关键词：市内免税，离岛免税，免税业，免税店，消费回流
一、引言
免税店是指设立于经海关批准的特定地点或交通工具上，向出入境旅客等特定人群销售免税商品的商店。我国免税店主要包括口岸免税店（含出境、入境）、市内免税店、离岛免税店、运输工具免税店、供船免税店和外交人员免税店等类型。从税收学角度来看，对特定销售商品免征进口环节的关税、增值税和消费税，体现了对境外公民非纳税人的税负公平原则。后来，开设免税店逐步演变为各国增强旅游业竞争力的一项政策设计，继而催生了市内免税、离岛免税等新的免税业态。从国际贸易学角度来看，免税政策有利于消除关税壁垒，减少价格信号扭曲，促进各类要素更加有效配置，增加经济福利。
免税业与旅游零售业关系密切，是限定于出入关境等特定旅行场景的零售行业。现代意义的免税店诞生于爱尔兰的香农机场（ShannonAirport），以1947年爱尔兰政府颁布《机场免征关税法》为标志。1979年，韩国为吸引游客消费，在全球率先推出市内免税政策。经过40多年的发展，市内免税店已成为韩国国内免税品销售的主渠道，并成为国际第二大免税销售渠道。与其他类型免税店比较，市内免税店可营业面积更大、周边交通更为便利，能给消费者提供更好的购物体验。在我国，建设市内免税店不仅顺应居民消费升级趋势，更有利于扩大优质消费品和中高端产品供给，是拉动境内消费、引导境外消费回流的重要抓手，也是中国品牌走出国门、打通经济外循环的重要手段。发展市内免税店还可以将实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合，破解有效需求不足难题，增强国内大循环内生动力和可靠性，推动构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。
当前，我国出境游客缺少在市内免税店消费的渠道，滞后的免税业政策与出境游的蓬勃发展不匹配不协调[1]。特别是与离岛免税政策相比，我国市内免税店的免税购物额度太低，不利于消费回流[2]。加快发展市内免税店，既要放宽市内免税政策，也要重视提高免税运营商竞争力[3]。目前，我国市内免税店的发展受制于经济发展水平和行业监管政策，只出现在少数大城市，相应地，对市内免税店的研究稍显不足，现有研究成果大部分由免税品经营企业员工或行业监管人员撰写，研究视域不够宽广，对在加快构建国内国际双循环相互促进的新发展格局背景下如何发展市内免税店的研究还不够深入。因此，本文从近年海南离岛免税的发展情况入手，梳理总结离岛免税政策的实施成效，通过分析离岛免税店发展经验和不足，进一步探讨中国特色市内免税店的功能设计和发展机制，并提出有关对策建议，以期为我国免税业发展提供多视角参考。
二、市内免税与离岛免税的比较分析
（一）我国市内免税店发展历程
（二）海南离岛免税发展历程
海南离岛免税是指允许乘飞机、火车、轮船离开海南岛（不包括离境）的国内外旅客在岛内指定经营场所（含网络平台）进行限值、限量、限品种免进口税购物的一项免税购物政策，离岛免税店即上述实施免税行为的经营场所。海南离岛免税历经多轮政策调整与市场扩容，迄今依旧保持蓬勃发展势头。
离岛免税发展壮大于海南自由贸易港建设全面推进阶段。自2020年7月1日海南省实施离岛免税新政策以来，离岛免税经营主体更加多元化，离岛免税商品供给质量和购物便捷度不断提升[5]，有力地支持了海南国际旅游消费中心建设。2021年，在离岛免税购物热潮的带动下，海南全省社会消费品零售总额达到2497.6亿元，同比增长26.5%，增速名列全国各省级行政区首位[6]。从2011年以来，离岛免税政策历经10次调整，免税额度从最初的5000元到8000元，进而到1.6万元，在2020年提高至全球最高的10万元限额。免税品购物人次从2011年的48.36万增长到2021年的672万，人均免税购物额度由2011年的2039元提高到2021年的7368元。2011年离岛免税销售额仅为9.86亿元，在实施海南自由贸易港政策的翌年（2019年）离岛免税销售额首次突破百亿元，在2020年增长至274.8亿元。2021年，海关监管离岛免税品销售金额达到495亿元，同比增长80%；截至2022年一季度，海关共监管离岛免税品销售金额1455亿元，免税商品1.95亿件，免税购物人数2926万人次[7]。
（三）市内免税与离岛免税的异同
近年来，我国免税业发展定位从主要吸引境外游客来华消费，向吸引消费回流、服务扩大内需转变；行业管理从强调集中统一管理，向推动市场适度竞争转变；免税行业业态从以口岸免税为主导，向由口岸免税、离岛免税和市内免税三足鼎立发展转变。受益于我国扩大内需战略，海南离岛免税政策与新型市内免税政策的实施将共同助力增强国内经济发展内生动力。一方面，市内免税店与离岛免税店都开设在口岸海关隔离区之外，普通消费者可以自由进入、便捷购物。另一方面，由于二者都不在目标客群的必经交通节点上，获客成本均高于口岸免税店。
市内免税政策与离岛免税政策的差异主要体现在监管政策上（表2），具体表现为销售对象、免税商品品种、免税购物额度和提货方式、经营主体和经营区域等方面的差异。理论上，国内所有具有免税品经营资质的企业都可以申请在海南开设离岛免税店，而离境市内免税店目前由中免集团专营，外汇商品免税店由中国出国人员服务有限公司和中国港中旅资产经营有限公司经营。离岛免税店只能开设在海南岛，市内免税店则遍布全国10多个城市。此外，与设立市内免税店相比，设立离岛免税店除了同样要经过国家有关部门审批外，海南省政府部门对设店地点和运营商选择也具有一定话语权。
三、海南离岛免税对市内免税的示范带动作用
（一）海南离岛免税起源于市内免税店
海南省先是获批开设离境市内免税店，继而争取到实施离岛免税政策，“离岛”叠加“市内”的政策红利给中国免税业带来新的活力。2008年3月，国务院办公厅以《关于支持海南省发展旅游业有关问题的函》函复海南省人民政府，批准在海口、三亚、琼海、万宁4市各开办一家市内免税店，购物后的提货点设在口岸出境隔离区内，这是继1988年、1999年之后，国家再次批准设立离境市内免税店。2009年5月，海南省政府发文确定由中免集团在三亚市先行开设市内免税店[8]。同年9月，位于三亚市下洋田榆亚大道19号新大洲广场的三亚市内免税店正式对外营业。由于其销售对象仅限从三亚凤凰国际机场离境的外籍人士和港澳台同胞，而这部分游客仅占海南游客总数的4%，这种供需错位的销售模式导致三亚市内免税店2009年亏损856.8万元，2010年仍亏损[9]。随着离岛免税政策实施，三亚免税店在原有离境市内免税店功能基础上叠加实施离岛免税政策，开始探索免税品销售以离岛免税方式为主、离境市内免税方式为辅的新型模式。
（二）海南离岛免税为市内免税店门店运营积累经验
（三）海南离岛免税为市内免税店市场推广提供示范
（四）海南离岛免税为完善市内免税监管奠定基础
四、有望通过发展新型市内免税破解的障碍
近年来，海南离岛免税店持续扩张，先行先试的离岛免税政策在实际操作中遇到了一些困难和障碍，这里面有个性问题，更多的是免税行业面临的共性问题，亟待政府各部门综合施策。笔者认为，这些问题也可以通过大力发展新型市内免税店进行破解。
（一）免税品经营资质受限
（二）国产品销售渠道不畅
（三）外资面临市场准入限制
（四）境外免税品低价竞争
五、推动建设中国特色市内免税店的路径思考
“十四五”时期是我国免税业进一步融入和服务构建新发展格局的重要时期，建设中国特色市内免税店是更好发挥消费在经济发展中的基础性作用，也是服务扩大内需战略的客观要求。要建设好中国特色市内免税店，需要借鉴和用好海南离岛免税店的发展经验，积极破解发展难题，推动形成口岸、离岛和市内免税协同发展、共同促进消费回流的新局面。
（一）完善新型市内免税政策体系
海南离岛免税率先探索监管制度创新，为制定新型市内免税政策提供了重要借鉴，也提出了更高要求。现有规范免税品经营的多为部门规章及规范性文件，法律位阶不高，且缺少市内免税店的专门管理办法。同时，我国严格区分市内免税店的类型，对境内外人士分别不同监管制度，消费限制较多，在吸引消费回流上难以全面发力。建议加快对《关于进一步加强免税业务集中统一管理的有关规定》等文件的修订，研究出台关于市内免税店的管理办法，对免税零售业务进一步明确归口管理部门，明晰职责分工。对市内免税店进行统一监管，推动居民离境、居民入境和非居民离境等不同销售模式融合发展，实现从对市内免税店的分类监管向对不同销售对象的分类监管转变。另外，还需研究放宽市内免税店免税品购买资格，提高免税限额和扩大免税品范围和种类，探索实施多种提货方式。要兼顾经济和社会效益，找准吸引消费回流、服务内需的定位，更加注重品牌多样化、品类丰富度、消费人群覆盖面，制定科学合理的市内免税店发展规划和对免税品经营企业的考核指标。
（二）合理规划布局市内免税店
在2011—2018年期间，海南省内只有2家离岛免税店进行垄断经营，后来转变为中免集团独占市场，而在2020年以后新免税店又开设过快过密，在免税店规划布局方面仍有值得探讨的地方。我国现有15家市内免税店，分布在北京、上海等10个城市，但国内经济规模排名靠前的城市如广州、深圳、成都等，至今仍没有开设市内免税店。据媒体报道目前我国已有10多个城市计划新设市内免税店，数量上的“遍地开花”未必有利于免税行业健康发展。近年来，我国免税政策进入调整期，笔者建议优化市内免税店的区域分布，首选经济发达、交通便利、旅游业发达的城市，支持在率先开展国际消费中心城市培育建设的上海、北京、广州等地新设市内免税店，加快免税店监管、营销、服务等机制模式创新，打造免税消费新场景，形成示范效应和带动作用。在先行先试的基础上，按照城市消费潜力和区域协调等原则，确定随后批次开设市内免税店的城市和免税店数量。
（三）以市内免税为突破口放宽经营限制
海南离岛免税从实践中出发，逐步扩大购物金额、品种、数量，拓展销售渠道和离岛方式，同时重视培育市场主体，给新型市内免税未来发展带来启发。在免税零售这样一个并非自然垄断的行业，过于集中的市场份额不一定有利于创新。要发挥国有经济战略支撑作用，由中免集团带动珠免公司、深免公司、中国出国人员服务有限公司、王府井集团等一批国有免税品经营企业提升经营管理水平，形成良性竞争的协同发展优势，对外提升整体议价能力。建议准予原具有免税品经营资质的8家企业享有平等竞标市内免税店经营权的权利，由企业所在地的商务、财政等部门通过招标方式，按照免税经营经验、品牌合作资源、投资能力、诚信守法经营等标准确定市内免税店经营主体。同时优化公平竞争环境，适量增加国内免税牌照，支持在上海、广州等地新批免税牌照。还可以探索以市内免税店为试点，一定范围内允许民营企业控股经营免税店，引进DUFRY、DFS、新罗、拉格代尔等外资企业参股经营免税店，让不同所有制经济活力竞相迸发。
（四）充分利用市内免税渠道推广国货精品
（五）打击境外免税品非法流入
注释：
①1980年8月，中国成套设备出口公司率先成立免税商品供应站向本系统出国人员供应外汇商品，随后，外交部、原外贸部、交通部直属的中国远洋运输公司也开办了免税商品供应站。1983年，国家批准成立中国出国人员服务总公司，统一向出国人员供应外汇商品。
②中国免税品（集团）有限责任公司，前身系成立于1984年的中国免税品公司，1999年改名为中国免税品（集团）总公司，2007年正式改名为中国免税品（集团）有限责任公司，是上市公司中国旅游集团中免股份有限公司的全资子公司。
③中国旅游集团有限公司暨香港中旅（集团）有限公司是总部设立在香港的三家央企之一，是中国旅游集团中免股份有限公司的控股股东。
参考文献：
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[12]邢东伟、翟小功、刘国芳：《海口海关缉私局服务保障海南自由贸易港建设》[N]，《法治日报》2022年4月15日第007版。
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[14]左冰、谢梅：《离岛免税政策对海南旅游需求与消费影响研究——基于旅行与免税商品联合购买模型》[J]，《旅游科学》2021年第2期，第1-16页。
[17]高媛、杨荣珍，《免税业管理国际比较及启示》[J]，《税务研究》2022年第2期，第92-96页。
作者简介：揭昊，广州市社会科学院国际商贸研究所副研究员、高级经济师。刘帷韬，广州市社会科学院国际商贸研究所副研究员，经济学博士。