【作者简介】1.欧爱民，男，湘潭大学法学院教授、博士生导师，湘潭大学党内法规研究中心主任，武汉大学党内法规研究中心研究员，主要从事宪法学、党内法规学方面研究；2.何静，女，湘潭大学党内法规研究中心助理研究员，主要从事党内法规学、宪法学与行政法学方面研究。
【摘要】党内法规执行构成是保障执行系统运作的各要素总和，具体包括执行主体、执行客体、执行资源和执行监控。党内法规之生命在于执行，为有效革除执行梗阻，有必要深入剖析党内法规执行构成要素，精准定位“执行难”蕴藏的内在成因，并以优化构成要素为分析框架，提出系统治理的破解对策。即提高执行主体综合素养，构建科学完备的党内法规体系，优化执行资源配置，增强执行监控力度，从而将党内法规内含的制度优势转化为管党治党的实际效能。
【关键词】党内法规；执行构成；要素优化
“任何党内法规，如果不能付诸实施，那只不过是一纸具文，实现不了它的价值，亦体现不了它的规范效力。”在特定情形下，有制度不执行，甚至比没有制度危害还要大。党的十八大以来，党内法规体系日臻完备，执行作为制度优势与治党效能之间转化的桥梁，其重要性愈加彰显。但“天下之事，非难于立法，而难于法之必行”，党规实践还存在“执行虚置、象征性执行、扭曲性执行”等“执行难”问题，成为全面从严治党必须攻克的顽症。同时，我们也应认识到，党内法规的执行是一项系统工程，要切实强化执行的广度、深度，绝不能单兵突进，“攻其一点不及其余”，必须从执行的内在结构出发，对党内法规执行本身进行检视，深入分析其构成要素，客观评估其外在运行的实效，唯有如此，才能“知其然，也知其所以然”，才能有针对性提出优化对策，确保党内法规能“立得住、行得通、真管用”，充分发挥党规制度的导向和约束功能，增强全党运用法治思维、法治方式管党治党的能力。
一、党内法规的执行构成：四要素说的提出
构成是指一个事物的结构。所谓党内法规的执行构成是指党内法规得以执行所需必要条件的有机统一。一个事物的内在构成决定着该事物外在功能的实效性。因此，研究党内法规的执行构成，可以更清楚地探究出党内法规执行力的生成原因、运行实效与优化方案等，具有重要的理论价值与现实意义。
（一）党内法规执行构成的内在要素
系统论认为，世界万物是有系统的，世界上没有离开系统的物质。“系统”在于“系”，就是组成系统各要素之间的联系；在于“统”，即要素之间联系成为一个统一的有机整体。据此，党内法规的执行必然是一个系统，必须运用系统论进行分析，以免陷入“只见树木不见森林”的片面性、碎片化困境。
从系统论的角度而言，党内法规执行是由一系列要素所组成，这一系列要素即构成要素。所谓构成要素就是确保党内法规执行所必须具备的条件。总体而言，影响党内法规有序运行的因素固然很多，但根据重要性、涵盖性、可行性等筛选标准，其中起决定作用的因素还是清晰可见的，不外乎“体系本身、执规主体、监督过程和制度环境”等四个方面。综合而言，党内法规执行构成可概括为四个要素，即执行主体、执行客体、执行资源、执行监控，从而形塑出党内法规执行构成的四要素说。
执行主体、执行客体解决的是“由谁执行”“执行什么”的问题，执行资源解决的是“靠什么执行”的问题。上述三者自然是党内法规执行的必备条件，理应纳入执行构成要素。将执行监控纳入执行构成要素，主要原因有二：一是不可分性。虽然执行监控并非执行本身，但与执行具有不可分性。“权力导致腐败，绝对的权力绝对导致腐败”，党内法规的执行也不例外。缺乏执行监控，党内法规执行的有序性就会断链，为此，必须将执行监控纳入执行构成中，作为构成要素。二是现实必要性。曾几何时，党内法规执行监控疲软，公款消费盛行，“几十个文件管不住一张嘴”。党的“八项规定”颁布以后，各级纪委狠抓落实，党内监督“严起来、实起来、硬起来”，“八项规定”由此改变了中国，作风建设已经成为我们党的一张亮丽名片。就此而言，将执行监控纳入执行构成具有现实必要性。
由此可见，四要素说既满足了党内法规执行构成的完备性，完成了执行构成要素的闭环，还实现了执行构成的集约化、简单化，为更直观简便分析、解决党内法规的执行问题，提供了理论基础与方法论支撑。
党内法规执行要素彼此独立，且缺一不可，共同构建了党内法规的执行系统，形成了“你中有我，我中有你”的耦合结构，具有如下鲜明特征。
（3）开放性。任何系统均具有“运作封闭”和“认知开放”两大特征。一方面，党内法规的执行系统具有一定的封闭性，借此其能排除非正常的外部干扰，确保其能按照自身的逻辑运行下去。例如按照《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）第三条的规定，作为执行客体的党内法规只能由党的中央组织、中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定，其他任何党组织出台的制度文本只是党内规范性文件，不能纳入党内法规的执行范畴。另一方面，党内法规的执行系统具有开放性，总是依存并受制于更大的外部系统，例如国家的法治大环境、各种各样的文化氛围。上述外部环境因素从不同方面影响着执行内部构成要素，并作用于执行内部生态环境。据此，党内法规的执行要跳出“就事论事”的窠臼，应当充分利用外部优良环境，发展并提升内部环境，为党内法规的执行汲取更多更优质的外部资源。
（二）党内法规执行构成要素的展开
党内法规执行构成是执行系统要素的集合，具体包含四大要素，即执行主体、执行客体、执行资源以及执行监控。其中，执行主体、客体是最基本的要素，是执行的“启动器”，决定执行的基本运作流程和方向；执行资源是其他要素的物质基础，是执行的“驱动器”；执行监控作为“监控器”，蕴含监督、控制功能，是执行系统顺利运行的保障。
（1）执行主体。执行主体是党内法规执行系统的启动者，是负责执行党内法规、落实立规目标的人和组织。归根结底，制度需要由人来制定与执行，人是最终的决定因素。质言之，执行主体在党内法规执行中起统领全局的作用，一方面，执行主体是执行系统内部各个要素的黏合剂，其将执行客体、资源、监控等要素有机联系起来，引导并推动执行系统持续运转；另一方面，执行主体本身的能力水平、素养高低等将直接影响党内法规执行的结果。
根据《中国共产党章程》《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》（以下简称《执规责任制规定》）、《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》等党内法规，执行主体包括地方各级党委、党的工作机关、党组（党委）、基层党组织、纪律检查机关、领导干部等。据此，党内法规的执行主体包括两大类型，即党的各级各类组织以及全体党员。
（2）执行客体。执行客体亦称执行标的。顾名思义，党内法规本身即为执行标的。党内法规是支撑整个党内法规执行系统的轴心，执行主体动用执行资源以及监督机制的运作都必须以党内法规的实质内容和精神内涵为基点，并沿着党内法规既定的方向目标前进。“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”换言之，党内法规体系是否完备、具体规定是否合理、党内法规与国家法律是否衔接协调等会深刻作用于执行主体，进而引起其他党内法规执行构成要素或好或坏的变化。因此，要提升党内法规的执行力，首先要确保良规善治，防止不合格的党规产品流入执行市场，从源头上夯实依规治党的先决性基础。
从数量上而言，党内法规与国家法律不可同日而语，但其制度体系之宏大、规范数量之庞大出人意料，许多专家对此也惊讶不已。截至2019年11月底，现行有效的党内法规约6048部。其中，中央党内法规269部，部委党内法规295部，地方党内法规5484部。因此，党内法规的执行涉及面广，执行对象千差万别，执行资源需求各不相同，需要久久为功，方能取得实效。
信息资源是指党内法规在执行活动中积累起来的以信息为核心的各类信息活动要素（信息技术、设备、设施、信息生产者等）的集合。党内法规执行过程实质上是各种信息不断流通、选择、整理、归纳和利用的活动过程，信息传递效率的高低、上下沟通是否有效等关系到执行是否顺畅、执行系统各要素运转步调是否协调一致。环境资源是指影响党内法规执行的各种文化因素的综合。其中最为重要的是党内政治生态环境，因为政治生态是党风、政风、社会风气的综合体现，也是党员干部党性、觉悟、作风的综合体现。文化环境对人具有潜移默化的熏陶作用，党内法规执行系统所处的政治生态环境越是民主、公开、清明，就越有利于激发执行主体对制度的认同感、尊崇感，越容易激发执行主体的能动性，党内法规执行向心力就会越强、执行力度就会越大。
（4）执行监控。执行监控是对党内法规执行主体、执行结果等实施检查、督促、问责和评估的活动，由执行监督、执行问责和执行评估三部分组成。
执行监督是检查和督促党内法规执行行为、执行资源使用情况以及执行结果的活动，目的在于预防和纠正执行活动中可能发生或者已经发生的不执行、错误执行、偏差执行等行为。根据监督主体的不同，执行监督可以分为党内监督和党外监督。党内监督是党组织内部的监督，包括自上而下的组织监督、自下而上的民主监督、同级机关的相互监督、纪律检查机关的专责监督四种模式；党外监督属于外部监督，以国家机关、各民主党派、社会组织、普通民众等为主体，以检举、揭发、批评、建议等权利的行使为手段对党内法规执行活动所进行的监督。
执行评估是指评估主体依据一定的标准和程序，采用一定的评估方法对党内法规的执行效果进行全面、系统的考核和评价，并依据评估结果对执行构成要素进行优化的活动。一个完整的执行评估活动包含评估主体、评估对象、评估标准、评估方法、评估程序等内容，其目的是为了避免出现“播下去的是龙种，收获的却是跳蚤”的执行失效现象。
二、党内法规执行构成要素的运行评估：执行难的病理诊断
近年，党建的重心从建章立制嬗变为推进党内法规执行，执行现状总体上呈现出积极向好的态势，但党内法规执行还普遍存在“上热中温下冷”，先紧后松、上紧下松、外紧内松等现象，机械执行、选择执行、烦琐执行、变通执行等问题时有发生，“执行难”问题没有得到根本性改观。究其根源，党内法规执行结果是由系统各要素之间互动所形成，因此，要想诊断出党内法规执行难的病理，必须深入问题内核，从党内法规执行构成各要素本身出发。
（一）执行主体素养有待提升
任何一项党内法规都有赖于执行主体去落实，执行主体在执行过程中发挥着原动力和牵引力的关键作用，执行主体的综合素养与执行效果呈现出正向关系。但在党规实践中，部分党员干部思维素养、能力素养等存在缺失，引发“一着不慎，满盘皆输”的连锁反应，导致党内法规执行问题屡见不鲜。
（1）执行主体思维素养不强。思维素养是一个人意识形态、思维活动、行为和作风所显示的思想、品性的综合。在党规执行领域，思维素养集中体现为执行主体的执规意识和责任意识。在党规实践中，一些党内法规执行效果不佳，与既定目标存在较大距离，一方面是由于部分党员干部执规意识不强，没有养成按照法规制度办事的习惯，热衷于“上有政策、下有对策”，对党内法规采取实用主义态度，合意的就执行，不合意的就不执行；另一方面是由于部分执行主体责任意识薄弱，消极回避矛盾，执规时“畏首畏尾”，满足于“以会议落实会议、以文件落实文件”式机械执行、敷衍执行等，使得执行流于形式。
（2）执行主体能力素养不高。能力素养是指能胜任某项任务所体现出来的综合素质，在党内法规执行领域，其具体表现为认知能力和执行能力。知是行之始，行是知之成，认知是正确执行的首要前提，执行是认知的最终归宿，二者缺其一，执行都将会失败。目前，一些党内法规执行效果欠佳，一方面是执行主体认知能力欠缺，不能准确领会党内法规的内容要求、精神实质以及党内法规之间的关系；另一方面是执行主体执行能力薄弱，缺乏必要的执行判断能力、沟通能力、协调协作能力和应变能力等。如一些执行主体存在违背党内法规宗旨和目标“不当解释”条文内容、“变通”执行、“拖延执行”、部门之间推诿执行等。
（二）党内法规体系有待完善
党内法规是执行的基础和依据，如果制度本身存在瑕疵，执行效果必定不尽如人意。目前党内法规制度建设进入快车道，但党内法规体系内部配套问题、党规质量问题、与国家法律体系衔接协调问题等还远未解决，很大程度上影响到党内法规的执行效果。
（1）程序性法规不配套。“程序是法治和恣意而治的分水岭”，其重要性不言而喻，没有程序性法规的指引，抽象的实体性法规便会沦为一纸空文，无法在具体执行中落地。但在制度建立伊始，党内法规一直存在“重实体、轻程序”的倾向，程序性法规不但数量较少，而且体系散乱，可操作性较弱。党的十八大以来，程序性党内法规建设开始“赶跑”，整体情况得到明显改观，但冰冻三尺非一日之寒，程序性法规与实体性法规不配套的问题仍然普遍存在。例如在党员权利的保障领域，早在2005年即发布了《中国共产党党员权利保障条例》，但至今仍缺乏与之配套的程序性规定；再如《中国共产党纪律处分条例》，严格而言并无程序性条文，均为实体性规定。
（2）党内法规质量参差不齐。习近平总书记指出“不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国”，当前党内法规整体质量得到明显改观，仅从立规技术角度而言，其还存在较大的提升空间。立规技术关乎党内法规结构表达是否完整、语言使用是否规范等细节问题，立规技术水平越高，党内法规质量就越高，执行就会越顺畅。由于立规技术尚未实现规范化和制度化，部分党内法规制定较为粗疏，可操作性较弱。如一些党内法规理想色彩过于浓厚，混淆了规范和道德的界限，导致无法执行或难有实效；有些规定过于笼统抽象，执行时难以把握尺度；有些条文甚至逻辑结构缺失，有行为模式而无法规后果，出现执行漏洞等。在语言使用方面，党内法规文本中存在大量类似于“及时”“全面”“高消费娱乐”“贵重礼金”等模糊用语，弹性过大，不利于对具体条文的理解，导致执行起来难度较大。
（3）党规国法衔接协调不畅。具体表现为三个方面：一是两者边界模糊，部分党内法规出现越权调整现象；二是两者具体内容存在交叉重复，联合颁布文件性质存在争议；三是互动衔接不足，既包括立法层面的互动不足，也包括执法层面的衔接不畅。例如在反腐领域，由于党和国家的执行部门在执法中互相独立、协调不足，反腐力度大大削弱。党规与国法的衔接协调是推进从严治党的需要，若两者存在“剪不断理还乱”的关系，党员和党组织在执行具体的制度时难免会出现选择困难或者无规可依的情形，从而导致执行遇到阻碍。
（三）执行资源配置有待优化
资源的投入对制度的执行有如赋予活力，其直接影响党内法规执行的动力和效率。一些党内法规之所以执行不畅、活力不足，与财力、物力资源配置标准缺失、执行信息传播渠道不畅、执行环境复杂等不无关系。
（1）财物资源配置标准缺失。财力和物力资源是最基本也是最不可或缺的执行资源。资源是相对于需求而言的，面对不同情况、不同需求，物资配置的具体方法也应有所不同。党内法规执行活动有难有易，经费及办公设施配备需求有多有少，执行人员素质需求有高有低，因此，财物配置也应按需供给，遵循合比例性原则。但事实上，无论是制度层面还是具体执行实践中，都缺乏相应的执行资源配置标准，有的执行活动资源供应不足，有的则供给过剩，造成执行资源的空置和浪费，严重影响党内法规执行的整体效果。
（2）执行信息传播渠道不畅。党内法规的执行从上情下达、下情上报到执行评估反馈，每一个环节都离不开信息的传递与沟通。信息传播沟通不畅，很容易引发执行“一步错、步步错”的连锁反应。一个完备的执行信息应当具备内容全面、反映真实、速度及时三要素以及全面性、可信性、连续性和时效性四个基本特征。反观党内法规执行现状，信息失效、失真现象常有发生，主要原因有二：一是信息传递媒介之信息机构严重缺失或闲置，有的基层党委并未配备相应的信息机构；二是因为信息传递方式不合理，执行信息“上下流通”渠道较为单一，信息是否全面、真实、可靠难以得到印证。
（3）执行环境依旧复杂。党的十八大以来，党内政治生态明显好转,党内法规的执行环境日趋净化，但执行环境依旧复杂，主要体现在三个方面：一是传统“人情关系”思维根深蒂固，难以彻底根除。个别党员干部习惯于“托关系”“走后门”，严重干扰党内法规的执行秩序，甚至引发“多米诺骨牌效应”。二是党内“潜规则”意识、“特权”思想仍然存在，严重干扰执行主体的思想和行为，成为影响党内法规执行的“沉疴毒瘤”。三是执行公开力度不够。目前党内法规的公开还存在一些盲区，一些党组织借此规避党内法规的执行责任，造成选择性执行、象征性执行等现象。
（四）执行监控力度有待增强
三、党内法规执行构成要素的优化路径：系统治理的分析框架
党内法规出台后，自然携带潜在的执行“基因”，党内法规执行构成要素的优化程度可以决定此种纸面上的执行力在多大程度上转化为事实上的执行力。运用党内法规执行构成要素的分析框架，在找出“执行难”的病灶，厘清其病理的基础上，还应以问题为导向，从细微处着手，优化执行构成各个要素，从而探寻出党内法规“执行难”的系统治理路径。
（一）提升党内法规执行主体的综合素养
执行主体是党内法规执行构成中唯一具有能动性的因素，党内法规由人研究制定、贯彻执行，如果人的素质跟不上，最终会导致“制度与现实”的脱节。为此，必须提升执行主体的综合素养，切实系好党规执行的“第一粒扣子”。
（1）强化党规宣教，提升思维素养。党规制定之后，应当进行思想动员，加强知规、懂规宣传教育，培养执行主体的党规思维、执行意识。在实践中，党规宣教存在“重形式、走过场、轻实效”现象，为此，应从以下几方面着手：一是将党内法规纳入普法范围，建立同部署、同考核的协同机制；二是健全学规长效机制，落实党校（行政学院）、干部学院的党规课程学习制度，探索建立党内法规的考试制度等；三是建立“谁执规谁普规”的责任制，让每一部党内法规均有相应的责任者，让每一个职能部门均有相应的责任田；四是建立普规考核机制，将其纳入各级党委政府的绩效考核范围，并适当加大分值权重。
（二）构建科学完备的党内法规体系
制度的科学性从根源上预设并决定了制度的可执行性，而制度的体系性则从整体上决定了该制度的执行效果阈值的大小，构建科学完备的党内法规体系对于执行活动具有定方向、稳大局的重要作用。
（2）健全党规制定技术，确保党规条款的可操作性。首先，在党规起草构思阶段，应做到精准定位立规目的、分析立规条件、明确适用范围，深入调查研究，广泛征求普通党员与专家学者的意见。党员是最基本的执行主体，有着一定的实践经验，而学者作为领域专家，往往对问题有着独到的见解。其次，在党规文本的制作阶段，应注重语言技术和结构技术的规范使用。在结构方面，要注意逻辑结构（假定、处理、法规后果）的完整性，对于所有具体的、行为上的、底线性的作为和不作为义务的违反，都应设定法规后果，规定责任的种类、幅度和裁量基准。在语言方面，党内法规既然作为“法”，就应具备法言法语的表述准确、规范严谨的特征。尽量减少模糊性词语的使用，将党内法规的政治性融入规范的语言中，避免机械照搬党的文件、领导人讲话等内容。
（3）保证党规、国法两大体系的协调衔接。党内法规与国家法律均为庞大的规则体系，两者要实现衔接协调，首先要理顺两者存在的“并行关系、交叉关系、一体关系”，在此基础上，还应对边界模糊、同国家法律内容存在重叠、冲突的党内法规进行集中清理。其次，健全党内法规与国家法律的执行衔接机制，如执行程序衔接、执行标准衔接、执行方式衔接以及责任追究衔接等。执行衔接多涉及同时追究党员领导干部的党规责任与法律责任，应当遵循全面化、精细化的原则，实现两者在程序上前后相接、标准上相互呼应、方式上协同一致、责任追究上区分明确，为执行提供清晰明确的可操作性标准，避免出现因程序、标准等衔接不畅导致执行主体无所适从的情形。如在执行标准方面，什么情形应当予以党纪处分、政纪处分，什么情形应当移送司法机关，应有明确的执行依据和标准，不能存在党规、国法都不予规范的空白地带。
（三）优化党内法规执行资源的配置
党内法规执行系统的运转必然会消耗大量的“能量”，该“能量”不仅包括有形的财力和物力资源，还包括无形的信息和环境资源。为保障党规执行机器持续高效运转，不仅需要保证“量”的充足，而且更需要保障“质”的优良。
（1）确立财物资源配置标准。财物资源配置涉及执行系统各个方面，工作量大，烦琐复杂。为确保资源得到最优配置，应当确立科学合理的财物资源配置标准。首先要确定需求量，在执行活动开始前对执行所需资源进行评估论证，形成资源需求计划；其次是根据资源需求确定供应计划，该过程即是对资源进行调度配置的过程；再次还要对资源配置进行事后评估，评估的过程即是资源配置进行调整、二次优化以及更新的过程，是保障执行资源“恰当其所”的关键之举。
（3）加强执行环境文化的培育。执行文化可以提升人的精神境界，驱使执行主体树立正确的执行认知，增强执行主体的执行动力。当下党内法规执行存在的问题在一定程度上均与精神受到落后文化的腐蚀有关。培育执行文化应当秉承制度治党与思想治党相结合原则，从思想规范和行为规范两方面着力：一是要强化理想信念教育，促使执行主体尤其是党员领导干部树立正确的价值观、纪律观、责任意识，引导执行主体爱岗敬业，精益求精，做到以积极主动执行为荣，以消极怠慢执行为耻，提高执行的主动性和自觉性；二是在行为规范方面，应适时将具有普遍指导意义的、可操作性的价值理念转变为具体的行为规范，并要求执行主体主动遵循，彻底改变畸形的执行观念。
（四）增强党内法规的执行监督力度
“治乱存亡，其始若秋毫，察其秋毫则大物不过矣。”执行监控具有发现、判断和纠错功能，是永葆执行肌体健康的生命之源，更是推进全面从严治党的题中要义。
（1）改革创新监督机制。在党内监督方面：一是增强执行公开力度。“阳光是最好的反腐剂，灯泡是最有效的警察。”执行公开不但能规范党内法规的执行程序，还能保障执行结果的公平公正。二是强化纪委的独立地位，探索纪委监督的创新方式，改变同级监督疲软和长期事后监督的缺陷。三是不断完善巡视监督制度，防微杜渐，发挥好这把“利剑”明察暗访的威慑作用，彰显出其内含的预防功能。四是注重同党外监督主体有机结合，如加强纪委与行政和司法监督、金融监管、市场监管等的密切合作，互相配合，形成执行监督的制度合力。在党外监督方面：一是健全党外监督制度，实现程序化、规范化，具有简便性、可操作性，保障普通民众能参与执行监督，能发挥应有的监督作用；二是在保留传统渠道的基础上，充分运用现代信息技术，不断拓宽监督渠道，保障普通民众的表达权；三是将监督回应机制纳入制度化的轨道，做到有监督必有回应，对故意避重就轻、拦截过滤、敷衍回应的执行主体给予相应的惩处，避免发生“监督空转”现象。总而言之，要逐步建立健全多种类、多层次、多功能、上下结合的多维监督网络，形成长效党内法规执行的监督机制。
（2）落实执行问责规范。习近平总书记强调：“要完善和规范责任追究工作……以问责常态化促进履职到位，促进党的纪律执行到位。”近年，执行问责规范不断完善，但要真正落地还尚需时日：一是严格落实党内法规执行责任制，梳理执规职责清单、细化分解执行责任，确保责任到事、责任到岗、责任到人，做到有规必执、执规必严。二是坚持推进执行问责公开，杜绝“暗箱操作”，通过典型案例引导执行主体合规履职，在全党全社会营造执行问责的浓厚氛围。三是贯彻平等原则、民主集中制原则，保证执行制度没有例外，确保“同案同判”，坚决维护制度的严肃性和权威性。