原文标题《党内法规体系的部门划分：一种“1+3”体系》
本文要点有三：①“1+4”体系是“板块体系”而非“部门体系”，对在建党百年之际形成比较完善的党内法规体系发挥了重大作用，不应以部门法思维去评价。②部门法范式仍是当下法律体系构成和法学教育的主导思维，运用部门法思维来分析党内法规体系，对深化基础理论研究有积极意义。③党务关系的划分是党内法规体系的部门划分的前提和关键。鉴于区分党内领导与党外领导、党内领导与党的建设的重要性，党务关系划分可以从“二分法”（党内治理关系、党的领导关系）发展为“三分法”（党内领导和管理关系、党的自身发展建设关系、党对国家和社会的领导关系），这就是本文提出党内法规的“1+3”部门结构体系的学理基础。
一、“1＋4”体系的板块逻辑与实务取向
“1+4”体系的实质逻辑是“板块”结构，而不是“部门”结构，我们不应以部门法思维去审视它。“1+4”体系的首要着眼点是“立规”实践，而不是“立说”研究，我们不应以纯粹学理思维去评判它。正确认识“1+4”体系的特色和重要意义，是我们提出新的学理方案的出发点。
（一）“1+4”体系建构标准是“板块”而非“部门”
在学者们对“1+4”体系提出的商榷意见中，比较集中的意见是“4”之间存在分类标准不清的问题，例如秦强教授《以党内法规扎紧制度笼子》一书、韩强教授《党内法规制度“1+4”体系之我见》一文的有关论述。
希望党内法规体系中各构成部分之间边界清晰、分类周延的想法，正是一种法学上的部门法思维。例如在屠凯教授《论党内法规制度体系的主要部门及其设置标准》、孟涛教授《党内法规体系的形成与完善》，以及笔者《党的领导法规关系论——以法律研究范式为参照》等论文中，就把“1+4”体系理解为或者至少是被类比为部门法体系。
对此，宋功德教授在新著《党规之治：党内法规一般原理》中明确指出了“1+4”体系的建构逻辑不同于部门法体系逻辑：“相对而言，‘法律部门’概念更多彰显各个法律部门因专司调整不同社会关系而形成的平行并列关系，而‘制度板块’概念更加强调不同制度板块相互间的相辅相成、三位一体，这更有助于强化不同党内法规制度之间的分工合作、衔接协调，有助于突显党内法规作为政党规章制度的内在逻辑。”
所以，“1+4”体系本来就不是“部门体系”，我们对其进行商榷应从“板块体系”自身应遵循的逻辑入手。
（二）“1+4”体系首要着眼于“立规”而非“立说”
学者们对“1+4”体系提出的商榷意见时，常举例一些单行的党内法规难以在4大板块中找到一个确定无疑的归属问题。对此问题，宋功德教授指出：“制度板块的划分重在反映党内法规体系的整体框架，而单行文本的制定重在解决规范化问题，二者具有不同的功能指向，并不具有严格的逻辑对应关系。”当某些单行文本难以非常确定的归类时，“实事求是的做法是择其要者而定之，只要将此类单行文本归入相对合适些的制度板块即可。”
《意见》提出板块结构体系的首要着眼点在于加快推进党内法规立规工作。“1+4”体系对于坚持目标导向和问题导向，按照“规范主体、规范行为、规范监督”相统筹相协调原则加快形成完善的党内法规制度体系具有重大推动作用——须知立规工作不是纸上谈兵，不是著书立说，而是要实实在在地制定修订出一部部党规文本来的。
宋功德教授也指出，关于党内法规体系的构成，建章立制的实践工作必须贯彻落实《意见》部署要求，而不允许“各唱各的调”；在学术研究上，可以从不同角度提出不同理论主张。正如王伟国研究员强调的，党内法规已成为新时代中国法学的一个新范畴。因而，党内法规理论研究就离不开法学范式。
因此，应当注重从“立规”层面来深刻认识《意见》提出的“1+4”体系对于新时代形成比较完善的党内法规体系所发挥的重要历史作用，而不必纠结于一些单行党内法规的板块归类问题。同时，从“立说”的角度来推进分类标准的科学化、组成部分之间边界的清晰化，对于帮助人们从多个角度、多个层面深入理解党内法规体系，也具有重要意义。
本文即尝试提出一种以“部门党规”为逻辑的党内法规体系构成方案。（笔者已运用部门法思维讨论了“党的领导法规”概念，参见《党的领导法规之概念展开》，载《暨南学报（哲学社会科学版）》2021年第12期。）这是因为，部门法是法律实践和法学教育的经典范式。而党内法规作为一种法治规范，在大力推进制度治党、依规治党，坚持依法治国与依规治党有机统一的实践中，部门法思维值得借鉴、能够适用。
二、法律体系构成和法学教育的部门法范式
在国家法律发展进程中，部门法思维总体上主导了法律体系建设实践，也主导了法律教育和研究工作，“部门法体系”“部门法学”成为法律和法学的经典范式。
（一）部门法体系是立法的主导思维
从立法实践来看，法律体系的建构有两大思维：一是部门思维，即以特定调整对象为首要标准对法律规范进行分类，致力于一个法律部门所调整的特定社会关系不同于其他的法律部门的完美类型化。二是领域思维，即以工作布局为首要标准对法律规范进行分类，满足于立法工作把握大局、提纲挈领、纲举目张、务实管用。
近几十年来，领域立法已很常见，例如，法国1992年出台关于保障石油供应安全的立法；德国2019年通过《气候保护法》。孙笑侠教授将这种立法称为“行业法”——跨部门的法；刘剑文教授称之为“领域法”——特定领域的“诸法合一”。
但也要看到，加强重点领域立法，开展领域法学研究，是在部门法思维助力法律体系形成之后的“锦上添花”，并不意味着部门法思维就再也不能发挥作用，更不意味着法律体系就从部门法体系变成了领域法体系。以历史眼光来看，部门法体系仍然是法律体系的主要面相，说部门法思维已不再是立法实践的主导思维，似乎还为时尚早。
（二）部门法学是法学的主体内容
立法上的部门法体系决定了法学研究的部门法学范式。法学能够作为一门独立科学而立足于诸学科之林的关键在于形成了法教义学。作为狭义法律科学的法教义学离不开部门法划分，德国学者弗洛尔（MartinFlohr）将划分法律部门作为法教义学活动五大步骤的第一步（五步骤为：法律部门的划分；法律原则的提炼；基本概念的形成；体系化；建构）。雷磊教授认为，（作为方法的）法教义学是近代以来部门法学的研究范式。
法学研究的范式必然传导到法学教育之中，使得法学教育的主体是部门法学教育。例如在德国，大学法学专业的必修课程以宪法、民法、刑法、行政法等部门法为主，选修课程以向学生提供“重点领域”的形式来设置，从这些重点领域的名称来看，仍然是以部门法为主，例如慕尼黑大学法学院、海德堡大学法学院设计的10个重点领域中，只有医药法属于新兴的领域法课程。中国当代的法学本科专业核心课程设置，无论是1998年确定的14门专业核心课程，还是2018年将之调整为“10+X”，以及2021年升级后的“1+10+X”，必修课程都是以部门法为主（其中，只有《习近平法治思想概论》《法理学》《中国法律史》《法律职业伦理》不属于部门法课程，但也不属于领域法课程）。在长期的研究生招生和培养工作中，如果不以“法学”（一级学科）而以其下的二级学科作为招生培养专业的话，这些专业的设置及其名称即以部门法学为主（例如刑法学、民商法学），招生培养单位自主设置的交叉学科（例如卫生法学、文化法学）仍属少数情形。
（三）部门法思维对党内法规学的适用性
以上分析，对于党内法规的立规工作和研究教学工作也是适用的。就立规而言，新时代党内立规工作不能受到部门法思维的限制，但也离不开部门法思维。
就党内法规研究和教学而言，需要对现行法规按照调整对象之不同来进行部门划分，并围绕着各个部门进行解释和体系化建构。以党的领导法规学的知识体系为例。我国第一部党内法规统编教材《党内法规学》在讲述党的组织法规时，把“明确党组织的职权职责”作为组织法规的主要内容之一；在讲述党的领导法规时，把“巩固党的领导地位”“强化党的领导职责”同“规范党的领导活动”一道作为领导法规的三大内容。显然，“党的领导职责”包含在“党组织的职权职责”之中。这意味着，如果把党的领导法规定位为党内法规体系中的一个部门而非板块，那么，建构作为部门党规学的领导法规学的完整知识体系，仅靠领域思维就是不够的，而需要部门法思维。部门法思维强调以特定社会关系作为本部门的专门调整对象，从而就需要把与该特定社会关系有关的各方主体的权利义务、职权职责都一并进行体系化建构，这对于优化党内法规学知识体系、深化党内法规的规范研究、反哺依规治党实践，具有重要作用。
需说明的是，基于部门法思维形成的部门党规学将聚焦党内法规的规范面相，因而具有强烈的法学（教义学）属性，以直接服务于党内法规的严格准确适用工作为首要任务。同时，仅有作为法学的部门党规学还不够，作为交叉学科的党内法规学也非常重要，无论是立规修规时对既有党规规范的发展完善，还是在执规督规时对党规规范内涵的探寻，都需要运用政治学、社会学、管理学等学科资源展开研究。所以，本文提倡运用部门法思维研究党内法规，这并不意味着本文认为部门法思维、狭义法学（即法教义学）范式可以“包打天下”。
三、部门划分前提：党务关系的类型化
法理学上一般认为，部门法划分的首要标准是调整对象，即特定的社会关系。党内法规是党务关系的调节器。所以，党内法规体系的部门划分不可机械地借用国法体系的部门划分，而应当立基于党务关系的类型划分。党务关系首先可以从党内与党外的视角分为党内治理关系（有的称为党的建设关系）、党的领导关系两大类。本文认为，党内治理关系还需要进一步分为党内领导关系和党的建设关系。也即，党务关系在第一层次上可以分为三类：党的内部领导和管理关系（可简称党内领导关系）、党的自身发展建设关系（可简称党的建设关系）、党对国家和社会的领导关系（可简称党外领导关系或者党的领导关系）。
（一）区分党内领导与党外领导
党内领导的对象是下级党组织和党员，党外领导的对象是非党组织和党外群众。党外领导又分为党对国家政权的领导（即执政），以及党对社会力量的领导。
在中国特色社会主义制度下，中国共产党是宪法确认的全面领导、长期执政的党，无论是党的执政关系，还是党对社会力量的领导关系，都需要并且也已经形成了专门的党内法规制度予以调整，即党的领导法规制度。党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》有关党的领导的论述，即包括党内领导和党外领导两层内涵。区分党内领导与党外领导的重要意义，正如中央党校党建部主任张志明教授所指出的：“过去谈党的领导一般指的仅仅是党对中国革命、中国社会主义建设和中国特色社会主义的领导，很少提及我们党对自身建设的领导。现在看来，这是党的领导理论不够健全和完善的所在。……习近平新时代党的领导理论的突出特点，也是对党的领导理论的重大贡献，就是把党的领导首先界定为党对自身建设的领导，并把党对自身建设的领导的重要性提到了前所未有的认识高度。”
（二）区分党内领导与党的建设
党内领导和管理也需要与党的自身发展建设区别开来。对于党的自身建设工作需要加强党的领导，这是一种党的内部领导关系，但是，党内领导之目的并不仅仅在于党的自身建设，开展某项党内领导活动也可能是为了实现党对国家和社会的领导。例如，党委对其批准设立的党组进行领导，这是党内领导关系，但从具体的工作内容来看，它既可能是属于《中国共产党党组工作条例》第18条所规定的党建工作，也可能是属于条例第17条所规定的党组所在单位的业务工作。党内领导和管理是为了确立基本的组织制度和权威关系以形成党的统一意志而开展的秩序维持活动。党的自身发展建设则是为了保持党的性质和特色以助力实现党的行动纲领而开展的一系列自我完善活动。
在划分党务关系类型、建构党内法规部门时，把党内领导关系与党的建设关系区别开来的重要意义在于，任何政党都会有相应的党内领导活动，只是领导和管理工作的强度不同罢了，但都会有或多或少的专门调整党内领导关系的法规制度；而不少政党都忽视党的自身建设工作，没有形成系统、科学的专门调整党的建设关系的法规制度。如果一个政党并没有多少关涉其自身建设发展的活动，那么就自然没有必要划分出党的建设关系这一专门的党务关系类型来。但对于中国共产党而言，党的建设是中国革命胜利的三大法宝之一，毛泽东同志豪迈地称之为“伟大工程”。改革开放以后，党中央提出要推进党的建设新的伟大工程，以使党能够经受住各种风险，始终走在时代前列、始终成为社会主义现代化事业的坚强领导核心。党的十九届六中全会把坚持自我革命列为党的百年奋斗十大历史经验之一。而自我革命活动对应的就是党的建设关系，而非一般意义上的党内领导关系。
从立规实践来看，我们党关于自身发展建设方面的法规制度已蔚为大观，据中办法规局发表的《中国共产党党内法规体系》（二〇二一年七月），截止2021年7月1日，全党现行有效党内法规共3615部，其中党的自身建设法规1319部，所占比例为36.5%，何况还有党的监督保障法规1370部（按本文的部门划分，监督保障法规这个板块中还有很多法规属于对党的建设关系的调整）。因此，将党内治理关系进一步分为党内领导关系和党的建设关系，既具有理论依据，又具有价值导向，也具有事实根据。
把党内领导关系与党的建设关系区别开来的重要意义还在于凸显党的政治建设及其法规的重要性。党内法规具有强烈政治属性、鲜明价值导向。政治建设是党的根本性建设，政治属性是党内法规的首要属性，其核心是“两个维护”。无论是与“1+4”体系相比，还是与基于党务关系二分法的“1+2”体系相比，及其变化形态“1+2+X”体系（该说虽然认为“X”在当前为党的政治建设法规，但又认为“X”并非一成不变，而应根据不同时期的需要确定）相比，本文提出的基于党务关系三分法的“1+3”体系明显地提升了党的政治建设及其法规在党内法规体系中的地位。
四、党内法规体系三大部门及其内部构成
本文将党务关系划分为三种基本类型，从而对应三个党内法规部门。党内领导和管理的实质内涵是党的基础性建设，即按照民主集中制原则架构起党的组织体系并做到“两个维护”，为实现党的初心和使命提供坚强的组织保证。在此基础上，党的自身发展建设则是聚焦党保持先进性纯洁性革命性、提高执政能力和领导水平，为实现党的初心和使命提供优质的能力支撑。故而，党内领导关系、党的建设关系、党外领导关系这三大党务关系分别对应的党内法规体系三大部门可以称为：党的基础建设法规部门、党的发展建设法规部门、党的领导法规部门。党章是具有最高效力的党内法规。于是，本文提出的党内法规部门体系可谓“1+3”体系。
（一）党的基础建设法规部门
党的基础建设法规是专门调整党中央和总书记对全党、党的上级组织对下级组织、党的组织和党员领导干部对党员之间的领导和管理关系的党规部门，主要包括以下几个亚部门。
1.党的组织机构和选举法规。这是调整党的各级各类组织产生、组成、权责等方面的党务关系，旨在形成严密组织体系的党规规范总和，包括党的组织机构法规和党内选举法规两大部分。
2.党的政治建设法规。这是调整党内开展政治建设活动所形成的党务关系，旨在保障“两个维护”贯彻落实、确保党的政治安全的党规规范总和。需交代的是，本文为什么把党的政治建设法规归入党的基础建设法规部门而不是党的发展建设法规部门呢？这是因为，党的政治建设是党的根本性建设，决定党的建设方向和效果，事关统揽推进伟大斗争、伟大工程、伟大事业、伟大梦想，具有党和国家事业全局的战略地位，居于思想建设、组织建设等其他方面建设之上，与其他方面建设之间是源与流的关系。并且，相比之下，政治建设更具有稳定性，而其他方面建设具有演进性，以政治建设为统领的党建五位一体布局有可能发展出六位一体、七位一体等。所以，本文将规范和保障党的根本性建设的法规制度归入党的基础建设法规部门。
3.党的制度建设法规。这是调整党内法规以及规范性文件的制定、解释、执行、监督等活动所形成的党务关系，旨在推进制度治党、依规治党的党规规范总和。党的十九大报告提出的党的建设总体布局是“1+N+1”的架构，前一个“1”是指以政治建设为统领，N是指思想、组织、作风、纪律等方面的建设，后一个“1”是指把制度建设贯穿其中。党的制度建设与党的政治建设以及其他方面建设之间既不是源流关系，也不是并列平行关系，而是耦合融通关系。党内法规制定体制应属党章规范事项。所以，本文把调整党的制度建设关系的党规规范归入党的基础建设法规部门。
4.党的象征标志法规。这是规范党的象征和标志的图案、寓意、制作、使用等事项，旨在维护党的象征和标志的尊严的党规规范总和。
（二）党的发展建设法规部门
党的发展建设法规是专门调整党的自身发展建设关系的党规部门，目的在于坚持党要管党、全面从严治党，在党的政治建设的统领下，全面推进党的其他方面建设，深入开展反腐败斗争，不断提高党的先进性、纯洁性和战斗力，增强党的建设工作的科学性和有效性，主要包括以下几个亚部门。
1.党的思想建设法规。这是调整党开展思想建设活动所形成的党务关系，旨在强化马克思主义理论武装、加强党内思想政治教育、夯实党团结统一的思想基础的党规规范总和。
2.党的组织建设法规。这是调整党开展党员、干部队伍建设活动所形成的党务关系，旨在提高队伍素质、充分发挥党员先锋模范作用和干部担当履职作用的党规规范总和，不包括属于党的执政活动的领导干部选拔任用工作所对应的规范。
3.党的作风建设法规。这是调整党开展思想作风、学风、工作作风、领导作风、干部生活作风等建设活动所形成的党务关系，旨在树立党的光辉形象、保持党同人民群众血肉联系的党规规范总和。
4.党的廉洁建设法规。这是调整党开展廉洁建设和反腐败斗争所形成的党务关系，旨在实现干部清正、机关清廉、政治清明的党规规范总和。
5.党的建设保障法规。这是调整监督保障党的政治建设以及其他各项建设法规执行情况所形成的党务关系的党规规范总和，具体包括党的监督和惩戒法规、党的激励和帮扶法规两大类。
在此需说明的是，本文没有直接对应党的建设总体布局中的纪律建设而提出“党的纪律建设法规”，这是因为，党的纪律主要分为政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律，这六大类纪律其实已经被相应地规定在党的政治建设法规、组织建设法规、作风建设法规等亚部门党规中去了，正如姜林指出的，纪律建设的外延并不固定，而是通过“将党的建设各方面纪律化”“纪律建设为党的建设提供保障”“纪律建设与反腐败斗争一起净化党的肌体、纯洁党的队伍”等方式随着党的建设的推进而不断拓展。
（三）党的领导法规部门
党的领导法规是专门调整中国共产党与人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、武装力量、人民团体、企事业单位、基层群众自治组织、社会组织等之间的领导与被领导关系的党规部门，目的在于坚持党对国家和社会的领导，保障党在同级各种组织中的领导核心地位，完善党领导国家和社会的体制机制、改进领导方式、提高执政本领，不断增强党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力，更好发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。
对党的领导法规进行亚部门划分，可有不同的考虑。例如，按党的领导事务的不同，可以分为党领导经济、政治、文化等方面工作的法规；按党的领导对象的不同，可以分为党领导人大、政府、政协等机构的法规；按党的领导方式的不同，可以分为党的政治领导、思想领导、组织领导、业务领导法规；按党的领导行为的不同，可以分为党的政治领导法规、政权掌控法规、合作协商法规、宣传教育法规等。（关于党的领导行为的划分，可参见拙文《党的领导法规之规范对象———领导行为的类型与治理》，载《浙江社会科学》2021年第5期。）本文在此根据后一种划分标准，对领导法规的亚部门做一说明。
1.党的政治领导法规。党的领导最关键、最根本的是政治领导。党的政治领导就是党对国家和社会治理把方向、谋大局、定政策、促改革，确保党在国家发展路线方针政策上的领导地位。党内法规要调整党的政治领导关系，就要对党的决策职责、范围、程序等事项做出规定。例如，《中国共产党中央委员会工作条例》《中国共产党地方委员会工作条例》《中国共产党党组工作条例》等规定了党中央、地方各级党委、党组等在一般层面上的决策职责以及决策制度。
3.党的合作协商法规。这是规范党对各民主党派、无党派人士的领导，保障多党合作和政治协商的党规规范总和。
4.党的宣传教育法规。这是规范党的理论工作、宣传工作和思想政治工作，旨在确保党对全社会理论观点、思想方法和精神状态的领导地位的党规规范总和。
结语
部门法思维是规范体系建构的一种可欲方案，但本文并无意说它是最好的方案。在采用部门法思维分析党内法规体系的构成时，也会因对党务关系分类不同而提出不同的党规部门划分方案；在同一个党规部门中如何划分亚部门也会有不同的看法。因部门法而发展起来的法教义学是法学的主体内容。一种恰当的部门党规体系对于形成体系化的部门党内法规教义学知识，推进党内法规教学、研究和实务工作，具有积极意义。本文提出的党内法规体系的部门划分，可总结如下表，其在党务关系初次划分、党内法规部门命名、亚部门划分等方面的观点具有明显的探索性，还有待深入研究。