监察法第十八条规定:“监察机关行使监督、调查职权,有权依法向有关单位和个人了解情况,收集、调取证据。有关单位和个人应当如实提供。监察机关及其工作人员对监督、调查过程中知悉的国家秘密、商业秘密、个人隐私,应当保密。任何单位和个人不得伪造、隐匿或者毁灭证据。”本条的主要目的是从原则上确保监察机关行使监督、调查职权,明确有关单位和个人有如实提供证据的义务。
需要注意的是,监察机关及其工作人员了解情况以及收集、调取证据必须客观全面,被监督人、被调查人有无职务违法犯罪、法律责任重或者轻的证据都要收集,不得有意遗漏。
监察法第十九条规定:“对可能发生职务违法的监察对象,监察机关按照管理权限,可以直接或者委托有关机关、人员进行谈话或者要求说明情况。”这是关于监察机关运用谈话措施对可能发生职务违法的监察对象进行处理的。规定本条的主要目的是使监察工作与党内监督执纪“四种形态”的第一种形态相匹配,使谈话成为一种法律手段。
监察法第二十条规定:“在调查过程中,对涉嫌职务违法的被调查人,监察机关可以要求其就涉嫌违法行为作出陈述,必要时向被调查人出具书面通知。对涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务犯罪的被调查人,监察机关可以进行讯问,要求其如实供述涉嫌犯罪的情况。”这是关于监察机关要求被调查人陈述和讯问被调查人的权限的规定。本条借鉴了纪律检查机关监督执纪工作中的成功做法和刑事诉讼法的有关规定。
需要注意的是,监察机关调查人员在要求涉嫌职务违法的被调查人作出陈述,以及讯问涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务犯罪的被调查人时,应当首先提问被调查人是否有违法犯罪行为,让他陈述有违法犯罪的事实的情节或者没有违法犯罪的辩解,然后再向他提出问题。被调查人对调查人员的提问,应当如实回答。对共同违法犯罪的被调查人,应当分别单独讯问,防止串供或者相互影响。监察机关调查人员应当依法保障被调查人的权利,严禁以威胁、引诱、欺骗及其他非法方式获取口供,严禁侮辱、打骂、虐待、体罚或者变相体罚被调查人。
需要注意的是,证人证言必须在法庭上经过公诉人和被告人、辩护人双方质证并且查实以后,才能作为审判定案的根据。
监察法第二十二条规定:被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪,监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据,仍有重要问题需要进一步调查,并有下列情形之一的,经监察机关依法审批,可以将其留置在特定场所:(一)涉及案情重大、复杂的;(二)可能逃跑、自杀的;(三)可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据的;(四)可能有其他妨碍调查行为的。对涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员,监察机关可以依照前款规定采取留置措施。留置场所的设置、管理和监督依照国家有关规定执行。本条的主要目的是将留置这一重要的调查措施确立为监察机关在调查过程中可以运用的法定权限,解决长期困扰反腐败的法治难题。
需要注意的是,留置措施必须依法严格掌握,慎重使用。留置是监察机关调查严重职务违法和职务犯罪的重要手段,审批程序和使用期限都有严格的限制,这就倒逼监察机关把基础工作做扎实。
监察法第二十三条规定:监察机关调查涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪,根据工作需要,可以依照规定查询、冻结涉案单位和个人的存款、汇款、债券、股票、基金份额等财产。有关单位和个人应当配合。冻结的财产经查明与案件无关的,应当在查明后三日内解除冻结,予以退还。本条是关于监察机关运用查询、冻结措施调查案件的规定。规定本条的主要目的是为了收集、保全财产性证据,防止证据流失或者被隐匿,确保在后续工作中对违法犯罪所得予以没收、追缴、返还、责令退赔。
监察机关对冻结的财产应当及时进行认真审查,经审查,与案件无关的,应当在查明情况后三日内解除冻结,退还原所有人或者合法持有人、保管人。“与案件无关”,是指冻结的财产并非违法犯罪所得,也不具有证明被调查人是否违法犯罪、罪轻、罪重的作用,不能作为证据使用,与违法犯罪行为没有任何牵连。需要注意的是,查询、冻结存款、汇款、债券、股票、基金份额等财产,既要收集、冻结能够证明被调查人有违法犯罪行为、法律责任重的书证、物证,也要收集、冻结能够证明其没有违法犯罪行为、法律责任轻的书证、物证,以保持证据的完整性与客观性。
监察法第二十四条规定:“监察机关可以对涉嫌职务犯罪的被调查人以及可能隐藏被调查人或者犯罪证据的人的身体、物品、住处和其他有关地方进行搜查。在搜查时,应当出示搜查证,并有被搜查人或者其家属等见证人在场。搜查女性身体,应当由女性工作人员进行。监察机关进行搜查时,可以根据工作需要提请公安机关配合。公安机关应当依法予以协助。”本条是关于监察机关运用搜查措施调查案件的规定。规定本条的主要目的是规范搜查程序和要求,保障监察机关收集犯罪证据、查获被调查人,确保搜查严格依法进行,防止搜查权滥用。
需要注意的是,调查人员只有出于获取犯罪证据,查获被调查人的目的,才能对被调查人及可能隐藏被调查人、犯罪证据的地方进行搜查,而且搜查的地方必须是与所调查的案件有关。
监察法第二十五条规定:监察机关在调查过程中,可以调取、查封、扣押用以证明被调查人涉嫌违法犯罪的财物、文件和电子数据等信息。采取调取、查封、扣押措施,应当收集原物原件,会同持有人或者保管人、见证人,当面逐一拍照、登记、编号,开列清单,由在场人员当场核对、签名,并将清单副本交财物、文件的持有人或者保管人。对调取、查封、扣押的财物、文件,监察机关应当设立专用账户、专门场所,确定专门人员妥善保管,严格履行交接、调取手续,定期对账核实,不得毁损或者用于其他目的。对价值不明物品应当及时鉴定,专门封存保管。查封、扣押的财物、文件经查明与案件无关的,应当在查明后三日内解除查封、扣押,予以退还。本条是关于监察机关运用调取、查封、扣押措施调查案件的规定。调取、查封、扣押是监察机关调查职务违法犯罪案件时收集、固定证据的一项重要措施。
规定了解除查封、扣押的要求。查封、扣押的目的是为了保护证据,查明、证实违法犯罪行为,但同时也要切实保障公民、组织的合法权利。所以,监察机关对查封、扣押的财物、文件,应当及时进行认真审查。经过调查核实,认定该查封、扣押的财物等并非违法所得,也不具有证明被调查人违法犯罪情况,不能作为证据使用,或者与违法犯罪行为无任何牵连的,应当在三日内解除查封、扣押,并退还原持有人或者保管人。需要注意的是,监察机关不得随意扩大调取、查封、扣押的范围,其他任何与案件无关的财物、文件、电子数据都不得调取、查封、扣押,否则就是对公民合法权益的侵犯。
一、勘验、检查权的基本内涵
需要注意的是,调查人员在执行勘验检查任务时,必须持有监察机关的证明文件。监察机关所指派或者聘请参与勘验检查的人员,应当与案件无利害关系,调查人员不能对其进行技术上的干预,更不能强迫或暗示其作出某种不真实的倾向性结论。被指派或者聘请参与勘验检查的人员只能就案件中的专门性问题作出结论,不能就法律适用问题作出结论。
监察法第二十七条规定:“监察机关在调查过程中,对于案件中的专门性问题,可以指派、聘请有专门知识的人进行鉴定。鉴定人进行鉴定后,应当出具鉴定意见,并且签名。”这是关于监察机关运用鉴定措施对案件中的专门性问题进行调查的规定,主要目的是解决案件中的专门性问题,对案件事实作出科学的判断,从而准确地查明案情。
需要注意的是,监察机关所指派或者聘请的鉴定人,应当与案件无利害关系。调查人员不能对鉴定人进行技术上的干预,更不能强迫或暗示鉴定人或鉴定机构作出某种不真实的倾向性结论。鉴定人只能就案件中的专门性问题作出结论,不能就法律适用问题作出结论。
监察法第二十八条规定:“监察机关调查涉嫌重大贪污贿赂等职务犯罪,根据需要,经过严格的批准手续,可以采取技术调查措施,按照规定交有关机关执行。批准决定应当明确采取技术调查措施的种类和适用对象,自签发之日起三个月以内有效;对于复杂、疑难案件,期限届满仍有必要继续采取技术调查措施的,经过批准,有效期可以延长,每次不得超过三个月。对于不需要继续采取技术调查措施的,应当及时解除。”这是关于监察机关运用技术调查措施调查案件的规定,主要目的是规范监察机关技术调查权限以及采取技术调查措施的程序和要求,有利于有力打击重大贪污贿赂等职务犯罪,也有利于保护被调查人的合法权利。
技术调查批准决定的内容、延长及解除要求,主要包括三个方面内容:一是要根据调查犯罪的需要,在批准决定中明确采取技术调查措施的种类和适用对象。批准决定要明确采取哪一种或哪几种具体的调查手段,而不是只笼统地批准可以采取技术调查措施,不加区分地所有技术调查手段一起上。同时,还要具体明确对案件中的哪个人采取,而不是笼统地批准对哪个案件采取技术调查措施。二是采取技术调查措施的期限为三个月,自批准决定签发之日起算。对于复杂、疑难案件期满后,经过批准,可以延长,但每次延长不得超过三个月。应说明的是,“经过批准”还是要履行原来的审批程序。三是虽然采取技术调查措施的批准决定是三个月内有效,但在三个月有效期内,对于不需要继续采取技术调查措施的,应当及时解除,这是对公民、组织权利的保护。
监察法第二十九条规定:“依法应当留置的被调查人如果在逃,监察机关可以决定在本行政区域内通缉,由公安机关发布通缉令,追捕归案。通缉范围超出本行政区域的,应当报请有权决定的上级监察机关决定。”这是关于监察机关如何运用通缉措施追捕潜逃的被调查人的规定。规定本条的主要目的是抓获在逃被调查人,使案件调查顺利进行。
监察机关和公安机关应当加强协调配合。公安机关接到监察机关移送的通缉决定的,应当及时发布通缉令,各级公安机关接到通缉令后,应当迅速部署、组织力量,积极进行查缉工作。监察机关自行查获被通缉对象的,应当及时通知公安机关撤销通缉令。
限制出境的延长和解除。限制出境措施期限届满后可以延长,但仍须由省级以上监察机关审批。为加强对公民合法权利的保护,在具体执行中,对期限尚未届满但不需要继续采取限制出境措施的,监察机关应当及时作出解除决定,并通知公安机关予以解除。
这是关于监察机关对涉嫌职务犯罪的被调查人提出从宽处罚建议的规定。本条规定与最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部于2016年印发的《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》作了衔接。规定本条的主要目的是鼓励被调查人犯罪后改过自新、将功折罪,积极配合监察机关的调查工作,争取宽大处理,体现了“惩前毖后、治病救人”的精神。同时,也为监察机关顺利查清案件提供有利条件,节省人力物力,提高反腐败工作的效率。
监察法第三十二条规定:“职务违法犯罪的涉案人员揭发有关被调查人职务违法犯罪行为,查证属实的,或者提供重要线索,有助于调查其他案件的,监察机关经领导人员集体研究,并报上一级监察机关批准,可以在移送人民检察院时提出从宽处罚的建议。”这是关于监察机关对职务违法犯罪的涉案人员提出从宽处罚建议的规定。规定本条的主要目的是鼓励职务违法犯罪的涉案人员积极配合监察机关的调查工作,将功折罪争取宽大处理,也为监察机关顺利查清案件提供有利条件,节省人力物力,提高反腐败工作的效率。
需要注意的是,涉案人员在揭发有关被调查人职务违法犯罪行为或者提供重要线索时,对有些细节或者情节记不清楚或者确实无法说清楚的,不能认为是隐瞒或者不配合调查工作。如果涉案人员避重就轻或者故意隐瞒保留有关情况,企图蒙混过关,就不能作为提出从宽处理建议的条件。但如果涉案人员经监察机关调查人员教育,从不配合转为主动配合,从有所隐瞒转为全部反映,也可以作为提出从宽处理建议的条件。
这是关于监察机关所收集的证据的法律效力,取证的要求和标准,以及非法证据排除规则的规定。
监察机关在调查涉嫌职务违法犯罪的被调查人其他违法犯罪案件时,需要检察机关、公安机关等其他机关协助的,其应当给予协助。