与贫富差距在持续扩大。中国的情形就十分明显，正在快速发展中的其他亚洲国家也是如此。这些都是亚洲国家必须应对的挑战。
那么，当人类进入21世纪以后，亚洲国家的福利制度何去何从是仿效欧洲国家，还是向美国靠拢，抑或是走出自己的新路来合理的答案，只能是在遵循福利制度客观规律的基础上，寻求适合本国国情的社会福利发展之路。
人类已经进入了21世纪，21世纪被称为亚洲的世纪。在亚洲各国经济都在向前发展的大背景下，亚洲国家福利制度的未来发展亦必然表现出一些共同的趋势。笔者认为，有五个趋势将不可逆转：
1．调整发展理念，将经济发展成果转化为国民福利，并将人民带入福利社会的趋势不可逆转。日本早已是一个具有较高水平的福利社会。韩国、新加坡等新兴工业化国家也正在将国民福利与国民经济同步增长列为国家发展的追求目标。中国则明确提出科学发展观、执政为民、以人为本的施政理念。近几年中国执政党与中央政府对社会保障制度建设高度重视，整个社会保障制度建设进入了快车道。多个东盟国家亦在扩大自己的福利支出。所有这些，都表明亚洲国家正在向欧洲健全的能够体现民主和公民权益的福利制度靠拢。新自由主义取向的发展理念正在亚洲许多国家遭到挫折。这一方面是因为人民的要求总是持续向上、向好的，民生问题升级的主要标志就是对社会安全网的要求不断攀升；另一方面也是亚洲国家长期奉行的增长优先与低福利政策取向虽然在经济发展初期具有必要性，但在经济发展到一定阶段后会引发出日益严重的社会问题．包括收入分配不公、贫富差距扩大、不同社会阶层与不同群体之间的利益冲突加剧等，这些问题必然直接影响着国民经济的持续发展以及经济社会的协调和谐发展。
2．健全社会保障制度．大幅度扩大社会福利开支．努力提高全民生活质量的趋势不可逆转。基于多数亚洲国家过去长期采取低福利政策并导致保障不足的现实格局，人民对生活质量持续提升的强烈要求与愿望，以及人口老龄化加速行进与家庭保障功能的持续弱化，再加上各国对公民权的日益认同、民主化进程加快和国家财力的增强，可以肯定亚洲国家未来必定大幅度扩大社会福利开支，并通过建设健全的福利制度来达到提高人民生活质量的发展目标。保障水平低下、覆盖率低、不公平性等局面将会逐渐得到改变。
3．遵循公平、正义、共享的新价值观，将大量被排斥在外的非正式部门就业人口和乡村人口纳入社会保障体系不可逆转。从亚洲大多数国家的实践可以看到，在非正式部门就业的人口和乡村人口往往被排斥在正式的社会保障制度之外，这种排斥不仅进一步放大了贫富差距与城乡差距．而且严重违背了社会公平，并最终会损害效率，因此．公平、正义、共享将成为新世纪亚洲国家共同追求的核心价值．而统筹正式部门就业人口与非正式部门就业人口的福利制度，统筹城乡的福利制度，即是消除社会不公和实现公平、正义、共享核心价值的必由之路。因此，尽管将非正式部门就业人口和乡村人口纳入正式社会保障体系面临着诸多困难甚至障碍，但其趋势已经不可逆转。
4．理性选择福利制度．努力实现可持续福利社会的趋势不可逆转。从亚洲各国对待福利制度异常小心谨慎来看．并不完全是排斥福利的结果，而是包含了理性选择福利制度的成分在内．因为福利的刚性增长规律和欧洲部分国家因福利水平过高而造成的一些并不完全正面的影响，客观上告诫亚洲国家在设计自己的福利制度时需要理性。中国走渐进改革的道路，强调尊重国情，其实也有着理性的考虑因素。因此，简单模仿的时代已经成为历史，理性寻求可持续的福利社会发展道路的时代已经到来。
关键词：生态利益；生态福利；保障制度
生态问题研究在当今世界各国炙手可热，中国也不例外。尤其在党的十报告明确提出要将生态文明建设放在突出地位后，生态问题研究更是达到了前所未有的热度。笔者将从“生态利益”这一新型公共利益出发，以其衡平问题为着眼点，探究生态福利这一新型社会公共福利制度。
一、生态福利的内涵解读
要对生态福利制度进行研究，首先需了解生态福利的基本含义。而生态福利作为一个全新词汇，笔者拟用拆词法，分别从大家相对熟悉的“生态”、“福利”两词入手，给出生态福利的定义，再进一步分析生态福利的特点。
（一）生态福利的概念厘定
在中国，主流意见将社会福利与社会保险、社会救助、社会优抚共同作为中国社会保障制度的组成部分，认为社会福利是国家和社会向全体或部分社会成员
将公民对生态利益的享受纳入福利范畴，由政府进行保障，即“生态福利”的由来。综上所述，笔者认为生态福利是因居民生存和发展需要，而由政府向居民提供的一种以生态利益为内容的新型社会公共福利。
（二）生态利益成为福利的依据
另一方面，生态工程往往投资巨大，且无法在短期内收回成本，鉴于市场经济的盲目性、外部性弱点，很难寄希望于私人积极自发从事生态建设，而不得不由国家伸出宏观调控之手，以福利形式保障公民对此项基本利益的享受。随着经济水平的提高和环保意识的深入人心，将生态利益作为一项福利内容进行全民保障必要且可行。
（三）生态福利的特点
生态福利作为一种新型公共福利，普惠性与政府主导性是其与传统公共福利所共有的一般特点，而整体性、非排他性则是其有别于传统福利的新型特点。
第二，政府主导性。政府主导性是指政府在构建生态福利制度的过程中承担主要义务，并起主导作用。社会福利建设乃政府基本职能之一，政府在整个建设过程中不只是部分公共物品的提供者，也是协调各方关系的领导者。明确政府为构建生态福利制度的责任主体，对制度的具体构建有着至关重要的指导意义。在生态福利的建设过程中，政府不得将责任转嫁或变相转嫁到公民个人身上。
第三，整体性。整体性是指生态福利在施惠时的不可分割性，这一特性是由生态本身的系统性决定的。不同于传统的医疗福利、卫生福利，一片森林的建成，改善的往往是整个地方的空气质量，受益人也必然为所有当地居民，因而生态福利很难向某个公民单独提供。
第四，非排他性。所谓非排他性，从法学角度理解，即某权利人在行使权利的同时无法阻止其他权利人行使相同权利。比如所有权即具有排他性，这本书归你所有后，就不会同时归他人所有，你可以排除他人行使相同权利。但生态利益作为一种公共利益，天生就具有非排他性：你无法在呼吸新鲜空气的同时，禁止同在一片蓝天下的他人跟你呼吸同样的新鲜空气。因而生态利益得以同时让多人享受，这也是生态福利的一大特点。
二、构建生态福利制度的必要性
居民对生态利益的享受要落到实处，就需要政府构建完整制度来保障生态福利的实施。随着时展，生态福利制度的构建十分必要且意义重大。
（一）是社会发展到一定阶段的必然结果
以生态利益为内核的生态福利正是顺应时代而生的一种新型公共社会福利。说其新，是因为生态利益近年来才开始被频繁提及，是超出了传统衣食住行范围的新型利益。但从其本质属性看，生态利益其实并未高于衣食住行对于人类生存的基本性，甚至比衣食住行更为基本，只是过去由于人类视野的局限性而遭到忽视甚至破坏。这样一种关乎人类基本生存问题的利益其实并未超出福利基本范畴，也未超出现今中国经济水平可以负担的范畴，更因时代的发展变得很有保障必要。
（二）是确认和实现环境权的依据
环境法学界普遍认为：环境权乃公民的基本权利。然而关于环境权的具体概念在学界却众说纷纭。有人认为其是一项基本人权，是兼具公权与私权、程序性权利与实体性权利性质的复合型权利具体参见吕忠梅《超越与保守――可持续发展视野下的环境法创新》，法律出版社2003年版，第253页。
还有人认为环境权包括在良好环境中生活和合理利用资源两个方面具体参见周训芳《论环境权的本质――一种“人类中心主义环境权”》，载《林业经济问题》，2003年第6期314-318页。而这些分歧根本上源于对“权利”这一基本法学概念的认识不同。康德曾经说过，“问一位法学家‘什么是权利’就像问一个逻辑学家‘什么是真理’一样使他感到为难”[3]。要讲清众所周知的东西往往不容易。你有什么样的权利观对你怎样界定环境权有着至关重要的影响。
在众多的权利学说中，功利法学派代表人物耶林认为权利不是主体的意志，也不是法律命令，权利的真正实质在于主体的利益、利益的实际效用和享有，法律的功能就在于分配和保护人们的利益[4]。权利在本质上是指正当的利益。根据此种权利利益说，有学者认为：环境权即是指人类从环境中获得的正当利益，这种利益是随着环境问题的出现和人类需求层次的提高而产生的不同于以往法律所保护的新型利益[5]。生态利益正是这样一种新型的公共利益，而保障这种新型利益的生态福利制度无疑成为了确认和实现环境权的依据之一。
（三）是政府职能转变的客观要求
政府的职能之一当是向公众提供服务，为公众谋取福利。近代以来，社会契约论等学说认为政府的产生源于政府对公众的价值。亚里士多德曾说：“就我们各个人说来，以及就社会全体说来，主要的目的就在于谋取优良的生活。”[6]洛克在《政府论》中谈到：“虽然人们在参加社会时放弃他们在自然状态中所享有的平等、自由和执行权，而把它们交给社会，由立法机关按社会的利益所要求的程度加以处理，但是这只是出于个人为了更好地保护自己、他的自由和财产的动机……”[7]简单地说，公民向政府让渡部分权利，使自己受政府管辖，是为了更好地保护自己其他诸如人身、财产等基本权利。所以，向公众提供服务，为公众谋取福利，是政府的基本立足点，也是政府的首要职能。
随着政府学说的不断完善，国家经济水平的提高，以及国民意识的觉醒，政府已逐渐由原来的干预型政府、权力型政府向服务型政府转变。所谓服务型政府，是指在公民本位、社会本位理念的指导下，在整个社会民主秩序的框架内，通过法定程序，按照公民意志组建起来，以为公民服务为宗旨，实现着服务职能，并承担着服务责任的政府。政府的基本作用是向全社会提供基本而有保障的公共产品和有效的公共服务，以满足广大社会成员日益增长的公共需求和公共利益诉求[8]。在环境领域，政府的行政方式也由过去的“干预行政”开始向“服务行政”转变。干预行政主要是政府利用公权力来维护公共安全及社会秩序。但随着人们生活水平的提高，对生活质量要求的上升，主要使用国库为给付的服务行政开始占据重要地位。环境干预行政虽然仍有其不可替代的积极意义，但环境服务行政已是不可逆转的发展方向。
构建生态福利制度正是政府行使职能的体现，是政府在环境行政领域由“干预型”向“服务型”转变的标志，是对人民日益增长的公共利益诉求的回应。
（四）是转变经济增长方式的有效手段
中国发展至今，过去粗放型、高碳型、忽略环境型的经济增长方式已不能适应时代需求，取而代之的是以集约型、低碳型、环境友好型的经济增长方式。生态福利制度的建设即是转变经济增长方式的客观要求。因为生态与经济本身既有对立的一面，也有和谐的一面。
一方面，生态对经济有着制约作用。粗放型的经济增长方式乃一种短视行为，资源枯竭，经济最终也将停滞不前，以破坏生态为代价换取经济片面增长，最终必将得不偿失。而另一方面，生态利益与经济利益是一种协同关系。生态系统中的一草一木、一虫一鸟都非等闲，生态系统本身具有巨大的经济价值。生态产业已成为生命力旺盛的新型产业，未来在拉动经济增长方面有着不可估量的作用。作为生态系统中的一员，人能在整个系统中发挥不同于其他成员的主导作用，从经济角度出发，我们要使利益最大化，也应尽力维持生态平衡，合理使用自然资源。
生态福利制度的构建虽以满足居民基本生态需求为出发点，但客观上必然起到改善生态环境的作用。在转变经济增长方式的时代背景下，符合可持续发展理念的生态福利制度也就成为了保护生态环境，促进经济增长的有效手段之一。
（五）是维持社会和谐的重要法宝
“和谐”是新纪元中国社会建设的主题，几千年的儒家文化强调以和为贵，在社会矛盾突出的今天，这一祖训显得颇为重要。改革开放以来，社会发展过快，但各方面改革步调却没有相应跟上，导致社会出现一些不和谐因素，生态环境问题便是其中之一。近年来，随着中国公民权利意识的觉醒，各地群众阻挠环境污染工程落户的事件屡有发生。雾霾天气再一次给世人敲响警钟。在构建和谐社会的道路上，生态环境建设已成为不能忽视的一环。
三、构建生态福利制度的若干建议
生态福利制度具体怎么构建，牵扯到法律、经济、管理等方方面面的问题。笔者仅拟从宏观角度提供以下几方面建议。
（一）发挥政府主导作用[9]
根据福利的含义及生态福利本身的特点，政府在整个生态福利制度的构建过程中具有至关重要的地位，应充分发挥其主导作用。
第一，政府是具体计划及目标的制定者。向国民提供福利乃政府基本职能，生态福利究竟该如何提供，并需完成怎样的既定目标，都应由政府于工作计划中具体构划。此乃构建生态福利制度的第一步骤。政府主导、市场参与，行政手段与经济手段并用乃当今世界最有效的发展模式。在此背景下，政府首先需任好“舵手”一职。
第二，政府是生态利益的提供者。保障居民对生态利益的享受是生态福利制度的主要内容，而生态利益作为一种公共利益，理应由政府提供。由于生态工程耗资巨大，周期过长，在市场经济条件下，政府是最适合的责任主体。政府在生态福利制度中的作用之一即是要通过建设生态工程等方式，保障居民对生态利益的享受。
第三，政府是建设生态福利制度的领导者。虽然政府在生态福利制度的建设过程中承担着最为重要的责任，但个人、企业、非政府组织等其他主体也会参与其中，而政府在各主体间显然居于领导者地位。政府应负责提供完好的建设行为的范本，把这个范本推广和应用于社会[10]，并在整个建设过程中负责协调、监督各方，以保证生态福利制度建设目标顺利实现。
（二）明确全体居民为受益对象
明确受益对象是开展生态福利制度建设的另一关键问题。谁能获益，谁该获益，在法学看来，是实然和应然两个问题。而无论从实然还是应然层面，生态福利都该以一国的全体居民为受益对象，这是由生态福利自身的整体性与非排他性特点所决定的。
（三）以满足居民基本生态需求为标准
作为社会再分配的一种形式，福利制度旨在通过“取有余而补不足”的方式调节社会的两极分化，维持一种相对的均衡状态。过高的社会保障水平会给国家财政带来过重负担，并不利于激发国民创造财富的积极性，这正是西方高福利国家广受诟病的原因所在。因此，理论上，福利制度所该提供的只是最低限度的保障。就生态福利而言，这种最低限度的保障即是要满足居民的基本生态需求。
随着生活水平的提高，居民生存和发展的基本需求也相应提高。过去经济不发达的时代，人们的基本需求只是吃饱穿暖。而在解决了温饱问题后，拥有良好居住环境，呼吸新鲜空气，享用洁净水源等成为居民们新的需求。要满足这些基本需求，空气和水质不说要“优秀”，至少也应“合格”。具体执行过程中，怎样才算合格，有关部门早已出台了具体的科学标准。将处处都建为“天然氧吧”、“疗养胜地”，我们目前
显然还力不能及。但让空气无毒害，居民都敢放心上街是我们最起码该努力的方向。建设生态福利制度理应以满足居民生存和发展的基本生态需求为最低标准。
在生态福利制度的构建过程中，我们应充分发挥政府主导作用，以全体居民为受益对象，满足居民的基本生态需求。
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一、从社会质量理论分析我国残疾人福利制度建设的现状
社会质量理论是近年来在欧洲流行起来的一种新的社会理论。从性质上说，社会质量涉及到3类影响因素，即建构性因素、条件性因素和规范性因素(见表1)。
(一)从规范性因素看中国残疾人福利理念
(二)从条件性因素看中国残疾人福利制度的不足
条件性因素涉及的是个体在社会中所能依赖和凭借的环境与条件，考察条件性因素不妨从个体与社会的互动展开。社会个体或者群体要在社会中实现某种行为或者目标，需要利用所在社会网络中的资源，才能实现其参与社会的目标以及保障其所得的活动成果。因而，在分析残疾人福利制度建设的现状中，需要重点讨论的问题就是，社会为促进残疾人发展提供了什么样的条件，换言之，残疾人有哪些可以依靠和凭借的资源与条件来改善自己的生活质量。
其次，残疾人的“社会凝聚”难。这主要表现在残疾人在参与社会活动中缺乏来自社会的信任。这种对残疾人信任的缺乏主要表现在人际之间的缺信以及参与机构的受阻。一方面，残疾人在家庭、朋友、邻居以及社区等重要的社会关系中可能容易受到异样的眼光和不友好的对待，健全人常常因残疾人交流和行动上的困难而不愿意与其进行交流，甚至采取冷漠的态度，从而使得残疾人面临着人际层面上的隐形不信任；另一方面，许多机构或者企业在招收人员时都要求身体健康，仅此一条就使得残疾人想参加各种组织或者行业都变得不可能，这也是社会对残疾人能力不信任的表现。
再次，残疾人的“社会融合”难。以残疾人的教育为例，残疾人教育方面存在着投入不足与城乡差异大的问题。一是教育经费不稳定，
基本上是由县财政支付状况决定；二是教育资源配置偏低。相对于城市，农村残疾人的无障碍设施、特殊教育师资和设施的配备，远远低于城市。参加教育是残疾人融入社会的重要途径之一，不仅能提升残疾人的知识技能，同时也能帮助残疾人完成社会化。然而残疾人在获取教育资源上的不足以及城乡之间的不平等，严重的阻碍着残疾人的社会融合。
最后，残疾人的“社会赋权”难。尽管我国在参照Ⅸ残疾人权利公约》的基础上，对《中华人民共和国残疾人保障法》成功地进行了修订，但在残疾人包容与义务教育、按比例安排残疾人就业、农村残疾人社会保障问题及残疾人工作实施机构等方面仍然存在一些问题。有关残疾人法律建设方面的问题使得残疾人利用法律渠道和制度提高自身的社会行动能力变得十分困难。
二、社会质量理论对我国残疾人福利制度建设的启示
通过上述分析发现，在残疾人福利制度理念和价值取向达成共识的情况下，增进残疾人社会福利，改善残疾人生活质量应从条件性因素的四个组成要素人手。
第一，发展经济为健全残疾人福利制度并提升残疾人生活质量提供重要保障。只有发展经济，创造更多的财富，才能确保残疾人福利制度拥有可靠且充足的财政投入，满足残疾人对社会福利的刚性需求。同时，发展经济可以提供更多的就业机会和收入保障，也为残疾人提供教育、健康照顾、社会服务、环境、公共卫生、个人安全等方面充足的资源，促使残疾人生活质量不断提升。
第三，完善残疾人法律制度，增进残疾人维权的能力。一方面，需要对《残疾人保障法》进行修订，以满足残疾人群体的变化以及残疾人对福利需求的变化；另一方面，就是需要将散落在其他法律规范中的保护残疾人的内容进行整理，形成系统完整的残疾人福利法律体系，明晰责任，强化法律制度的可操作性。完善残疾人法律制度的意义不仅仅在于残疾人福利制度的实施有了强硬的法律保障，更为关键的是，法律制度的完善使得残疾人能够畅通地表达实现自我价值的诉求和对生存权与发展权的捍卫。有了法律制度的保障，残疾人可以获得参与社会活动的自由，同时也会获得来自社会对残疾人的认知、信任与关爱。这也正是社会质量理论中“社会赋权”的重大意义和作用所在。
一、公共服务体系的构成
我国公共服务体系主要由四大部分组成：一是社会救助。它是公共服务的最低层次，旨在保障社会成员的基本生存需要。二是社会保险。它是公共服务的核心部分，旨在保障因失去劳动能力的劳动者仍能维持基本生活。三是社会福利。它是公共服务的较高层次，旨在保障增进城乡全体居民的生活福利。四是优抚安置。它是公共服务的特殊组成，旨在保障为社会作出贡献的军人及其眷属的基本生活。上述这四大部分相互衔接，与农村公共服务等其它重要部分相互补充，共同构成我国较为完整的公共服务体系。
公共服务的立法依据，是《宪法》第45条的规定，“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”
二、公共服务体系的法律架构
（一）社会救助法律体系
它以最低生活保障制度为核心，以医疗救助、教育救助、灾害救助、法律援助制度等为补充，形成了较为完善的体系。最低生活保障制度包括城市居民最低生活保障制度和农村最低生活保障制度。前者的建设，以1993年上海市《关于建立本市城镇居民最低生活保障线的通知》为标志。目前，已经建立起以城市低保制度为主体，以优惠政策和临时救助制度为补充，以医疗救助、教育救助、住房救助等为配套的综合性社会救助体系。后者的建设，以1994年国务院颁布《农村五保供养工作条例》为标志。目前，国务院已《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，决定在全国建立农村最低生活保障制度。
（二）社会保险法律体系
主要包括养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等五大组成部分。养老保险制度包括企业职工养老保险制度、新型农村社会养老保险制度、城镇居民养老保险制度。医疗保险制度包括城镇职工医疗保险制度、新型农村合作医疗制度、城镇居民医疗保险制度。工伤保险制度主要以《工伤保险条例》的形式出现。失业保险制度主要是《失业保险条例》，覆盖对象为城镇企业事业单位失业人员，不区分所有制形式，标志着现代失业保障制度已基本建立。生育保险制度方面，正在以建立“计划生育保险制度”为试点，逐步完善计划生育利益导向政策体系。
（三）社会福利法律体系
一是老年人社会福利相对完善。1996年的《中华人民共和国老年人权益保障法》，标志着我国老年人社会福利制度的基本建立，之后的《老年人社会福利机构基本规范》、《残疾人社会福利机构基本规范》、《儿童社会福利机构基本规范》，标志着我国老年人社会福利制度的进一步发展。此外，《宪法》、《民法通则》、《刑法》和《婚姻法》等有关法律中都有保护老年人合法权益的明确规定。二是残疾人社会福利制度。以《中华人民共和国残疾人保障法》为依托，建立了以《残疾人公共服务》为主体的残疾人社会福利体系。三是妇女社会福利制度，主要包括妇女就业福利、妇女生育福利、妇女健康福利等三大部分。四是儿童社会福利制度，包括儿童普遍社会福利和儿童特殊社会福利。
（四）优抚安置法律体系
主要包括社会优抚和对复员退伍军人的安置两大部分。相应的制度构成包括《宪法》、《国防法》、《兵役法》、《退伍义务兵安置条例》、《烈士褒扬条例》、《军人抚恤优待条例》、《关于做好部队退伍义务兵伤病残战士安置工作的通知》等。
三、公共服务体系法律的缺陷
（一）立法层次较低
（二）支撑法律实施的资金不足
近年来，我国加大了对养老、医疗等公共服务的投入。虽然如此，仍然达不到保证法律顺利实施的资金强度。社会保险资金的全国统筹实施难度依然很大，地方无力实施配套。农村最低生活保障制度实施面临着资金不足的沉重压力，具体体现为农村生活保障标准过低等问题。优抚对象抚恤补助标准虽有提高但优抚保障经费的增长率仍远远落后于社会经济的发展。
（三）法律适用对象不统一
我国以户籍制度为核心、以教育制度等为配套的城乡二元结构，使得公共服务带有鲜明的城乡二元性。享受公共服务与否，不是与公民身份相联系，而是与户籍等身份特征相联系，体现出明显的身份色彩。这种身份的不公平，造成了公共服务的不公平。具体表现为，农村的公共服务制度相对于城市而言，起步低、发展慢、动力差。
（四）立法滞后于实践
我国传统社会福利制度与计划经济相适应，政府主要负责对社会上三无人员和优抚对象开展社会福利事业，职工福利一直由职工所在单位负责。而自改革开放以来，我国社会福利制度发生了许多变化。现行的社会福利制度呈现出分割式的结构，对此，立法并未回应。
四、建议
（一）转变立法理念
要转变公共服务由政府一手包办的传统观念，积极推进公共服务提供的社会化程度。尽快出台鼓励、激励社会力量举办社会福利事业的政策法规，对民办福利机构设施等给予适当的政策扶持，从而充分调动社会各界参与社会福利事业的积极性、主动性。要注重发挥第三主体的作用，通过与志愿者协会等合作，把公共服务同社区志愿服务活动紧密结合起来。
（二）提高立法层次
（三）及时修法以适应社会实践
要适应经济社会发展的趋势，及时修法以保持法律对现实生活的调整功能。要完善最低生活保障制度，扩大覆盖范围，将符合条件的城乡贫困人口全部纳入。要继续健全医疗救助制度，扩大救助覆盖面、简化救助程序、加强救助资金管理，实现医疗救助制度的再完善。要深入健全灾害救助制度，构建完善的灾害救助资金管理制度，维护社会的和谐稳定。要强化社会救助管理体制，加强基层社会救助机构建设，建立统一、高效的社会救助信息平台。
（四）完善公共服务法律框架的体系化建设
要注重公共服务制度的体系化。尽快改变现行制度的分割性，注重对各项公共事业的功能、作用、地位通盘考虑，对旧制度梳理，重新设计科学的、整体的公共服务制度。特别是建立起系统、完善的社会福利法律法规体系，服务于我国公共服务事业的发展和服务型政府的构建。
（五）补充配套体系以增加可操作性
（六）加强公共服务制度的相互协调
[关键词]流浪儿童；救助体系；儿童福利制度；非政府组织
一、流浪儿童的含义
我国学者安怀世将流浪儿童的类型分为：一是与家人分离后独自生活的儿童；二是与家人分离后与群体生活的儿童（以上两类儿童可能受成人操纵或剥削；可能都在街头工作）；三是与家人同住，但在街头谋生的儿童；四是与家人同住，但在街头游荡的儿童。（以上两类儿童可能都未上学）这种分类较为全面的概括了我国流浪儿童的各种形式。
二、我国目前流浪儿童救助体系中主要存在的两个方面问题
（一）制度方面。我国目前对流浪儿童的救助主要依据的是2003年国务院通过的《救助管理办法》以及2003年民政部通过的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》这两部法规。救助的方式由从原来的强制救助制度转变为当前的自愿救助制度，这是人权上的一种进步，体现了对每个个体生命的尊重。但相应的问题随之而来，一些流浪儿童由于某些原因或者习惯了流浪所带来的“自由”生活的儿童并不愿意受助。
现行流浪儿童救助制度的救助内容仅限于生活保障和安全保障，这种临时性的救助形式难以长效的保障流浪儿童的权益。在社会上长期游荡的流浪儿童，他们在复杂的社会环境中生存下来并实现了自我的成长与发展。这使得他们意识不到这样长期的流浪生活会给他们未来的生活和自身的发展带来何等严重的消极后果。因此，在很多的救助中，救助机构将这些儿童送回家后，他们又选择重新流浪，形成“流浪、救助、送回、再流浪”的恶性循环，这样不仅浪费社会资源而且也不能解决流浪儿童问题。
三、完善我国流浪儿童救助体系的对策
（一）构建我国的儿童福利制度。中国是由于福利制度改革造成儿童流浪问题最严重的社会主义国家之一。正是由于社会的转型，城市化的发展模式使城市流入大量外来人口。社区和家庭结构的改变导致育儿的主要承担者――家庭，弱化了其原来的功能。因此在传统的家庭育儿功能失灵的情况下，儿童福利制度的建立显得尤为必要，需要政府为儿童编织一个严密的完善的社会福利制度安全网。据国家统计局数据显示，2013年中国内生产总值为568845亿元。如此高的GDP，是时候该为孩子们建立一套全面的福利制度，构建我国自己的儿童福利制度了。
以日本为例，日本的《儿童福利法》涵盖了所有未满18岁的少年儿童，并将国家和监护人共同视为少年儿童健康成长的责任人。日本的社会性养护，是在为家庭无法接受良好的养育的儿童提供一个保障儿童身心健康成长并形成良好人格的场所，使其将来能够作为一个独立的并能自立的社会人生活于社会中。这种社会性的养护正是我国目前所需要的。父母作为第一监护人，能力参差不齐，需要国家制度化的支持。我国需要先构建自己的《儿童福利法》，为需要援助的儿童和家庭予以切实的经济性援助和服务支持，用法律保障少年儿童的基本权利。
（二）积极发挥非政府组织的优势。现代治理理念中，公共治理主体是多元化的，除政府与市场外，社会组织是另一重要的治理主体；良性的治理结构，需要各治理主体合理分工、合作，且不同主体间要形成良性的“伙伴关系”。非政府组织作为一支极具生命力的新生力量，具有很多的优势，弥补了政府救助的不足之处，是完善我国对流浪儿童救助体系的必然选择。
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关键词：现代企业员工福利制度建设
1.准确把握现代企业员工福利的主要特点
现代企业员工福利具有以下特点：
1.1是补偿性。员工福利是企业对劳动者提供劳动的一种物质补偿，是员工总报酬的重要组成部分，与基本工资、奖金并称为现代薪酬体系的三大支柱。员工福利必须以履行劳动义务为前提，是对工资收入的一种补充，并不作为劳动报酬的主渠道。
1.2是均等性。员工福利的均等性是指履行了劳动义务的本企业员工，均有享受各种企业福利的平等权利。福利的享受与员工的个人贡献无太大关系，一个刚刚加入企业的员工常常就可以享受到与一个在此工作了几年的员工相同的福利待遇。由于劳动能力、个人贡献以及家庭人口等因素的不同，造成了员工之间在工资收入上的差距，差距过大会对员工的积极性和企业的凝聚力产生不利的影响。员工福利的均等性特征，在一定程度上起着平衡劳动者收入差距的作用。
1.3是集体性。员工福利主要是针对企业所有员工的补助，兴办集体福利事业，员工集体消费和共同使用公共物品等是员工福利的主体形式，因此，集体性是员工福利的一个重要特征。
1.4是非现金性。员工福利一般都是非现金收入。例如，企业可以为员工提供如免费单身宿舍或廉价公房出租、股权、红利、独生子女保障费、生日礼物、商业保险、员工俱乐部、班车及免费工作餐等福利项目以及实物报酬。
2.科学确定现代企业员工福利的基本内容
现代企业员工福利分为社会福利、集体福利和个人福利三种基本形式，而不同形式的福利所包含的具体内容也有所不同。
2.1是社会福利。企业员工作为国家公民，依法享有国家为本国公民提供的一切社会保障形式。社会福利是以国家为主体，依据法律规定，通过国民收入的分配和再分配对社会成员的生活权利给予保障的一种制度。它包括社会保险、社会福利、社会救济、优抚安置等内容。此外，根据宪法规定，医疗保险社会服务等项目，也是社会保障制度的重要内容。它具有普遍性、无偿性等特点，而且由于其具体实施是由国家展开的，所以具有相当大的稳定性和政策性。
2.2是集体福利。集体福利是由企业举办或者通过社会服务机构举办的，供员工集体享用的福利性设施和服务，是员工福利的主要形式。它包括：住宅;员工医疗补助;集体生活设施和服务，如员工食堂、幼托设施、卫生设施和医疗保健、文娱体育设施、集体交通工具等等。具体到我国来说，长期以来，我国实行的是福利分房政策，由国家或者企业进行住宅建设，低租金分配给员工使用。但是，目前我国在住宅方面已经实施了住宅商品化改革和企业货币化分房制度，企业为员工提供的住宅福利较以前已经大大降低。其他企业福利，如员工意外伤害保险、员工失业保险、员工养老保险、大病统筹、员工个人财产保险以及企业的年度体检、免费的工作餐、员工食堂或伙食补助、提供交通接送或交通补贴等，都具有集体福利的性质，而现代企业的集体福利已经包括一些更高层次、更人性化的福利项目，如住房贷款利息补助、商业人寿保险、教育福利、心理咨询服务以及子女教育补助等。
2.3是个人福利。个人的福利补贴，是员工福利的非主要形式以及集体福利的有效补充。包括以下方面：两地分居的员工享受探亲假期、工资补贴和旅游补贴待遇;上下班交通费补贴;夏季降暑补贴和冬季取暖补贴;家庭特困补助、家庭红白事慰问金;公伤残疾、重病补助、抚恤金;节日礼物或优惠实物分配;一些发达国家企业员工的法定带薪休假福利项目，一般都会在一周以上，并随着员工为企业服务的年限而延长假期，我国的一些企业也开始实施这一制度;生活消费品价格补贴、婚丧假和年休假工资等。
3.不断完善现代企业员工福利的法规政策
现代企业员工福利法规政策存在诸多问题，可以从以下几个方面进行改进和完善。
3.2是调动企业搞好员工福利的积极性。通过调整有关政策，鼓励企业为员工提供自愿利措施，提高员工福利水平。西方发达国家的福利制度发展趋势是，国家直接承担的福利责任适度化，作为国家减轻责任的替代者，企业提供给的员工集体福利，已经受到重视并占据福利制度的显著位置。因此，需要鼓励企业在员工福利方面自愿承担更大的责任，为员工提供更好的福利待遇。
3.3是缩小不同行业员工之间的福利差距。要深化收入分配制度改革，调整收入差距，不仅要着力于调整显性的工资收入部分，而且要使员工福利中的隐形收入部分更具合理性。在公共服务领域扩大市场竞争，避免垄断行业的资源独占和利益专享，对不合理的福利分配进行调整。
3.4是提高员工参与福利项目的自主性。很多时候，福利项目是由企业领导与后勤部门共同制定的，员工基本上无法参与福利决策，如果能让员工参与福利计划的制定，让员工在某种程度上拥有福利发言权，那么，员工在物质上得到满足的同时，在精神上也有被尊重感，对公司的满意度和忠诚度都会得到提升。福利是众口难调的，如果给员工多一些选择余地，也会使福利开支的实际效果变得更好一些。
无论“八国集团”、“金砖国家”、“新钻11国”，还是任何一国的企业，其福利制度的设置，既有共性，又有个性。
共性是都以企业为本位而设计，福利的目标是要为本企业的发展服务，福利的主办者也是企业。在项目设置上，都是由两个部分组成，一是法定福利部分，二是企业自主设置的福利部分。
自主部分最具地域性和传统，比如，美国比较注重退休和储蓄计划，日本比较重视住宅、娱乐设施，中国比较注重生活服务等。
美国的薪酬制度
美国的企业福利制度建设比较完善，包括企业依法建立、由政府管理和企业自愿建立两种情况，其中企业自愿建立的福利制度是最为重要的组成部分。
在美国企业庞大的福利制度中，政府依法管理的企业福利只是面向社会弱势群体的，目的之一是维护社会稳定，对每个企业来说都一样，是企业对社会的法定义务。根据美国的法律要求，法定福利主要有工伤事故补偿、社会保险、失业保险和停薪产假等。
美国不像其他国家，由国家提供全民医疗保险而导致企业的直接医疗保险负担较小，美国国家的部分则没有，完全由企业承担，这是一大特点。美国企业根据自身实际和需要自主向职工提供的福利主要有退休金、人寿保险、医疗及有关费用的支付、带薪休闲、其他福利等。
企业设计企业福利的出发点，是从本企业的需要即利润最大化为核心来考虑的。这一点从美国企业福利的内容中可以看得比较清楚。当企业经过预测确认自己希望吸引何种类型的职工时，便给符合此种条件的职工设计提供一套相应的优惠福利，他们经常在充分了解竞争对手的福利及市场上的“标准做法”基础上，设计提供独特福利，以吸引或留住所需人才。
欧洲：民富国穷
欧盟人口占世界9%，国民生产总值占全球25%，而福利开支却占世界50%。
高福利成了欧洲标志性符号，缓和了社会矛盾，被称为“社会稳定器”。自从欧债危机爆发以来，又使欧洲深陷“高福利、高失业、高债务和低增长”的泥潭，也让人们开始对高福利社会进行深入的反思。
在欧洲高福利社会中，国家作为绝大部分福利项目的提供者，承担主要责任，但是，近年来的经济增速放缓，劳动人口数量减少，国家承担员工福利已经成为大部分欧洲国家的负担，企业员工福利作为对政府和社会提供的社会保障的一种补充，越来越为企业员工所重视。
欧洲企业福利也分法定福利和由企业主动提供的两部分。
企业的法定福利，主要是指按照员工工资的一定比例缴纳的社会保险费用。在各个国家，企业负担的社会保险费用有很大差异。企业福利负担占工资比例较大的国家有法国、德国、瑞典等，而作为福利国家典范的丹麦却只有12%。
另一方面，企业和员工的负担比例方面，各个国家也有很大的差异。法国、意大利、瑞典以及芬兰的企业负担高达80%；德国与欧洲外的美国、日本持平，基本上保持50%左右；而丹麦却不到10%。其普遍的特征是，社会保险费用负担占工资比例高的国家，企业的负担也较高（德国除外）。
瑞典和法国的社会保障财源主要来自于企业缴费；丹麦、英国、德国主要来自于税收。
日本：建立“命运共同体”
与美国人一生中平均更换工作7次不同，日本的劳动制度是“终身雇佣”制，大学、高中、中专学校的应届毕业生，从十八至二十二三岁之间进入企业，只要这家企业不倒闭，就一直在其中工作下去。
这种长期劳动关系形成一种日本企业文化，认为企业是职工的终生依靠，个人的发展和成就同他所服务的企业紧密相联，职工是企业的“家庭成员”，企业同职工是“命运共同体”，其劳资关系是相互协作的关系。所以，日本企业设立企业福利，带有浓厚的感彩，对职工进行“全面照顾”，对职工本人、职工家属、子女，统统给予福利待遇。
日本企业提供企业福利的主要目的就是促使职工对企业产生并持续维持较彻底的生活依附感和“命运共同体”认识，强化职工的主人翁意识、归属感及对企业的忠诚度。
日本的企业福利项目也大体包括法定福利和法定外福利两个部分。法定福利主要包括健康保险、厚生年金保险、雇佣保险、工伤保险、儿童补贴基金、船员保险、劳动基本法法定补偿、残疾人雇佣资助金等，在企业福利中约占62.2%；法定外福利主要包括住宅、医疗保健、生活困难补助、互助会、保险文化、体育、娱乐等，这方面的费用支出约占企业总福利费用支出的37.8%。
不管企业规模大小，他们在法定福利项目方面差别不大，而在法定外福利方面，各企业之间特别是大企业同中小企业之间有较大差别。
部分亚洲国家及地区
企业员工福利项目大体包括法定福利（含养老金）和法定外福利两部分。法定福利主要包括健康保险、企业年金、雇佣保险、工商保险、劳动基本法法定补偿、残疾人雇佣资助金等；法定外福利主要包括住宅、医疗保健、生活困难补助、互助会、保险文化、体育、娱乐等。
我国台湾地区，法定福利包括加班费、资遣费、奖金、带薪休假、职业灾害补偿、退休金等；非法定福利包括劳工安全方面的安全设施、性别工作平等、职工福利金等，这些福利有效地减少了劳动者对薪资的依赖，留住了企业顶尖人才，强化了企业竞争力。
中国企业在非洲陷入的福利陷阱
关于非洲企业福利制度研究目前未见，但是可从中国企业在非洲陷入的福利陷阱窥见一斑。随着国家推行企业“走出去”战略，大量中国企业走进非洲。非洲国家独立较晚，深受西方国家的影响，在劳工法上较为严格，独立之初大多便成为了国际劳工组织的会员国。
关键词基督教；《圣经》；社会福利
社会福利（socialwelfare）在很大程度上是被一个现代性的词语。在学术界及社会上对它的定义也不尽相同。广义上，社会福利的定义主要采纳联合国的定义：“社会福利是社会服务与机构间的有组织联系，在于协调个人和团体，在契合其家庭和社区需求的原则下，获得生活、健康及人际关系各方面的满足，使其能充分发挥潜能以增进福祉。”此处社会福利的目标是满足人们各方面的需求，并使其潜能能得到发挥。狭义上，社会福利主要从社会制度的设置或从政府职能的发挥极其政府政策的安排进行定义，社会福利指专门为弱者提供服务[1]。
在《大美百科全书》里，社会福利“常指分门别类的制度和服务，其主要目标在于维护和提高人们身体的、社会的、智力的或感情的福祉。同时，亦指大学的、政府的或私人的方案，这些方案涉及社会服务、社会工作和人群服务等领域以达到助人的专业目标”。换句话说，社会福利是一种社会制度，其目标有两个：一、帮助有困难的社会成员，维持其基本的物质和精神生活；二、提高全体社会成员的生活水平和质量，增进全民的福祉。又如日本，多数人把社会福利看成是社会事业的代名词。
社会福利思想最初源于西方。早在古希腊罗马时代，福利（wellfare）这个词就为人们所熟知。柏拉图在《理想国》中勾画了理想国家的图景，指出福利是一种总体性的概念，生活在理想国家的人们都应当过着衣食无忧的生活，这是人们进行政治生活的前提[2]。福利总是与“善”联系在一起。《圣经》中依照上帝的旨意来照顾他人，尤其是贫困者，才是“善”的，才是得上帝恩宠的人。因此，在工业革命之前，欧洲社会主要依靠基督教中《圣经》里面上帝的话语，通过教会乐善好施的行径帮助那些弱势群体，维护着社会的稳定。工业革命即16―17世纪，英国大规模的圈地运动，使大规模的农民流离失所，引发了一系列的社会问题。这些问题使得原来的宗教机构、同业协会等已经无力承担，于是，英国政府制定了一系列的法令法规如《济贫法》等，将救济贫困转变为社会公共责任。本文试从基督教《圣经》的记载，寻找社会福利思想的精神。
一、对社会中的弱势群体救助的福利思想
二、坚持正义、公平
《圣经》中不仅记载了对弱势群体的帮助，同时，也强调了要善恶分明、分清是非，鼓励信徒要勤劳，要谨遵上帝的教诲，切不可因贪慕物质财富而亵渎了灵魂。如旧约全书中，出埃及记23：3“不可在争讼的事上偏护穷人”，23：6“不可在穷人争讼的事上屈枉正直”箴言10：23“穷人耕种多得粮食，但因不义的，要消灭”说明不能依着穷人的弱势而偏袒穷人，在诉讼时依然要秉持正义；箴言10：15“富户的财务是他的坚城，穷人的贫乏是他的败坏”14：20“贫穷人连邻居也恨他，富足人朋友多”，18：23“穷人说哀求的话，富人要用威吓的话回答”，19：1“行为纯正的贫穷人，胜过乖谬愚妄的富足人”，22：16欺压贫穷人为要利己的，并送礼与富户的，都必缺乏。“这几段话说明穷人也要为自己现状负责，劝诫人们要勤劳，不可滋生懒惰。秉持公平正义的思想，并且提倡勤劳致富，反对懒惰的思想，对当今福利国家出现的“福利过剩”，导致人们不愿充分发挥潜能为自己和社会创造财富的思想仍具有启示意义。
三、“十一”贡献的三个作用
现代社会的社会福利思想不仅体现着人们在基本生活需求的满足，还包括对生活质量的提升。社会福利思想中最基本的部分如对弱势群体的救助，都可以追溯到基督教对贫困人的救助和“十一”奉献。以及上述的《圣经》经文中勉励信徒要勤劳致富，要坚守正义等也正是新自由主义在批判现代福利国家“摇篮到坟墓”的福利制度，导致机构臃肿、人性懒惰等弊端所提出的。基督教中要求对弱势人群的救助和勉励信徒节俭、勤劳和坚守正义等也正是现代国家一直在寻求社会福利制度中公平与效率的平衡。
参考文献
瑞典生活水平较高，社会保障制度完善，医疗卫生体系发达。瑞典是少数未参加第二次世界大战的国家之一，战后瑞典集中精力发展经济，实行广泛的社会福利政策，建立了比较完善的社会福利制度。社会福利项目从父母带薪长期产假，到医疗保障病假补助，从失业保障和养老金，到义务教育，内容广泛，被称之为“从摇篮到坟墓”的保障。
瑞典是通过高个人所得税率，通过高额的税收，来实现福利保障的资金。瑞典的税种名目繁多，对个人而言，除个人收入所得税外，还有利息税、遗产税等，炒股票基金，买卖房屋等其他经营活动所得同样也要交税。购买商品要交增值税。公司则要付雇主税。每年的四月份到六月期间，瑞典人都要主动向税务局申报自己每年的所有收入。