【摘要】：2017年7月27日颁布实施的《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》对矿业权纠纷案件的法律适用问题做出了具体规定。该解释规定了矿业权纠纷案件的审判理念，并针对矿业权出让、转让、租赁、承包、抵押等流转合同的效力、法律后果、责任承担以及自然保护区等特别区域矿业权合同的效力审查等事项确立了新的裁判规则。
【关键词】：矿产资源矿业权矿业权流转矿业权纠纷
《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）于2017年2月20日由最高人民法院审判委员会第1710次会议讨论通过，自2017年7月27日起施行。《解释》的实施对于依法保护矿业权流转、维护矿业权市场秩序和交易安全、促进资源节约和生态环境保护具有重要意义。笔者现对《解释》制定的背景、理念及主要条文的理解进行解读。
一、《解释》的制定背景及应遵循的审判理念
（一）《解释》的制定背景
矿产资源作为一类重要的自然资源，是社会和经济发展的重要物质基础。随着我国改革开放的不断深入和市场经济体制的确立完善，矿产资源开发利用经历了由严格限制到逐步放松的过程，并逐步引入了比较成熟的市场机制。党的十八大后提出要使市场在资源配置中起决定性作用，创新政府配置资源方式，更好的处理市场与政府的关系。2015年后，《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》《中共中央、国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》《矿业权出让制度改革方案》等关于生态文明建设的政策性文件先后出台，为进一步深化矿产资源有偿使用制度改革，更好发挥矿业权的财产属性，完善矿业权产权保护制度，规范矿业权出让、转让等市场交易，改革、完善行政监管方式确立了明确的方向和路径，但尚需细化为具体规范。
就立法现状而言，现行涉矿法律、法规多制定在计划商品经济阶段或者从计划商品经济向市场经济过渡阶段，行政管理色彩浓厚，市场交易规则匮乏，已不能完全适应矿业权流转日益市场化的发展趋势，与国家正在推进的“放管服”行政审批制度改革的发展方向亦不完全相符；现行《矿产资源法》的修改尽管已列入规划多年，但因尚未就某些基础性问题形成共识，短期内较难取得实质进展。就司法实践而言，矿业权交易市场日趋活跃，纠纷随之大量涌现；但鉴于现行涉矿法律、法规内在的滞后性以及矿业权本身兼具民事物权和行政许可双重特性，导致全国各级各地法院对涉矿法律、法规的理解差异较大，裁判标准不一，严重影响了法律的统一实施和人民法院的权威；加之矿业权纠纷往往标的巨大、利益纠葛多，对统一裁判规则的需求非常迫切。同时，矿产资源开发利用中无证勘查开采、乱采滥挖、破坏性开采等违法违规现象严重，矿区安全生产、环境污染、生态破坏等问题逐渐凸显，严重损害社会公共利益和公众环境权益。
为促进国家生态文明建设，适应矿业权市场发展需求，准确把握矿产资源有偿使用改革方向，正确理解矿业权的法律属性，统一矿业权纠纷案件裁判规则，最高人民法院在认真总结各地法院审理矿业权纠纷案件实践经验的基础上，经过反复调研论证和广泛征求意见，出台本《解释》。
(二)矿业权纠纷案件应遵循的审判理念
审判理念是法官在审理案件时对案件判断的价值追求，[1]是在法律思维的基础上再进行复合思维的产物；法官的法律思维，是建立在法律规则基础上，而法律规则的原则性、局限性、滞后性往往使法官在决断案件时具有一定程度的僵化性和机械性，使裁判的结果程度不同地偏离客观性、公正性，甚至与社会主流价值观不相契合，引发当事人和社会对司法公正的质疑。因此，法官决断案件还必须有相应的裁判思维做指导，才能实现审判的最佳价值。[2]
在现行法律框架下，矿业权兼具民事物权和行政许可双重属性，作为自然资源物权，又呈现出公共物品和生态属性，受公法和私法的共同规范。相比较一般的民事物权，矿业权在设立、流转、行使、消灭等方面均具有特殊性，具有行政赋权的性质。[3]矿业权的特殊法律属性，使得矿业权纠纷已成为人民法院审判工作面临的一类较为复杂的案件。为此，在《解释》起草中，明确规定了矿业权纠纷案件应遵循的审判理念：
1.依法保护矿业权流转
2.维护市场秩序和交易安全
3.保障矿产资源合理开发利用
4.促进资源节约与生态环境保护
二、矿业权出让合同与矿业权的设立
(二)矿业权转让合同效力认定的合同法逻辑
(三)报批义务的强制履行及拒不履行的法律后果
“强制履行的规范基础在于契约严守原则，其不仅约束债务人，亦约束债权人，其目的在于增强债的约束力”。[10]依前述分析，矿业权转让合同依法成立后即具有法律约束力，除具有法律或者事实上履行不能情形外，受让人得依据合同请求转让人履行报批义务，转让人亦得依据合同请求受让人履行协助报批义务。
就矿业权转让合同因转让人拒不履行报批义务而解除的法律后果而言，根据《合同法》第97条的规定，受让人请求转让人返还已经支付的转让款及利息，属恢复原状的应有之义。争议在于赔偿损失的性质及范围。有观点认为应为缔约过失责任，范围限于信赖利益的损失。[13]有观点区分受让人是否经过诉讼请求转让人履行报批义务而赋予赔偿损失不同的性质和范围，若不经诉讼直接以转让人不履行报批义务为由解除合同，则只能请求承担缔约过失责任，赔偿范围为信赖利益；若经诉讼请求转让人履行报批义务且法院判决转让人履行报批义务而不履行的，则有权另诉请求转让人承担违约责任，赔偿可得利益或者履行利益的损失。[14]还有观点采取缔约过失责任违约化处理，认为此类损失赔偿应定性为缔约过失责任，但在赔偿范围上应从加强守约方利益保护、弥补缔约过失责任赔偿范围不足的角度进行制度设计。[15]
四、矿业权租赁、承包合同的效力认定
矿业权租赁、承包也是实践中常见的矿业权流转方式，问题主要集中在两个方面：一是矿业权租赁、承包合同本身的效力认定；二是名为矿业权租赁、承包，实为转让的合同效力认定。
关于矿业权租赁、承包合同本身的效力，争议主要来自于对《矿产资源法》第6条、第42条，《矿产资源法实施细则》第42条第3项以及《探矿权采矿权转让管理办法》第15条的理解适用。笔者认为，按照文义解释规则，上述条文的规制重点是以出租、承包形式擅自转让矿产资源的行为，而非对矿业权租赁、承包的一律禁止。实际上，1986年颁布实施的《矿产资源法》第3条第4款曾明确规定：“采矿权不得买卖、出租，不得用作抵押”，并在原第42条第2款规定了罚则：“买卖、出租采矿权或者将采矿权用作抵押的，没收违法所得，处以罚款，吊销采矿许可证”。但1996年修改《矿产资源法》，上述内容均予以删除，体现了《矿产资源法》修改的立法趋向。故，在不属于以出租、承包方式擅自转让矿业权的情况下，矿业权租赁、承包合同应自依法成立之日起生效，不宜将出租、承包当然视为矿业权的变相转让或者非法倒卖牟利，径直以“合法形式掩盖非法目的”为由认定无效，也不宜以未经国土资源主管部门批准为由认定其具有效力瑕疵。
五、矿业权抵押合同的效力及矿业权抵押权的设定
(一)矿业权抵押的适法性
国土资源部《矿业权出让转让管理暂行规定》，[17]财政部、国家税务总局《中华人民共和国增值税暂行条例实施细则》《关于固定资产进项税额抵扣问题的通知》[18]等规范性文件中明确规定，矿产资源属不动产，矿业权适用不动产法律法规的调整原则。同时，基于《物权法》第180条、第184条的规定，[19]矿业权作为法律、行政法规未禁止抵押的一类财产权，其作为抵押财产，在法律层面上并无障碍。
(二)矿业权抵押合同的效力
就矿业权抵押合同的效力而言，虽《矿业权出让转让管理暂行规定》第57条规定：“矿业权设定抵押时，矿业权人应持抵押合同和矿业权许可证到原发证机关办理备案手续”，但并未明确矿业权抵押合同非经备案不生效力。根据《物权法》第15条、《合同法》第44条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(一)》第9条的规定，矿业权抵押合同应自依法成立之日起生效，当事人未办理登记、备案手续不影响合同的效力。
(三)矿业权抵押权的设立
矿业权抵押权何时设立，何时发生效力，是否适用不动产登记的规则，究采登记对抗主义抑或登记生效主义，目前尚无明文规定。且现行法律、行政法规未明确矿业权抵押的登记机构，国务院《不动产登记暂行条例》亦未将矿业权列入不动产统一登记范围。现行立法对矿业权抵押登记和备案的效力都规定的较为模糊，[20]使得备案与登记是否属同一概念、是否具同等效力，存有争议，造成审判实践中的困难。