摘要:中国城郊农村正经历着快速的城市化过程。本文以广州市A区为例，从微观历史的视角探讨城市化进程中政府、社区及村民之间的关系，展示城郊社区治理结构的变迁。改革开放以来，政府是市场经济最积极的推动者，将社区土地配置到市场空间中。政府通过股改和股份固化，削减了社区经济管理权力，通过提供帮助渗入，提供资源介入，逐步接管了社区的民生事务、基础设施和治安管理等。社区组织不断边缘化，并在“三旧”改造后基本解体。基层政府、社区与村民相互关系的变迁受到地方历史文化因素的影响，且顺应了建设中国特色社会主义市场经济的要求。社会精英阶层对现代化城市社会管理的追求，事实上挤压了社区的生存空间。重建社区当是中国建设基层治理现代化必须攀登的高峰。
关键词:地方政府社区村民治理
一、引言
改革开放40年来，中国大量的城郊农村转化为城镇，大批流动人口在其中创业、工作和生活，城镇人口增加了近5亿。通过释放市场活力、下放决策权、促进地方经济发展，中国成就了这一史无前例的城市化进程（Wu，2002）。西方传统理论认为，随着市场化改革的深入，原有威权政府会逐渐从民众日常生活中退出，让位于市场和基层自治组织（Kjaer，2004）。私有化与决策权力的下放激活了工商部门的活力，地方自治组织逐渐兴起（Huang，2008）。市场和基层自治组织发育壮大，承接原威权政府在基层社会管理中撤出的职能（Pearson，1997）。中国农村改革始于国家权力退出农村经济和社会管理事务，尤其从20世纪90年代初期始，地方政府权威实质性缩减，它们依靠税费征收、计划生育和粮食收购维系着对乡村管制的权力（Gbel，2011）。因此，少数学者担忧地方政府无法提供必需的公共物品和服务（Smith，2010），即产生“空心型政府”（华羽雯、熊万胜，2013）。大量有关中国城郊农村城市化与治理的研究似乎证明了西方传统理论的观点。
然而，中国城郊农村社区的地方基层自治组织没有如西方传统理论预期的那样生长与壮大。相反，地方政府通过承担社区和村民的福利与公共服务供给，逐渐回到基层，重新影响并在一定程度上控制了城郊农村社区的社会经济生活。部分地区以股份制改造为切入点，加强了对乡村的控制(Wong，2016)。现有研究多为针对现实基层社会经济问题的政策分析，针对问题寻求更好的政策，而没有进一步分析其背后治理结构的变迁(张劲松、杨颖，2013；Pierre，2005)。本研究认为，这段历程不应被孤立地看待，而是应该放在历史的链条和整个演变过程中予以综合考察，以研究和解读基层政府、社区和村民三者之间关系的变迁，即基层治理结构的变迁(ChhotrayandStoker，2009)。
本文案例来自广州市A区的城郊农村社区。A区丰厚的历史变迁，是了解基层民众的社会、经济、政治活动的翔实案例。本文以土地征收、社区民生事务、社区公共事务为抓手，理解和诠释地方政府能动性的制度实践(周黎安，2007)，在城郊社区经济、政治和社会整体中诠释改革开放以来农民、社区与地方政府关系的变迁，用事实来回应学界关于我国市场化进程中政府与社区关系的争论，并将城郊农村社区治理结构变迁置于中国城乡关系史(黄小慧、刘金龙，2014)，甚至经济史和发展史更大的场域中考察。
二、研究方法和分析框架
在研究方法上，笔者采用微观历史法。微观历史研究取向可以引领笔者进入社区内部，通过仔细观察村民们看起来微不足道的日常生活细节，以详尽叙事的方式来重构村民日常公共生活的历史变迁。从微观历史研究角度，A区可看作是中国城郊农村社区转型轨迹下整个地方治理结构调整与演进的缩影。A区的城市化转型可追溯到20世纪80年代初期。当时，A区的前身——广州开发区成为旨在探索中国市场化改革和城市发展政策的第一批国家级开发区。A区的地方政府建设和“政府—社会”关系的演进，生动地展现了在社会主义和市场经济并重的一整套强力制度下，快速的城市化和治理转型是如何进行的。A区还是一个内容丰富且发人深思的精彩样本，展示了在社会主义市场化改革中一个农业社会经历了怎样的令人惊叹的城市化进程。在30余年快速城市化的历程中，A区在处理征地补偿和农民安置方面拥有丰富的经验，为本研究提供了有益借鉴。
本文还借鉴了Hsing(2010)的“城市边缘”和“农村边缘”的研究思路。本文的研究对象A区，其30多年的发展历程已经包含了Hsing的“农村边缘—城市边缘—城市中心”这一连续、完整的变迁过程。本文回顾A区从农村地区转变为经济开发区、再转变为广州市新城区的历史，以此分析研究A区深刻的历史与文化内涵以及独特的转型轨迹。城郊社区作为基层社会的重要组成部分，发源于传统农村社区，承载和反映了底层民众的生活，其变迁过程能展示出一幅城市化对传统农村社区不断塑造的画卷。
本研究采用基层治理结构的分析框架（Rhodes，1997)（见图1）。本研究针对图中虚线正方形的部分，以征地为切入点，研究A区政府—社区—村民三个核心行动者的行动策略，在它们的冲突和妥协中分析不同行动者之间关系的变化，诠释基层治理结构的变迁。从图1可以看出，如虚线圆圈所示，本文没有探究市场对政府和村民的形塑作用，尽管在行文中能够寻觅无处不在的市场影响。
三、征地和产权明晰政策执行及影响
（一）征地补偿
1983年，广州市成立广州开发区（以下简称“开发区”），并设立了开发区管委会，管委会代表广州市政府征用集体土地，统筹开发区的建设和管理。开发区采取包干制上缴税收，1984年向市政府包干上缴税收2237万元。这个税收基数一直没有变化，直到1995年全国实行新的税费征收制度。广州市创新性的财政政策激励了广州开发区管委会大规模征用农村土地，积极推动工业和服务业发展。开发区的财政收入从1985年的1.92亿元增加到1995年的14.24亿元，开发区管委会的自有财力大幅增长，它有足够的财力为投资商、征地社区和农民让利，尤其是积极响应村民的需求，最大化减少村民的抵抗，加快开发进程。受访官员指出：“如果不能回应村民的需要，引发群众的抵抗，耽搁了开发项目，损失会更大。”
20世纪80年代初，国务院颁布了《国家建设征用土地实施办法》，规范土地征用的补偿标准和农民安置办法。1983年，广东省政府颁布了《广东省国家建设征用土地实施办法》。根据该实施办法，广州开发区征地补偿包括四类：①土地补偿费；②青苗补偿费；③农田水利费；④拆迁费。在实际操作中，因土地是集体所有，征地补偿归集体统筹，而不是直接发放给农户。受征地影响的村民可获得青苗补偿费，需要重新安置的农户可获得拆迁费。以1988年为例，征收每亩耕地补偿40000元。其中，青苗费只有2500元，约占补偿款的6%；村集体统筹12000元，占30%；而其余的25500元被乡政府托管，约占64%。乡政府和村集体将这些钱存入银行，获取的利息按月发放给农民。在80年代末，被征地的村，每位村民每月可有多达100元的利息分配收入，而同期一个普通工人月收入为36～60元。仅依靠利息分配收入，村民就可以过上富足的生活。另外，开发区需要雇用大量的劳动力，村民可优先获得以劳定酬的工作机会；开发区需要大量的沙石，村民和村集体优先开发集体河流和山场，多了获取另一桶金的机会。
对受到征地影响的村，开发区管委会还分配了一定数量的农转非指标。当时这个政策很有吸引力，因为非农户口是身份的象征，可获得定额的粮食供应和优先就业安排。农转非数量十分有限，开发区管委会鼓励村镇想办法解决受征地影响村民的吃饭和就业问题。镇政府使用土地补偿收入购买粮食，分配给受影响的农户，并积极发展乡镇企业，为村民提供就业机会。在20世纪80年代，乡镇企业只要有资源和技术，就可办起来，业务领域广泛，如加工水果、制作家具、电镀产品等；似乎干什么都能挣钱，征地后，农民洗脚上田进厂。受访的老农说：地被征就如中了六合彩。
（二）经济自留地
20世纪90年代初，开发区作为我国改革开放的前哨，外商投资大幅增长，规模企业应运而生。来自香港等地的中小投资者落户A区，租地建厂，为这些规模企业提供配套产品。1991～2000年，开发区累计利用外资31亿多美元，外资企业上缴的税收占整个开发区税费收入的85%。曾经欣欣向荣的乡镇企业逐渐式微，村庄的精英们很快转换思路，关闭了乡镇企业，采取租地收租这一低风险的获利模式，开始以地生财、以租获利。此时，一批国有企业破产，工人下岗；地方政府难以保障城镇职工的就业、住房。于是，竞争性的劳动力市场基本形成，除保安、企管等岗位本地人尚有优势外，本地城镇职工因习惯于养尊处优，少吃苦耐劳、勤勉奉献的特质，在劳动力市场中往往处于不利的地位。
如前所述，1990年前后，因非农居民可享受就业安置、福利分房、子女进城入学等方面的福利，农转非政策深受村民的欢迎。随着就业、住房、教育等福利市场化，农转非指标作为土地征收补偿的一部分渐不被村民待见。一位受访农民说：“1988年，一个农转非指标公开拍卖可卖到2万元；1995年，降到了4000元。”一位村干部说，20世纪90年代后期，政府分配给该村10个农转非指标，无村民愿意转，村里只好给接受指标的每位村民补贴5000元才把指标落实下去。而同意接受的村民均为老年人，青壮年农民多不愿意农转非。在广东，传统家庭偏好男孩意愿强烈。女方为非农户口的家庭必须严格实施一孩政策；而女方为农民户口，若第一胎为女孩，可以生二胎。村民说：“农转非非但没有好处，转后女孩还不好嫁了。”
（三）股份制改造和股权固化
面对迅速增长的集体资产，加强对集体组织和集体资产的规范化管理提上了政府的议事日程。1995年，根据1994年广州市颁布的《广州市城镇集体所有制企业审计监督办法》，地方政府要求行政村和村小组清查并报告集体资产，包括集体土地、厂矿、物业、现金等。1996年，在地方政府的协助下，按照成员权和成员的年龄折算股份，各村小组成立股份合作社，按股份分红。股份随成员数量增减和年龄变化每三年调整一次。按照宗族和乡土规则，属于本村人并拥有本村户口，方可拥有100%的成员权；娶进来的媳妇和宗亲认同的入赘，均可拥有100%的成员权。年龄被划分为三个阶段：1～29岁，股份数随年龄增加而增加；30～60岁固定为23股；60岁后固定为22股。考虑到对本村的贡献，适当给予本村出生的外嫁女和外地来的插队知青少量股份。各村成立了股份合作联社，将村民委员会共同所有的资产注入其中。股份合作联社承担着村义务教育、养老、医疗、幼托等社会保障事务和道路修建、村庄卫生、治安等基础设施维护和公共管理的职能。
（四）“三旧”改造
为缓解建设用地指标极为紧张的状况，2009年，广东省政府开始实施改造旧城镇、旧村庄和旧厂房的“三旧”改造政策。政策包括：简化补办征收手续，允许按现状完善历史用地手续，允许采用协议出让供地，可简化手续将农村集体建设用地改为国有建设用地；为鼓励集体和开发商投入“三旧”改造，“三旧”改造的土地出让金专款专用，60%返还村集体，40%按照市、区政府8∶2分成；实施优惠政策吸引、鼓励开发商参与旧城改造，如“拆一免二”或“拆一免三”，即根据旧村的区位，每拆1平方米的房屋，可免交2～3平方米建筑面积的地价款，并减免相应的报建等费用。
能被改造是幸运的，不只是改造后这些社区居民财富大幅度增长，尤其在2016年下半年新一轮房价上涨中，他们得益甚多，更重要的是社区精英得到了地方政府和村民共同认可。社区精英得不到地方政府的认可，很难优先安排“三旧”改造的规划。“三旧改造”的规划即使批准了，签协议、搬迁、拆房都需要村民的主动配合才能落实。按照规定，“三旧”改造方案必须得到全体拆迁业主80%以上的同意方可批准。由于旧村中不同住户住房面积差异很大，其补偿办法和具体标准很难达成一致，需要社区精英集体的智慧才能化解。广州某拟改造村，补偿标准出台后，5年都拆不动，反而造成家族与家族之间、户与户之间，甚至家庭中弟兄之间、父子之间闹到老死不相往来的程度，社区彻底崩溃。
在规划过程中，另一个关键是选择开发商。开发商的选择不只取决于开发商的实力、在社区和当地政府的影响力，还取决于村民的认可，尤其是社区精英的认可（其中不乏有人采用灰色手段以获取社区精英认可）。地方政府垄断了政策解释和规划的权力，“三旧”改造中，规划区域容积率的高低决定了推进改造工作的难易。资本和地方政府在决策过程中起着决定性的作用，而村民和当地社区被边缘化，只能参与分配方案的部分决策(Lin,2015)。
四、国家权力重新进入社区
落实家庭联产承包责任制后，国家权力逐渐退出了一些农村事务的管理。然而21世纪初，A区地方政府逐步重新进入社区。本部分从产权制度，民生事务，基础设施、治安和环境管理等方面来分析国家权力如何重新进入社区。产权制度决定了如何运用市场和管制机制，以改善资源的配置效率。民生事务，基础设施、治安和环境管理关乎政府与社会治理的边界。市场经济条件下，民生托底能力、基础设施的条件和依法治国水平攸关基层政权的合法性。
（一）产权制度
产权制度是治理的基础，农村最重要的资产是土地。在实行家庭联产承包责任制之前，和全国其它地方一样，A区的农村土地属于集体，为“三级所有，队为基础”。生产队是基本的核算单元，通过大队—公社承接国家生产和分配计划。这个体系融合了国家权力和社区自治，在这个体系中，国家权威、家族和精英力量相互斗争和妥协(Wong,2015)。在三级产权治理体系中，公社层次偏向于国家权力，而生产队更多地控制在家族和社区精英手中，偏向于社区自治。人民公社时期形成的三级产权所有者，从法理上共同拥有集体土地的所有权，其所带来的不明晰的土地产权安排深刻影响了以后的农村改革。20世纪80年代早期实施家庭联产承包责任制后，国家权力部分撤出了生产队和大队。家庭成为经济活动的基本决策单元，在生产、投资和消费中的重要性急剧提升。80年代中期，公社、大队和生产队改为乡镇、村委会和村民小组。乡镇为一级基层政府组织，三级产权治理体系终结，农村产权变成“村—小组”两级产权治理体系。
20世纪90年代的经济自留地政策，意味着A镇集体资产“三级所有，队为基础”制度安排的终止。镇政府放弃了集体土地共有人的权利，使得A镇集体土地所有权实质上变为村委会和村民小组两级所有，而村民小组为土地所有者的基础。1996年的股份制改造和2003年的股权固化，实施农村集体股份制，在一定程度上明确了集体资产的私人属性。农村集体土地是具有集体成员权的个人共同拥有，土地承包强调了集体土地人人有份，而产权固化把农村集体资产明晰到个人。与私有制相比，产权固化唯一的限制是农村集体资产不能自由买卖。
2009年的“三旧”改造，改变了集体土地的属性，将其全部转变为国有土地。村社集体告别了土地所有人的身份，其成员成为合作社股份的持有者。自此，人民公社时期建立起来的农村土地集体所有的产权安排瓦解了。
（二）民生事务
21世纪以来，A区政府逐步加大了民生投入，从行政支持转向财政配套，逐步接收了社区的民生事务。农村义务教育首先纳入政府管理，村学校要么停办，要么转交区教育系统，基础教育费用全部纳入财政供给。社区诊所只能给村民提供基础的医疗服务，另外，村民因病致贫时有发生，这为地方政府积极介入推动合作医疗、建立医疗救助制度提供了依据。从2007年开始，区政府逐步建立起三级医疗卫生服务体系：第一级是通过建造新的社区诊所和翻新已有的村级诊所，成立社区卫生服务中心，向居民提供预防、医疗、康复和健康促进为内容的卫生保健活动，建立基层的社区诊疗网络；第二级是在街道，每个街道诊所有一个大约2000平方米的医疗服务中心，医疗服务中心的管理和运作被外包到县级或市级医院；第三级是社区卫生服务中心和大型医院之间签订协议，将社区无法医治的重病病人送往签订协议的大型医院作进一步治疗。据A区统计年鉴介绍：2011年，全区卫生事业财政拨款1.74亿元，城乡公共卫生经费标准统一为人均35元，新农合参与率达到99.9%，筹集合作医疗基金4665.21万元，其中区镇财政补助3609.6万元，约占合作医疗基金总额的77.4%。
2005年，广州经济开发区与A镇合并，成立A区。社区村民就业成为政府民生工作的一项重要内容，区政府鼓励企业为本地居民提供就业机会，同时为本地居民提供培训，支持他们创业。2006年区政府建立了职业培训中心，并补贴本地居民参加职业技能培训。2007年，区政府成立了总额为2000万元的专项基金，补贴本地居民创业。此外，区政府逐步建立起社会保障制度，从村委会接手了农村养老、孤寡老人赡养、拥军优属等事务。区政府还参与了社区服务中心建设，把文化、体育、托儿、养老等事务承接下来，这为“三旧”改造、撤销经济合作联社，实质性推动“村改居”提供了基本前提。
（三）基础设施、治安和环境管理
A区曾是典型的传统农村，道路、水利等农村基础设施建设、维护和改善依托集体的积累和社员的劳动。路不拾遗，夜不闭户，家庭内部和邻里间纠纷由宗亲来裁决。大队或村委会干部也可裁决村民间的冲突。随着大批企业的兴建，大量外来人员涌入，供水、供电、道路等基础设施和社会治安、环境卫生等事务越来越成为问题。于是，在A区，各村党支部、村委会依托雄厚的集体资产，新建、维护和管理社区用水、供电、道路、体育、文化等基础设施，建设并管理不断扩大的城管和环卫队伍，以及社区内的公共空间。
地方政府通过支持社区基础设施建设，介入或接管环卫和城管事务，强化了政府介入社区事务的合法性。区政府积极参与股份制改革，以在集体资产管理中获得更多的发言权，遏制村干部在股权分配和股份分红中的腐败行为。为了提高集体资产管理的透明度和可问责性，区政府开发了新的村级财务系统，监督村集体的实际开支和交易情况。
五、农民渐变为“拆农民”
在A区，农民是希望被征地的。村干部说：“征地越多，补偿越多，商业用地指标越多，农民的机会也越多。”在征地少或未征地的社区，受访的村民强烈渴望被征地，因为被征地越多，人均股份分红越多。如永和街与东区街征地多，2015年人均分红超万元；镇龙村和浦心村征地较少，2015年人均分红只有数百元。地被征得越多，外来人口越多，如A区征地面积占总面积75%以上的10个社区，2016年外来人口平均为12756人；征地面积占比小于25%的26个社区，平均外来人口则只有279人。村民房屋租金收入随着外来人口增加而增多，这也是村民渴望被征地的重要原因。
六、社区渐行渐远
社区是一定地域内的人们共同的精神家园，以共同的权利、义务、安全、兴趣、爱好、价值、精神和文化凝合成员，并以一定的规则约束成员（刘金龙等，2015）。这个定义强调了社区的内生性和其成员的相对封闭性，社区反映的是基层社会自组织化的程度和能力。传统乡村的家族、宗族，政社一体化时期的生产大队，改革开放后的村和小组，股份合作社和股份合作联社等都属于社区范畴。A区建村历史可以追溯到宋代，宗祠、乡贤和功成名就人士返乡，维系着乡村礼治和文化。新政权建立以后，形成了公社—大队—生产队三级组织的社区治理结构。生产队是基于传统村落而组建的，传统宗族和礼仪发挥着重要的社会维系和控制功能。在人民公社政社一体化时期，党支部建在大队，实现了党和政府对农村政治的控制。公社通过科层制、组织化的外生力量限制宗族势力，推动社会主义现代化国家的建设。
实行家庭联产承包责任制后，外生组织弱化，乡村宗族势力迅速反弹。1989年后，国家推动村委会选举，在一定程度上为基层宗族势力的兴起创造了新的空间。一些具体农村政治事务，包括拥军优属、民兵、青年、妇女等工作，改由村委会负责。由于宗族势力抬头，党和政府在农村基层政治事务中的影响力降低。家族和宗族力量基本控制了村民小组和股份合作社，这为股份合作社和合作联社等集体经济的发展提供了基本的前提，这些社区组织的发展又是政治因素和历史文化因素共同作用的结果。
以集体经济时期为例，一个生产队或村民小组的生产决策和公共事务，一个家族主要成员或几个家族的族长们坐在一起议一议就可确定。社区在决策和合作劳动的过程中自然产生了意见领袖和管理人才，并形成了关于成员资格认定和收益分配等惯习或规则。这为改革开放以后集体经济的发展，尤其是股份合作社成立和管理提供了人才、制度和文化基础。从政治上，中国特色社会主义市场经济需要维护共同富裕的价值体系，而集体就是共同富裕的一个价值符号。能够准确把握政府意图的村党支部，在地方政府的支持下，可设法控制经济合作联社的财权，防止宗族势力的上升。
基层政府不喜欢社区的强大。A区政府通过加强党建，发动青年、妇女，推动合作社和联社的财务公开等一系列措施来控制社区事务。少数村干部的腐败行为为政府压缩社区的自治空间提供了合法性理由，村两委和股份合作联社的角色演变可证明这点。村两委不只是执行国家政策，完成政府交办的事项，更为重要的是，村两委还须尽力在征地过程中维护村民利益，维护集体资产的增值和保值。表面上，地方政府采取了削减社区自治空间的措施，是旨在清除社区干部腐败，然而从根本上讲，地方政府已经与社区存在利益的分歧，需要防范社区坐大。
在经济高速增长中，有些村积累了巨额的集体资产。征地补偿款在法律上归属于被征地农民，20世纪90年代中期，有的村通过票决的方式将征地补偿款直接分配给农民。有些村民拿到巨额的征地补偿款后，任意挥霍甚至赌博。而有些村民却因病致贫。2000年后，当地政府规定村集体持有超过70%的补偿款，为村民提供包括医疗、养老等社保在内的各种福利。这一政策的顺利实施说明了村民认可股份合作联社是可以信任的社区资产管理组织。2002年，木村所有土地被征用，留在集体的补偿款达1亿元之巨，用于管理和开发经济自留地。到了2015年，木村的集体资产总量超过了12亿元。
迅猛增长的集体财力保障了部分村能够改善基础设施和社会、民生服务。一些坐大的社区成为开发区的“特区”，经济实力超强、关系网络复杂且自我封闭管理。它们修建了幼儿园、小学、诊所、养老院、足球场、篮球场、网球场、小型图书馆、社区活动中心等，免费向本村村民开放。90年代中期后，行政村成为环卫和治保的主体。如水村，高峰期建立了100人的治保队，年开支150万元。这些社区散落在开发区中，在不同的社区，因集体收入水平的差异，教育、医疗、文化、体育等社会保障和公共服务水平差距很大。这制约了基层政府开展统一的城市规划，环卫、消防、基础设施建设与维护，推动公平的教育、医疗和其他社会服务。基层政府往往采取运动式治理的方式，开展环卫、治安等活动。受访的一位村长说：“上级安排搞文明清洁运动，要忙一个星期，只是为了领导参观一下。光买盒饭就要花上万元，劳民伤财。”到了2003年后，消除社区的不合作摆上了基层政府的议事日程。
社区管理者的腐败成为政府加强社区控制的主要理由。产权明晰和股权固化，挑起了宗族内部不同家庭间的利益冲突，弱化了宗族对集体资产管理的控制能力，为政府介入创造了空间，宗族势力被迫从管理社区经济事务转向对礼仪等传统价值和文化的维护。村委会在社区公共事务管理中的角色一直被边缘化，而股份合作社和联合社成为基层地方治理的核心组织。
2003年后，A区推动村改居，村委会只是在名称上改为“居委会”。居委会成立社区服务中心，名义上是社区，实质上成为地方政府的组成部分，承接上级政府的各项职能。居委会人员和履职开支越来越依赖地方政府的财政资源。2009年实施“三旧”改造后，传统意义上的村消亡了。地方政府强调的社区建设，距实质性内涵的社区自治越来越远。部分村庄的宗祠得以保留，主要功能是守护家族历史、文化和精神。政府权力渗透到乡村的过程，受到了来自社区精英甚至村民的抵制。2011年后A区民间流行的“防火、防盗、防政府”，说明了村民的心态。
国家权力彻底覆盖了“三旧”改造后的区域，包括发展战略、规划和设计、社区政治、公共管理和民生管理。行政村变成了城市社区，变成了城市政府的一个组成部分，而原来的村民变成了非农居民，唯一不同的是这些村民还维系着股份合作社。股份合作联社解体后，其部分资产成为政府接受村民为市民的经济赔偿。
七、结论和讨论
本文试图摆脱现有城市化理论和解释框架的束缚，忠实于田野，以扎根理论为指南，用心触摸A区社会经济发展的脉动，以微观历史视角，展示城市化过程中基层治理结构的变迁。
（一）基层治理结构变化激烈
图2展示了政府、社区和村民力量消长的过程。政府是市场经济的最积极推动者，最终实现了将土地配置到市场，村民从主要依附于宗族和社区转变为主要依赖市场寻求生计。政府与村民的关系从社会事务上的管理者和被管理者的关系、经济事务上的买卖关系，逐步走向民生事务和公共服务提供者与消费者的关系。他们之间的关系因具体事务的不同，在发展的不同阶段也不一样。
本文没有讨论市场在基层治理中的作用。市场在经历了集体化时期的衰退以后，改革开放以来，其在基层治理中的力量一直在上升。
（二）基层治理结构变化受地方历史文化传统和外部政治因素的共同影响
基层政府、村民与社区相互关系变迁嵌入到当地历史文化中。在传统社区中，村民不是以个人理性者的角色组合在一起的，而是以家庭、宗族和乡村文化有机地联系起来的。新中国成立后，他们被组织在合作社、生产队、村民小组和经济合作社下，这些组织在一定程度上代替了家族和宗族成为他们的庇护者。通过土地改革和人民公社运动，建立起政社合一的农村治理体系，国家权力高强度渗透到农村经济、社会、文化和政治事务中。集体化时代的生产组织和分配机制，为人民公社解体后，乡镇、村、组集体经济，尤其是股份合作社的发展提供了人才、制度和文化基因。坚持中国特色社会主义市场经济的要求，实现共同富裕的价值体系，提供均等化的民生服务和专业化的社会管理服务，形塑了当今政府、社区和村民之间的关系。
（三）充满弹性的社区是中国“危而不倒”的密码
（四）我国未来发展风险在累积
首先，精英阶层所理解的现代化与当地村民需求脱钩。学者和官员对“科技”和“个人理性”痴迷，对概念中现代化的追逐，已经让卷入其中的村民越来越迷茫(Wu,2002)。只要是精英阶层偏好中的现代化载体，高楼大厦、高科技、大企业、大集团，就能得到政策比较好的支持，这助推了当地社区物欲横行、信仰缺失。“只有抓住机会变现才是王道”，这种认知使村民失去了参与现代化进程的自信，失去了在当地发展方向、战略、规划和具体行动中参与决策、实施和表达意见的权力。村民越来越被边缘化，而政府的选择空间也越来越窄(Wong，2015)。
其次，作为精神家园的社区在消亡之中。在A区社会经济发展过程中，融合了自治和威权特质的城郊社区发挥了不可替代的作用。在西方，私有化产权实践催生了社区和公民社会，然而我国集体资产量化股权到个人的改革却瓦解了村庄，把社区甩了出去（刘金龙、黄小慧，2016）。笔者有理由担心我国正在推动的农村集体产权制度改革可能带来的社会风险。重新审视百余年中华民族救国图强的历史，重新认识中华民族5000年留下的一切，活化其中的宝贵财富可以增强国人的文化和历史自信。
再次，缺乏对国家和社会边界合理的清晰的界定。主流精英们为人民描绘了现代化中国的形象，中国会像西方一样，科技先进、国际化企业、高楼大厦、人民富裕，政府为每一个公民提供从“摇篮”到“坟墓”的全能服务。然而，在欧美国家，非政府组织发达，承担着不少社区事务，对社会稳定和民生服务作用巨大，政府在地方社会管理、民生和政治事务的作用是极其有限的。本文主张，我国政府应当保护和发展乡村社区，仅承担乡村社会管理和民生服务的部分职能，注重发挥家族和宗族在教化、礼仪等方面的功能，维系中华民族的传统文化。借鉴欧美国家非政府组织发展和管理的经验，让非政府组织介入难以用政府力量推动的公共事务，比如参与式规划、学习型社会建设、城市垃圾管理等。重建社区和有限政府当是我国建设基层治理现代化必须攀登的高峰。