[摘要]：法国行政法对法典化发展路径的选择，根源于对其传统判例法发展路径的反思。在行政法发展的初期，判例法发展路径能够克服成文法的规范分散、填补成文法的规范空白并避免与行政机关的直接冲突。然而，进入20世纪下半叶，判例法已日益无法满足民主性及体系化要求，法国改革者决定通过法典化重建清晰、稳定的行政法规范体系，以提升行政法规范面对社会公众的可接受性与可理解性。法国行政法之法典化的发展，先后经历了行政汇编模式、立法审议模式与特定法令模式，其对法典内容的编排乃基于判例规则形塑成文规范，调适成文规范嵌入目录结构，并划定法典边界协调内容交叠。借鉴法国行政法之法典化经验，我国行政立法领域之法典化应当明确以实体优化为主兼顾形式优化之目标；并采用不同组织形式分别编纂行政纲领性法典与行政领域性法典；对编纂之范围应当选择存量规范分散但同质性较强的领域进行法典化；并应引入结构性十进制编码完成条款整合；在法典编纂结束后，应由全国人大常委会法工委与司法部协作完成对于增量规范的持续嵌入。
[关键词]：法国行政法；法典化；民法典；判例法
一、引言
法国作为大陆法系国家的代表，常被视为法典化的故土。如亨利三世（HenriIII）就曾于1579年以查士丁尼法典为范本颁布布鲁瓦特别法令（l’ordonnancedeBloisde1579），将法兰西王国的法律规范汇编成典。大革命之后，拿破仑主持编纂《法国民法典》，此被誉为法国的“民事宪法”，为后世民事领域法典化树立典范。但是，不同于民事领域的法典化传统，法国行政法一直被视为以判例法为主导：“法国是一个成文法国家……而在行政法中，先例可以说起到主要作用”。1914年，法国20世纪最重要的公法学家杰兹（GastonJèze）教授甚至宣称：“没有行政法典，这对于法国公法的发展而言是幸运的。”
然而，进入20世纪中叶，法国立法者仍然决定逐步开启行政法领域的法典化进程。1948年5月10日，法国成立了“法典化研究及规范文本简化高级委员会”（commissionsupérieurechargéed’étudierlacodificationetlasimplificationdestexteslégislatifsetréglementaires），以推进法律体系的全部法典化（codifcationglobale），这自然涵括了行政法领域。经过半个多世纪的法典化努力，至2010年底，法国共颁布生效58部法典。法国行政法学者也已观察到，虽然行政法的核心概念与底层逻辑仍然根植于判例体系，但是对于行政法领域的绝大多数议题，成文法规范在法源数量上已经占据主导地位。2015年《公众与行政机关之关系法典》颁布，其第L.240-1条至第L.243-4条对原本主要由最高行政法院之判例构筑的行政行为撤回、废止制度进行了重构和发展，有学者不禁感叹，最高行政法院于2001年10月26日作出的经典判例Ternon已成“永别”（Adieu）。
总之，发端于19世纪，跨越20世纪，法国行政法经历了由判例法之发展路径向法典化之发展路径的转轨。面对这样的转轨，我们可以提出两方面的疑问：第一，如果判例法成就了法国行政法的早期辉煌，那么法国行政法又为何最终选择了法典化的道路？第二，由20世纪中叶至今，法国在行政法领域是如何开展法典化探索的，以至于其能够取代，进而超越传统之判例法发展路径？在我国即将开启行政立法领域法典化进程的关键节点，对上述系列问题的思考将能够为我国行政立法领域的法典化提供有益借鉴。
二、判例法的发展路径
自19世纪末到20世纪中叶，法国行政法以判例法为主要发展路径。此一方面帮助法国行政法发展成为独立的部门法体系，另一方面，也正是基于对判例法之发展路径的反思，法国行政法才于20世纪下半叶开启了法典化的进程。
（一）判例法的路径选择
当威戴尔（GeorgeVedel）教授于1970年回顾法国行政法的发展历程时指出：“一个不容置疑的事实是，法国行政法是判例法体系，其判例法的性质并不是因为其根据判例作出的判决比根据法律条文作出的判决的数量要多，而是体现在‘质’上，即判例法相比成文法更多地关系到行政法的结构问题。”简言之，法国行政法的结构性问题皆由最高行政法院之判例所规定，这奠定了其判例法属性。而此种判例法属性之所以能够在法国行政法的诞生之初得以确立，主要基于判例法体系相比于成文法体系在下述三方面的优势。
1.克服成文法的规范分散，提炼行政法的底层逻辑
19世纪初，法国立法者也曾广泛介入行政法领域创制规则，然而“立法者的介入往往是根据当时的具体情势采取的直接反应措施，因而缺乏基本的系统性，大量的特别立法会导致拟调整的问题缺乏统一的根基”。而且行政领域的立法还会受到政治博弈的影响，“如果行政法是纯粹地由立法决定，那么我国（法国）政治生活的不稳定必将导致行政法成为牺牲者”。简言之，行政领域立法规范的分散性（fragmentaire）使得仅依靠立法难以支撑行政法发展出逻辑自洽的核心概念、基本原则与框架结构，而这项工作在19世纪下半叶至20世纪初便是由最高行政法院通过具有延续性的判例累积来完成。
2.填补成文法的规范空白，回应行政法的制度需求
法国行政法的发展实践还表明，对于立法者而言，需要更高强度的社会需求（intensitédelademandesociale）才可能驱使推动制度变革。简言之，在行政法领域，“立法者对行政法议题仅抱有低程度的敏感性”，这便使得行政法官成为了推动行政法制度变革的先锋力量（Avant-garde）。究其根本，这至少源于两方面的原因：首先，行政法官无法选择提交到他们面前的案件，因而能够借助裁判快速回应制度需求，而立法者对于推动何种制度改革则有裁量的空间，“法律文本的介入往往服从于政治时机（opportunitépolitique）”，“有时立法者会倾向于自我克制，而将问题交由法官来应对，以避免导致过于激烈的反应”。其次，行政法官同时也是“深浸入行政事务的专家”，“因而一直被视为比任何人（特别是比立法者）都更了解应当如何对行政事务的实体及程序问题进行裁判”，这也赋予了行政法官相比于立法者推动行政法领域改革更强的专业正当性。
3.避免与行政机关的直接冲突，推动行政法的制度变革
行政法官以判例为主要行为手段，这使得其在回应制度需求时还能获得较强的灵活性，避免与行政机关发生直接冲突。这一方面表现为，行政法官作出裁判时会以更弱的“挑衅性（provocante）”及更强的“潜伏性（insideuse）”之方式融入变革需求。如威戴尔教授就曾概括指出：“行政法官为了扩大自己的监督权或强化对相对人的保护，可能既判决支持行政机关的诉求，又在裁判说理部分融入相比于现行法更富自由内涵的法律原则。这便能够弱化行政机关的反对，因为新的原则虽然得到确立，但却并不会在该案中导致对行政机关不利的执行后果。”不仅如此，另一方面，判例的语言模式相比于成文法规范更为晦涩，难以被公众所理解，这也降低了行政法官推动制度变革对行政机关所可能产生的压力：“行政机关会更容易接受判例规范，因为行政法官不会公开地、因而带有挑衅性地要求行政机关服从一条新的规则，而立法规范却常常如此。”
总之，在19世纪至20世纪的法国行政法发展历程中，判例法相比于成文法表现出了更高程度的延续性、回应性与灵活性。这使其能够发展出一套区别于普通法而专门适用于公共行政活动的特别法，即作为“个人寻求正义的希望与行政体系所能接受的正义之间之平衡”的行政法，从而逐步完成了被威尔（ProsperWeil）教授称为“奇迹”的工作：“国家权力自愿地接受法的约束。”
（二）对判例法路径的反思
法国行政法的判例法发展路径也一直受到质疑。最为核心的诘难在于两点：第一，由法院发展行政法是否具有充分的民主正当性；第二，通过个案裁判累积而形成的行政法是否会失去其体系性。随着时代的发展，对上述两点的持续追问，逐渐催生了法国行政法由判例法体系向成文法典化的路径转轨。
1.是否缺乏民主正当性？
最高行政法院的判例并非民选代表的产物，但却取得了与立法相当的规范效力，这使得法国行政法的民主正当性受到质疑。对此质疑，瓦宁（MarcelWaline）教授曾于1950年予以系统回应，其核心观点在于：“行政法官与立法者都处于同一时空之中，双方并非没有交流，前者作出的判例很快就会被后者所知晓。所有的裁判都会导致某一方的不满，其就获得了相应的动机去推翻这个裁判。……尤其是行政机关，若其反对某个判例，其具有充分的能力准备一份立法草案向立法者提出（以颠覆最高行政法院所作判例）。”而梳理立法者对最高行政法院之裁判的态度可以看到：“在实践中最为常见的情况是，很少有支持或反对某项最高行政法院判例之法律草案或议案向立法者提出”，“这难道不构成立法者对判例的默认（approbationtacite）？”威戴尔教授也支持了这一观点：“判例的规范创制权乃被政治机构和法律机构所普遍接受”，“如果称其为‘篡权者’（usurpateur），那也是被邀请（convié）并被期待（oncomptesurlui）的”。
然而，进入20世纪下半叶，一项根本性的转变在于，代议制民主的正当性日益让位于公民对行政事务的直接参与，这便提出了关于民主理念的更高要求。如Auby所言，在当代“有必要提高公民与行政机关之间关系的民主性”，这“要求一种更为开放、更加透明且更具协商性的程序概念”。此便导致判例法体系的核心缺陷真正暴露，威戴尔教授将其概括为：“判例法是一种秘密法（undroitsecret）”，即只有法学家能够读懂而为社会公众难以理解的法。在法国行政法的发展之初，其对话的主要对象是行政机关，判例语言相比于立法语言的“晦涩”成为了其独特的政治优势。而在公众参与、直接民主成为社会主流诉求的背景下，相比于判例法之规范内涵需要多层解码，成文法的意义则要清晰直白得多，“立法条文虽然无法给普通公众全部的法律知识，但其所传达的法律信息已经足够其满足主要的实践需求”。概言之，就法的可接受性（accessibilité）与可理解性（intelligibilité）而言，判例法体系必然愈加难以适应现代社会的需求，因此“需要寻找恰当的时机，将判例法的规则由立法进行确认”。
2.是否缺乏体系化构建？
法院的裁判都是在个案情境下对具体争议的处置，这也使得基于该争议处置所生发出来的规则可能仅具有个案的效度，那么如何由个案规则的累积创建出完整的行政法体系呢？面对该质疑，法国行政法学家的核心观点在于，虽然以个案分散的判例为基础，但是行政法官与法学家所组成的共同体能够负担对分散的判例予以整合塑造的职责。如杰兹教授在1914年就指出：“法学理论家的最为重要的角色，就应当是从判例中发掘规则，将其排列，并赋予其清晰而明确的结构。”换言之，乃由法学家承担了对分散裁判予以体系化构建的工作。不仅如此，黑韦尔（JeanRivero）教授还指出，其实最高行政法院自身在进行裁判时也在持续进行着体系化的构建：“所有的判例其实是持续体系化构建的产物（systématisationssuccessives），……政府专员一次又一次地从判例中提炼出稳定的范式（formules）。”归结而言，法的社会功能便在于提供稳定的规范预期，“如果法官的判决都仅仅依据自己的个人印象，那么法早就‘死亡’了（mortduDroit）”。换言之，法国行政法的持续发展本身就表明，其自身存在着一套能够整合重塑规范体系的机制，法学家与行政法官的协作便保障了该项机制的正常运作。
三、法典化的改革探索
如玛德瑞拉（BernardoGiorgioMattarella）教授所概括的那样，当代之法典化，乃旨在“发展适合于公民所理解和使用且便利其查询的法，推动法规范内部体系的逻辑自洽，以确保法律关系的安定性”。因此，重建清晰、稳定的行政法规范体系，提升行政法规范面对社会公众的可接受性与可理解性，乃构成法国推动行政法领域法典化的核心目标。此目标亦被法国宪法委员会在1999年第99-421号决定中所宣示而被赋予了宪法价值。回顾法国行政法之法典化的改革探索，我们将会看到，上述目标乃贯穿法国对法典化模式的选择，及其对法典内容的编排，此两方面共同构成了法国在行政法领域推进法典化的改革探索。
（一）法典化模式的选择
就模式选择而言，法国行政法学者首先明确区分了两种意义上的法典化：在第一种意义上，“从优士丁尼法典到拿破仑法典，皆为对既有法律体系的全面革新”，此种法典化乃是指立法者对规范体系的彻底重建。而“在第二种意义上，法典化仅指向一种针对规范体系更为有限的理性化努力，即对既有规范的整理（unmoded'agencementdudroitexistant）”。需要明确的是，20世纪中叶以来的法国法典化工作，皆是在第二种意义的法典化概念之下的展开。如“法典化高级委员会”报告人古约梅尔（MattiasGuyomar）所言：“‘伟大法典’（grandscodes）的时代毫无疑问已经结束”，而在当前我们所能做的，乃是推动对既有法律、行政法规的整理与重构（codifieràdroitconstant）。在此后的法典化实践中，我们进一步观察到，以对既有法律、行政法规的整理与重构为基础，立法者还会伺机推动既有规范体系的部分实体优化（réformesparcellaires）。
回顾法国自1948年以来的法典化历程，其具体呈现出三种工作模式的迭代。
1.行政汇编模式
自1948年成立“法典化研究及规范文本简化高级委员会”，到1989年该委员会改组为“法典化高级委员会”（CommissionSupérieuredeCodification，下文简称CSC）之间，法国行政法之法典化主要表现为行政汇编模式（codificationadministrative）。所谓行政汇编，乃是指由中央行政机关将特定领域的既有法律、行政法规进行整理汇编，并通过颁布行政法规的方式对法典予以公布。
2.立法审议模式
所谓立法审议模式，其关键在于由立法者审议通过法典中的法律部分。要言之，在汇编既有法律以撰写法典之法律部分时，不再是由中央行政机关通过行政法规予以发布，而由立法者审议投票通过。
3.特别法令模式
（二）法典化内容的编排
以对既有规范进行整理（unmoded'agencementdudroitexistant）为基本取向，法国对法典化内容的编排主要考虑如何恰当整合既有判例规则形塑成文规范，并思考如何调适成文规范嵌入重新编制的目录结构，最后亦需注意明晰法典与法典之间的边界划定并控制法典之间内容交叠的不利影响。
1.基于判例规则形塑成文规范
围绕判例规则与成文规范之间的关系，大致存在两种可能：第一，立法者的介入可能对判例尚未调整之内容予以规范，从而为既有判例规则提供补充，此时二者构成互补关系；第二，立法者介入之领域已经存在稳定的判例规则，这便会导致二者之间的规范竞合，此时便需要协调判例规则与成文规范，以既确保通过立法文本能够提升判例规则的可接受性与可理解性，又尽可能避免更为刚性的成文规范消减判例规则的灵活性与发展性。面对前述规范竞合之情形，法国法典化实践可以概括出下述两种应对范式。
（1）成文规范重构判例规则
立法者以法典化为契机，将上述判例规则予以提炼重构，通过成文规范使得原本隐晦且分散的判例规则得以清晰、简明地呈现，提升了行政协议法律制度的可接受性与可理解性。
（2）成文规范发展判例规则
在此情形下，立法者并不局限于对判例规则进行结构性优化，还会调整判例规则的实体内容，从而实现对既有规则的发展。如2015年发布的《公众与行政机关之关系法典》，其第二编第四章的内容就对行政行为的撤回及废止制度进行了实体调整。
2.调适成文规范嵌入目录结构
“所谓法典化工作，乃是将既有规范予以整合。将其按照一套便于使用者理解的目录（unplanaisémentaccessibleparlesusagers）进行结构化。”因此，法典化之内容编排的关键在于确定一套简明清晰的目录结构，并对成文规范进行调适以恰当嵌入。
（1）目录结构
（2）规范嵌入
此外，法典编纂以既有法律、行政法规为基础，还可以添加总则性条款。需要注意的是，法典的总则性条款不能构成编纂者对规范的创制（desarticlesdecréation），因为这会与法典编纂的初衷——对既有法律、行政法规的整理与重构——相违背。相反，编纂者添加的总则性条款应当局限于对既有法律、行政法规之前提性内容、基础性内容的简明概括，其教导意义（pédagogique）多于规范意义（normative），目的乃在于为法典的使用者提供指引以提升法典对于普通公众的可接受性（accessibilitédudroit）。在《公众与行政机关之关系法典》的编纂过程中，原计划在总则部分对调整行政程序的基本原则进行明确规定，但考虑到法典之内容仅涉及调整公众与行政机关之间关系，而未覆盖全部的行政程序内容，且若具象化于公众与行政机关之关系领域，各项原则又需匹配特定的适用边界和条件，此亦失去了总则性条款的意义。因此，法典编纂者最终仅在总则的第L.100-2条规定了宏观层面之行政法基本原则，包括合法性原则、中立性原则、政教分离原则、平等对待原则，而总则部分的其他条款皆为教导性条款，包括对该法典规范目标的说明（第L.100-1条）和对法典核心概念的界定（第L.100-3条）。
（3）条款编码
对既有法律、行政法规的整理与重构，还意味着在法典之中会同时存在不同效力位阶的规范，并且未来发布的单行法律或单行行政法规皆需再次嵌入法典之中。为了应对由此带来的复杂性，法国法典编纂者采用了特殊的条款编码技术。
其次，条款编码需要体现目录结构。法国法典编纂者对条款采用十进制的编码方式，以完成具体条款在整体结构中的嵌套。具体而言，法国法典可分为三级或四级结构：三级结构由编（LIVRE）、卷（TITRE）、章（CHAPITRE）构成，如《公众与行政机关之关系法典》、《行政诉讼法典》即为此类；四级结构则由部分（PARTIE）、编（LIVRE）、卷（TITRE）、章（CHAPITRE）所构成，如《公共采购法典》即为此类。以四级编码为例，第R.2183-4条即为第2部分第1编第8卷第3章中的第4条，该条款为行政法规位阶条款。通过上述十进制编码方式，特定条款在法典中的结构性位置一目了然，并且即便在未来插入新的条款，亦不会导致法典规范全部重新编码，而仅需在被插入的“章”之下进行续编（surnuméroter）：比如，若需要在第R.4412-3条和第R.4412-4中间插入一条，该新插入条款就被编码为第R.4412-3-1条。上述编码技术使得法典的结构不会因为新增条款而动摇，特定条款的位置也能够始终稳固，这既为整体法律规范体系内部不同规范文本之间建立稳定的条款链接提供基础性支撑，亦便利于社会公众维持对法律体系的稳定预期。
3.划定法典边界协调内容交叠
特定法典的编纂是对整体法律规范体系的部分理性化，因此与已经完成编纂的法典以及有待法典化的其他法律、行政法规之间必然会存在一定的张力，进而引发关于特定法典之边界的争论。比如在《能源法典》的起草过程中，其应当如何处理与《矿藏法典》和《环境法典》之间的关系就曾争论不休，以至于延缓了《能源法典》的起草工作。具体而言，对于地下物质的保护及开发，似乎既属于《矿藏法典》调整的范围，亦应被纳入《能源法典》进行规范，而对于核能的开发利用，2006年6月28日与6月13日的系列法律对开发核能之透明性的要求进行了规范，上述法律似乎既应当被纳入《环境保护法典》中，也应当被编入《能源法典》。在《国土安全法典》与《国防法典》之间，也曾围绕战争物资的管理、武器贸易的条件等内容之归属发生争议。
其次，更为常见的情形可被称为条款交叠，即既有法律、行政法规的具体条款需要被多部法典纳入编纂。最初，法典编纂者认为应当在每部法典中皆全文载入具体条款的内容，希望通过全文载入的方式便利公众查阅。但此后的法典化实践暴露出了该种方式的缺陷：当该条款被新法修改时，便需要将所有涉及该条款的法典内容全部进行修改，考虑到法国法律体系的膨胀以及新法颁布的频繁程度，这不仅意味着巨大的工作量并且难免出现错漏，因而偏离了通过法典化简化规范体系之目标。所以，进入21世纪，法国的法典化实践便皆选择通过直接引用条款编码的方式援引交叠条款。比如《体育法典》第L.322-9条规定：“关于安装、管理和运营洗浴设施、游泳设施的具体规范由《公共卫生法典》第L.1332-1条至第L.1332-4条以及第L.1337-1条规定。”显然，此种方式可行的前提，乃是结构性十进制编码方式将特定条款在法典中的位置予以固定，否则规范体系的发展仍然可能导致被援引条款的错漏。
四、法国法典化经验的借鉴
结合我国行政法治之发展现状，法国法典化经验对我国行政立法领域之法典化可以有如下三方面借鉴。
（一）明确法典化目标
从20世纪中叶至今，法国行政法之法典化皆以形式优化为主要目标，即重建清晰、稳定的行政法规范体系，以提升行政法规范面对社会公众的可接受性与可理解性；同时亦兼顾实体优化：在完成对既有规范的重新整理与结构化的基础上，法国法典编纂者还提出推进法律内容实体改革的建议，供立法者审议表决。基于上述目标定位，法国于20世纪中叶选择了以对既有规范进行整理为主的法典化模式，在内容编排上逐步推进基于判例规则形塑成文规范，并调适成文规范嵌入目录结构。要言之，对法典化目标的明确定位，决定了法国实施法典化的模式选择。
（二）平衡信息与权威
我国行政立法领域法典化工作的推进，同样应当考虑在组织上平衡信息与权威。如我国民法典的编纂工作，便主要由全国人大常委会法工委牵头5家单位成立的民法典编纂工作协调小组以及内置于全国人大常委会法工委的民法典编纂工作专班负责推进。可见，全国人大常委会法工委在实质上构成民法典起草的核心工作机构，这显然强化了立法者在法典化过程中的权威。与此同时，协调小组亦涵括了中国社会科学院、中国法学会这两所学术机构，工作专班亦引入法学研究人员参加，此皆为民法典编纂提供了更为充分的信息支撑。
（三）整合存量与增量
回顾法国法典化之经验，法典内容编纂需要不断整合规范体系的存量与增量。首先，由于行政法存量规范的分散性，法国行政法之法典化并未编纂如民法典一般的“百科全书”式的行政法典，而是仅对规范分散但同质性较强的领域进行分别法典化。比如，对于行政法纲领性规范，20世纪90年代法国立法者也曾希望涵括行政组织及职权与行政程序两方面内容编纂“行政法典”，然而考虑到行政组织及职权部分的异质性与多变性，最终选择仅对行政程序进行法典化，由此诞生了《公众与行政机关之关系法典》。对于分则部分的编纂，则更是不可能整合进一部法典之中，而是诞生出大量专门领域法典。其次，行政法规范还始终处于快速发展之中，这使得法典的正式颁布并不意味着法典化的终结，新创设的规范还需要被不断编入既有法典中，因而“对既有法典的维护”（lamaintenancedescodesexistants）成为法典化必不可少的工作。该项职能也于2012年被纳入CSC的法定职责之中，以避免新规范的层出不穷导致既有法典的逐步“风化”。为此，CSC也建议参与专门领域法典化的工作机构应予以保留，以时刻提醒中央政府及各部委在创设新的规范时考虑既有法典的内容，并分析是否应当将新规范纳入既有法典之中。
五、结语
回顾法国行政法之法典化的历程，可以看到，判例法路径在法国行政法发展的早期相比于成文法具有更高的延续性、回应性与灵活性。然而，随着公众参与需求的增长及规范体系复杂性的提升，判例法路径已不足以提供足够的民主正当性，亦难以持续推进行政法规范的体系化构建。由此，法国便于20世纪中叶开启了法典化的进程，以重建清晰、稳定的行政法规范体系，提升行政法规范面对社会公众的可接受性与可理解性。概括而言，法国推进法典化之改革探索先后经历了行政汇编模式、立法审议模式及特别法令模式。在目标定位上，法国行政法法典化以形式优化为主兼顾实体优化，即在整合既有判例规范及成文规范的基础上，亦探索推进部分领域的实体改革。经历半个多世纪的法典化进程，法国现已逐步形成颇具规模的行政法法典群。
借鉴法国行政法之法典化经验，并考虑到我国行政法治发展现状，我国行政立法领域法典化的目标定位应当以实体优化为主兼顾形式优化。在法典覆盖范围上，应当摒弃“百科全书”式的行政法典，而区分行政法纲领性法典与各项领域性法典进行分别编纂。对这两类法典可采用不同的工作组织形式，以恰当平衡法典化编纂过程中的信息要素与权威要素。在编纂法典具体内容时，宜选择存量规范分散但同质性较强的领域进行法典化，并力求涵括法律、行政法规、部委规章及司法审判经验，逐步构建行政立法领域的法典群。而针对存量规范的编排，可借助结构性十进制编码进行整合，在法典颁布后，还应由全国人大常委会法工委与司法部协作监督增量规范的整合，以避免生效法典的“风化”。