《中国应用法学》(ChinaJournalofAppliedJurisprudence)是由最高人民法院主管，中国应用法学研究所、人民法院出版社联合主办的法学期刊。本刊面向学术界及实务界，集中展示司法改革经验和司法实践最新研究成果。
李睿懿
最高人民法院刑事审判第五庭庭长，一级高级法官
【编者按】党的十八大以来，习近平总书记一直强调要坚持以人民为中心的发展思想，积极回应人民群众呼声和期待。最高人民法院张军院长也多次要求落实好宽严相济的刑事政策。醉酒危险驾驶入刑十余年来，执法司法实践与民意逐步融和，在各地实践探索的基础上，构建了相互衔接梯次递进的醉驾治理体系。但随着形势发展，亟需对出入罪标准、刑事与行政措施有机衔接等作出适当调整优化，构建相互协调的治理体系，为进一步加强综合治理创造条件。同时，也应重视完善行政执法和借助科技手段等，切实减少犯罪附随后果带来的不利影响。本期特此编发最高人民法院刑事审判第五庭李睿懿庭长撰写的《醉酒危险驾驶的治罪与治理》一文，供读者参考。
醉酒危险驾驶的治罪与治理
文｜李睿懿
（本文刊载于《中国应用法学》2024年第3期）
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内容提要：通过回顾和总结醉驾入刑的立法背景、条文形成过程以及十余年来执法司法实践，各方对轻罪时代醉驾治理应坚持惩防并举、治罪与治理并重的思路趋于一致。“两高两部”通过联合制定《关于办理醉酒危险驾驶刑事案件的意见》，在办理醉驾案件中进一步落实宽严相济刑事政策，优化出入罪标准，畅通行刑衔接，加强综合治理，构建了相互衔接梯次递进的醉驾治理体系。对下一步如何深化醉驾治理，提出加强醉驾行政立法执法、减少犯罪附随后果影响、借助现代科技手段推进源头治理等建议。
关键词：醉酒危险驾驶治罪与治理轻罪
引言
一、回顾与总结：醉驾入刑十二年的执法司法实践
（一）醉驾入刑的立法背景和条文形成过程
（二）《2013年意见》制定背景、起草原则和主要内容
（三）醉驾执法司法实践逐渐与民意走向融和
（四）轻罪时代依法推进醉驾治理的共识
二、调整与优化：构建相互衔接梯次递进的醉驾治理体系
（一）充分发挥“但书”调节价值，优化出入罪标准
（二）全面准确贯彻宽严相济刑事政策，实现“三个效果”有机统一
（三）推动醉驾案件优质高效办理，提供程序保障
（四）强化体系治理、综合治理，推进醉驾治理现代化
三、落实与展望：深化醉驾治理任重道远
（一）醉驾行政立法执法尚有进一步做实延伸的空间
（二）需切实减少轻微犯罪附随后果带来的负面影响
（三）现代科技推进酒驾醉驾治理大有可为
2023年12月13日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合印发《关于办理醉酒危险驾驶刑事案件的意见》（高检发办字〔2023〕187号，以下简称《2023年意见》）。这是继最高人民法院、最高人民检察院、公安部于2013年12月18日联合印发《关于办理醉酒驾驶机动车刑事案件适用法律若干问题的意见》（法发〔2013〕15号，以下简称《2013年意见》），时隔十年后出台的第二份办理醉酒危险驾驶（以下简称醉驾）刑事案件司法指导文件，是系统梳理和总结醉驾入刑十二年来执法司法实践的重要成果，对于深化醉驾治理，探索建立轻罪治理体系现代化，具有重要意义。
自2008年起，一些全国人大代表、政协委员提出加大酒驾处罚力度的建议、提案，新闻媒体跟进报道，呼吁严惩酒驾行为。2010年4月28日，十一届全国人大常委会第十四次会议听取和审议国务院贯彻实施道路交通安全法、加强道路交通安全管理工作的有关情况。在这次报告中，国务院向全国人大常委会提出在《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）中增设“危险驾驶机动车罪”的建议，将醉酒驾驶机动车、在城镇道路违法高速驾驶机动车竞逐等严重危害公共安全的交通违法行为纳入《刑法》，并提高交通肇事罪的法定最高刑。有关部门认为，醉驾和飙车行为具有高度危险性，引发人员伤亡和财产损失的概率高，其危害性远远大于其他道路交通违法行为。在醉驾和飙车的社会危险不断加大，对危险控制的难度亦在不断加大的情况下，立法思想应当变结果本位为行为本位，将醉驾、飙车行为规定为犯罪，以满足控制社会危险的需要。
2010年8月25日，十一届全国人大常委会第十六次会议对《中华人民共和国刑法修正案（八）》（以下简称《刑法修正案（八）》）草案进行了初次审议，其中第22条成为讨论的热点问题。该条规定是：“在道路上醉酒驾驶机动车的，或者在道路上驾驶机动车追逐竞驶，情节恶劣的，处拘役，并处罚金。”根据各方反馈意见，全国人民代表大会法律委员会会同有关方面，对《刑法修正案（八）》草案第22条进行了审议修改，其中一项内容是进一步明确醉酒驾驶机动车不以情节恶劣与否为要件。“在道路上醉酒驾驶机动车的，或者在道路上驾驶机动车追逐竞驶，情节恶劣的，处拘役，并处罚金”，这一表述的本意是仅有醉酒驾驶行为即构成犯罪，“情节恶劣”仅是用来限制“追逐竞驶”的。但是，这一表述容易遭致误解，被误读为醉酒驾驶和追逐竞驶均以“情节恶劣”为要件。有鉴于此，将追逐竞驶和醉酒驾驶调换表述顺序，以避免误读。
2011年4月27日发布的《最高人民法院、最高人民检察院关于执行
2011年5月1日《刑法修正案（八）》施行后，大量醉驾案件涌入执法司法机关。由于危险驾驶罪系新罪名，如何正确适用法律，准确定罪量刑，各方难免存在不同认识。为保障法律正确、统一实施，同月25日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部启动《2013年意见》起草工作。
“徒法不足以自行”。为确保醉驾入刑效果不打折扣，刚性执法、严格司法，依法从严惩治醉驾犯罪，是主要起草原则。具体体现在：一是在醉酒标准上与有关行政法规、国家强制性标准保持一致。规定血液酒精含量达到80毫克/100毫升以上的属于醉酒，没有设置血液酒精含量更高的醉酒标准。二是在量刑情节上强调从严把握。对造成交通事故、醉酒程度较高、在高风险路段醉驾、具有无证驾驶等其他严重违反《道路交通安全法》的驾驶行为、逃避或者拒绝、阻碍执法检查，有酒驾劣迹等7种情形的，规定从重处罚。三是在规定血液酒精含量鉴定意见是认定醉酒依据的基础上，对企图逃避法律追究的行为人作了从严认定的例外规定。如，在抽取血样前脱逃的，以呼气酒精含量检验结果作为认定醉酒的依据；在检查时当场饮酒的，以饮酒后的血液酒精含量检验结果作为认定醉酒的依据。
另一起草原则是，重点解决实践中的突出问题，对部分尚不能解决的问题，留待条件成熟后再解决。主要体现在以下两个争议问题：
一是《刑法》第13条中“但是情节显著轻微危害不大的，不认为是犯罪”的规定（即“但书”）能否适用于醉驾。反对者认为，从立法过程看，追逐竞驶构成危险驾驶罪有情节恶劣的构罪要求，而醉驾构成危险驾驶罪没有情节方面的要求。其中，有意见认为醉驾属于行为犯，一经实施就构成犯罪；有意见认为醉驾是抽象危险犯，这种危险是立法拟制的危险，不需要司法的具体判断，只要实施了类型化的行为即认定为具有危险，构成犯罪。不管哪种意见，均认为不需要适用“但书”出罪。醉驾后果、醉酒程度、行为危险性、行为人主观恶性等情节，只是量刑需要考虑的问题。不少民众表示担忧，如果适用“但书”，会造成选择性执法，给某些特殊群体“开口子”，带来执法司法不公。
二是办理醉驾案件是否要贯彻宽严相济刑事政策。反对者认为，危险驾驶罪法定最高刑为拘役，是当时刑法中唯一最高刑为拘役的犯罪，在立法方面已充分体现宽严相济刑事政策。如果司法再对醉驾适用缓刑、免刑等从宽处理，强调区别对待，会影响醉驾入刑效果和法律权威。且从实践看，除造成事故等严重后果外，一般较难区分情节严重与否，对情节一般的醉驾行为从宽处理，实质上是对该罪一般都要从宽处理，这便偏离了立法精神，导致执法不严。
由于存在上述否定观点，对醉驾情节较轻、轻微或者显著轻微的情形，是否在指导文件中明确规定可以从宽处理，宣告缓刑或者定罪免刑、不起诉、不作为犯罪处理，始终存在不同意见。经多次沟通协调，起草部门仍难达成共识。考虑到当时社会公众普遍支持和拥护对醉驾“零容忍”的意见，对醉驾案件区分情形作出可以从宽处理的规定，容易被误读引发质疑，且此类案件只占少数，为尽早统一、规范更为多数的醉驾案件办理，《2013年意见》对上述问题未作规定。
实践是检验真理的唯一标准。《2013年意见》未决之问题，通过十二年的醉驾执法司法实践，给出了答案，且与民意走向融和。主要经历了两个阶段：
第一阶段：2015年至2018年，执法司法初步探索，感知社会不同声音。
第二阶段：2019年至2023年，地方执法司法探索与社会舆论产生共鸣。
十二年来，各地执法司法部门在依法惩治醉驾方面进行的有益探索，也为“两高两部”研究制定《2023年意见》提供了经验积累。如，浙江省公检法机关先后于2012年、2017年、2019年联合出台了三个办理醉驾案件的会议纪要。这三个规定因时因地制宜，不断优化调整办理醉驾案件的细则，单看血液酒精含量，是在逐渐“调高”，该省因醉驾被判刑的人数从入刑之初居全国首位，逐步下降到接近中位，但没有因为调整政策，“判得少了”，影响了交通秩序。相反，2022年浙江省在机动车保有量、驾驶人员数较2011年差不多翻倍，公路里程增加1万公里的情况下，交通事故发案数、死亡人数减半。究其原因，浙江是“枫桥经验”发源地，在醉驾治理问题上也坚持和发展了新时代“枫桥经验”。不管政策如何调整，公安机关查处醉驾力度不减甚至更严，对构成犯罪的，坚决依法惩处，“抓末端、治已病”；同时通过强化综合治理、源头治理，惩防并举，“抓前端、治未病”，推动治理模式向事前预防转型。
2023年，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部加快推进办理醉驾案件规范性文件的起草工作。经多次协商、反复研究，不断凝聚共识，并听取基层执法司法人员和专家学者意见建议，征求全国人大常委会法制工作委员会意见，于2023年12月13日联合印发了《2023年意见》。《2023年意见》坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平法治思想，坚持治罪与治理并重，充分考虑醉驾的轻罪特征，落实宽严相济，优化出入罪标准，畅通行刑衔接，加强综合治理，探索推进醉驾治理现代化。具体体现在以下四个方面：
《刑法》是法益保护法，也是人权保障法，刑事司法的任务是追寻法益保护与人权保障的平衡点。这个平衡点绝不是中间点，而是会随着社会变迁、治安形势、司法改革、民众对司法的期待等因素而变动。立法是对以往历史事实的总结与展望，立法的前瞻性可能跟不上时代的变化，故立法会采用空白罪状、兜底条款、开放的构成要件等相对模糊的规定，以应对《刑法》颁布后的社会情势变化。司法则应保持一定程度的灵活性，来弥补《刑法》与社会发展之间的裂缝，赋予《刑法》生命力。“但书”条款的设计充分展现了立法者的前瞻性和司法智慧，在司法实践中一直被用于避免机械司法，根据案件具体情形，“合法又合理”的出罪依据。在轻罪时代，“但书”更应充分发挥其价值，成为立法入罪与司法出罪的调节器、惩罚与教育之间的平衡点。哪些情形可以被认定为情节显著轻微，离不开法理情相融的综合考量。
上述“但书”的适用，是执法司法落实从宽政策，在犯罪认定上保持刑法谦抑性，确保适度入罪的表现。此外，《2023年意见》还专门设置1条，规定了3项从宽处理情形，包括自首、坦白、立功，自愿认罪认罚，造成交通事故后赔偿损失或者取得谅解等《刑法》《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）已作出规定且司法实践中常用的法定、酌定从宽处理情形，以及1项兜底条款，用于其他法定、酌定从宽处理情形，如中止犯、未成年犯、在校大学生、怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女，涉及国家重大利益，等等。同时，《2023年意见》在规定从重处理情形时，也体现了严中有宽、宽以济严的政策要求。例如，删去了《2013年意见》关于在“城市快速路”醉驾、“使用伪造或者变造的机动车牌证”从重处罚的规定；限缩了《2013年意见》规定的“无驾驶资格驾驶机动车”的情形，将未取得机动车驾驶证的范围仅限于汽车，不包括摩托车等车型，以突出打击重点，将“曾因酒后驾驶机动车受过行政处罚或者刑事追究”的情形，分为饮酒后驾驶和危险驾驶两类，并增加规定了二年、五年的期限，防止出现“一次醉驾背负终身”的不合理现象，体现“给出路、重挽救”的导向；等等。
另一方面，对造成交通事故、危险系数较高、屡教不改、恶性较大、群众反应强烈的醉驾行为，依法、依政策济之以严，以确保充分实现惩戒和预防犯罪的刑罚目的，取得更佳的治罪效果。例如，较《2013年意见》新增“驾驶重型载货汽车”“运输危险化学品、危险货物”“驾驶机动车从事校车业务且载有师生”“服用国家规定管制的精神药品或者麻醉药品后驾驶”“实施威胁、打击报复、引诱、贿买证人、鉴定人等人员或者毁灭、伪造证据等妨害司法行为”等五项从重处理情节，进一步织密法网。又如，规定了9项一般不适用缓刑的情形，以及1项兜底条款，体现了对情节恶劣的醉驾者从严惩处的精神。
“公正与效率”是司法工作永恒的主题。在遵循法定程序、保障诉讼权利、确保案件质量的前提下提升办案效率，使公平正义早日实现，是人民群众对司法工作的新期待和新要求。醉驾案件大多是在未发生危害后果的情况下被执法部门通过路面检查等方式现场查处，事实相对简单，证据容易收集，公平正义有条件“加速到达”。在确保办案质量的前提下，打通影响办案效率的堵点，促进醉驾案件办理全流程提质增效，能够让被告人尽早回归家庭和社会，有利于社会和谐稳定。
在以往道路交通执法实践中，对饮酒、醉酒作了严格区分，前者是指血液酒精含量达到20毫克/100毫升不满80毫克/100毫升，后者是指血液酒精含量达到80毫克/100毫升以上，对饮酒后驾驶、醉酒驾驶的，分别依照《道路交通安全法》第91条的相应规定处罚。对醉驾未被追究刑事责任的，仅处以吊销机动车驾驶证的行政处罚；而对饮酒后驾驶机动车的，在暂扣机动车驾驶证的同时，并处罚款；对饮酒后驾驶营运机动车，或者再次饮酒后驾驶机动车的，在吊销机动车驾驶证的同时，并处罚款、行政拘留。由此，醉驾未被追究刑事责任的，被诟病受到的处罚还不如情节更轻微的饮酒后驾驶行为。故不管是从行为严重程度与法律责任相适应的角度，还是从构建行政执法与刑事司法相互衔接的科学治理醉驾体系层面考虑，均应调整过去的做法。《2023年意见》第20条明确提出“醉驾属于严重的饮酒后驾驶机动车行为”，既符合法律逻辑，也畅通行刑衔接，从而对未被追究刑事责任、免予刑事处罚的醉驾者应当按照《道路交通安全法》规定的饮酒后驾驶机动车相应情形，给予罚款、行政拘留的行政处罚。
同时，醉驾具有高度危险性，易发生交通事故。根据行为人主观心态、事故后果严重程度等主客观情况不同，醉驾可能构成交通肇事罪、过失以危险方法危害公共安全罪或者以危险方法危害公共安全罪等更为严重的犯罪。《2023年意见》规定，醉驾同时构成其他犯罪的，择一重罪定罪并从严追究刑事责任，体现了对严重醉驾犯罪的从严惩处精神，也是系统治理醉驾，使“轻者更轻、重者更重”的应有之义。
醉驾既是执法司法问题，更是社会治理问题。理性的刑事政策应该是标本兼治的整体性防治犯罪政策。《2023年意见》从普法宣传、协同治理和教育改造等方面对执法司法部门加强醉驾治理提出要求，通过强化综合治理、诉源治理，推动治理模式由重事后惩罚向重事前预防转型。例如，全方位、多层次地开展禁酒驾醉驾宣传工作，引导社会公众培养规则意识，养成守法习惯；及时梳理总结办案中发现的问题，充分运用司法建议、检察建议、提示函等机制，加强部门协作，共同堵塞管理漏洞；切实规范、鼓励代驾行业发展，增加就业人员，降低雇请代驾成本；加大交通技术监控覆盖面，让违法行为无所遁形，利用大数据分析事故多发易发路段时段，科学调度警力，形成足够威慑；鼓励醉驾行为人从事交通志愿服务、社区公益服务，提升守法意识和社会责任感；加强对醉驾服刑人员、社区矫正对象的教育改造、矫正矫治，帮助其成为守法公民；等等。实践证明，从源头上预防和减少酒后驾驶行为发生，比单纯严惩重判效果更好。
习近平总书记强调，“要形成有效的社会治理、良好的社会秩序，促进社会公平正义，让人民群众安居乐业，获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。要坚持在法治轨道上统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为、化解社会矛盾，以良法促发展、保善治，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，使尊法学法守法用法成为广大人民群众共同追求，确保社会在深刻变革中既生机勃勃又井然有序。”治理醉驾是一项系统工程，既要在法治的轨道上谋划推进，更要坚持综合治理、源头治理。出台《2023年意见》只是迈出了依法治理醉驾的一小步，尚有许多艰巨工作需要持续推进。
尽管《2023年意见》规定醉驾属于严重的饮酒后驾驶机动车，并明确对未被追究刑事责任、免予刑事处罚的醉驾者应当按照《道路交通安全法》规定的饮酒后驾驶机动车相应情形，给予罚款、行政拘留的行政处罚，但这仅是用足用好现行《道路交通安全法》，避免“刑行”差距过大的权宜之策。2011年《道路交通安全法》第91条删去对醉驾者处拘留和罚款的规定，是考虑到醉驾入刑后，对醉驾者“一律”追究刑事责任，处拘役并处罚金，没有“倒回来”再适用行政法的空间。但实际情况并非如此，“一律”追究刑事责任既不符合司法规律，更不符合科学治理醉驾要求。醉驾比饮酒后驾驶危害更严重，对未被追究刑事责任、免予刑事处罚的醉驾者，理应处以比酒驾者更重的行政处罚，再次修改《道路交通安全法》对醉驾者的处罚，增加拘留和罚款的规定，对形成行刑衔接更加顺畅、梯次递进的醉驾治理模式，十分必要。
还有一个“定放两难”的问题需要引起重视，即醉驾超标电动自行车、电动或者其他动力装置驱动的三轮、四轮车的处理问题。此类车辆作为当下社会常见代步工具，因违规驾驶造成交通事故，致包括驾驶人本人在内的人员伤亡的情况日益增多，已成为影响道路交通秩序、威胁人民群众生命财产安全的新一代“马路杀手”。然而，对此类车辆的行政管理存在困难，也较为混乱。
二是电动或者其他动力装置驱动的三轮、四轮车，从技术条件看属于机动车。按照《道路交通安全法》等法律法规和规章，工业和信息化部对道路机动车辆生产企业和产品实施准入许可，对符合条件的机动车产品，包括电动三轮车（摩托车）、电动四轮车（汽车）等，均列入《道路机动车辆生产企业及产品公告》，对社会公开发布，并建立目录管理制度。但各地生产、销售、管理和使用三轮、四轮车的情况较为混乱，既有在目录中的合标三轮、四轮车未按照机动车进行销售和使用的，也有生产、销售、使用不在目录中的非标三轮、四轮车。特别是在城乡结合部和农村地区，出于生产生活需要，在道路上无证驾驶无牌合标或者非标三轮、四轮车的情况比较普遍。在行政管理手段未跟上的情况下，对醉酒驾驶此类车辆的，一律按照危险驾驶罪定罪处罚，打击面过大，有违《刑法》的最后手段性。若不予刑事处罚，违规不办牌证的行为人醉酒驾驶三轮、四轮车仅被评价为行政违法行为，守规办牌证的行为人因醉酒驾驶合标三轮、四轮车构成危险驾驶罪，反而承担更严重的法律责任，不符合人民群众对公平公正的朴素认知。
上述“定放两难”问题，根源还在行政管理，需要从行政方面理顺关系并管理到位，再考虑加以刑法规制。故《2023年意见》未对上述车辆的法律属性作出明确规定，留待实践继续探索。同时，有关部门也正在开展联合调研，梳理问题剖析成因，拟形成意见建议供参考决策，推动源头治理。
习近平总书记强调，“坚持把社会治理放在全面依法治国大局中谋划推进，树立法治思维、发挥德治作用，更好引领和规范社会生活，努力实现法安天下、德润人心。”“执法的最好效果就是让人心服口服。要树立正确法治理念，把打击犯罪同保障人权、追求效率同实现公正、执法目的同执法形式有机统一起来，坚持以法为据、以理服人、以情感人，努力实现最佳的法律效果、政治效果、社会效果”。醉驾入刑以来，已有上百万人因醉驾成为罪犯，其背后是数百万个家庭。醉驾人员多为无前科劣迹的中青年男性，因一时糊涂犯罪，并非罪大恶极之人，是可教育、可感化、可挽救的大多数。要充分落实宽严相济刑事政策，化消极因素为积极因素，鼓励帮助其成为对个人、家庭和社会尽责的守法公民。
其次，要完善轻微犯罪前科消灭（封存）制度，给予犯罪人员实实在在的自新出路。醉驾属轻罪，但其犯罪附随后果与其他杀人、抢劫等重罪并无不同。有犯罪记录人员在教育、就业、社保等方面受到严重影响，比普通人生存难度大，不利于其回归社会。犯罪附随后果的理论基础是社会防卫论和人身危险性论，对于犯罪情节并非极其恶劣、人身危险性和主观恶性不大的轻微犯罪人员，已经因其犯罪行为受到相应惩罚，经过一定期限考察，确无再违法犯罪记录，可以考虑前科消灭（封存），“复权”其普通公民身份，促其回归正常生活轨道。
习近平总书记强调，“把现代科技作为推进社会治理现代化的重要抓手，增强社会治理整体性和协同性，提高预测预警预防各类风险能力，增强社会治理预见性、精准性、高效性”。在醉驾治理问题上，打防并举同样需要科技赋能。例如，运用科技手段，加快推进公路交通监控系统建设、公安交通集成指挥平台建设、交警执法站建设“三大建设”，提高信息化、现代化管理水平，通过大数据分析研究酒驾醉驾多发时段路段和重点人群，打造酒驾醉驾防控体系，提高酒驾醉驾查处率；探索通过补贴等方式鼓励汽车生产商在出厂新车内安装酒精检测装置，以及对饮酒后驾驶机动车被行政处罚的车主，强制安装酒精检测装置的可能性，降低酒驾醉驾风险；鼓励和支持道路交通安全科技创新，服务国家智能汽车创新发展战略，加快推进自动驾驶技术研发和运用，逐步减少包括酒驾醉驾在内的各类不安全驾驶行为；等等。可以预见，随着现代科技在酒驾醉驾治理中的推广运用，酒驾醉驾现象终有一日会得到根本性扭转。
编辑：代秋影
排版：覃宇轩
审核：杨奕
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刊号：CN10-1459/D.
刘老师13240059637/010-67555935继续滑动看下一个轻触阅读原文
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原标题：《李睿懿：醉酒危险驾驶的治罪与治理｜中国应用法学》