安全生产事关人民群众生命财产安全，事关经济社会发展全局。安全生产法是安全生产领域的基础性、综合性法律。为了推动安全生产法有效实施，推进安全生产治理体系和治理能力现代化，保障经济社会高质量发展和人民群众高品质生活，根据2023年度监督工作计划，全国人大常委会组成安全生产法执法检查组，对安全生产法实施情况进行检查，现将有关情况报告如下：
一、执法检查组织实施的基本情况
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视安全生产工作，就推进安全生产领域改革发展作出一系列重大决策部署，推动全国安全生产形势稳定向好，习近平总书记就加强安全生产工作作出一系列重要指示批示，深刻阐明了做好安全生产工作的重大理念、原则和方法、路径，为做好新时代安全生产工作提供了根本遵循和科学指引。党的二十大报告明确提出：推进安全生产风险专项整治，加强重点行业、重点领域安全监管。执法检查是全国人大常委会行使监督权的重要形式，开展安全生产法执法检查是贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神和党中央决策部署的重要举措，是充分发挥人大职能作用，促进用法治思维和法治方式解决安全生产问题的具体措施。
全国人大常委会高度重视这次执法检查，赵乐际委员长审定批准检查工作方案，王东明、彭清华副委员长和我担任检查组组长，社会建设委员会主任委员杨振武任副组长。7月24日，检查组召开第一次全体会议，深入学习习近平总书记关于安全生产工作重要指示批示，听取应急管理部、工业和信息化部、公安部、住房城乡建设部、交通运输部、文化和旅游部、市场监管总局等7家单位汇报，自然资源部、生态环境部、水利部、农业农村部、国家能源局、国家矿山安监局、国家消防救援局等7家单位进行了书面汇报。随后至9月，检查组分3个小组，赴山西、内蒙古、吉林、福建、河南、甘肃等6省（区）开展实地检查。委托北京、黑龙江、上海、江苏、江西、湖南、四川、宁夏等8省（区、市）人大常委会对本行政区域内安全生产法贯彻实施情况进行检查。本次执法检查紧扣法律规定，聚焦重点领域，坚持问题导向，注重监督实效，达到预期目标。
三是上下联动，形成监督工作“一盘棋”。执法检查组实地检查6个省（区），委托8个省（区、市）同步开展检查；全国人大社会建设委员会到3个省（市）开展前期调研；召开7个省（区、市）人大社会建设委员会参加的执法检查调研座谈会，了解法律实施情况；带动8个省（区）人大常委会自行开展安全生产法监督工作，实际执法检查效果覆盖31个省（区、市）。多个受委托检查省（区、市）实现本行政区检查全覆盖，有的检查范围达到所有乡镇、街道。实地检查省（区）和受委托检查省（区、市）共发现问题隐患19000多个，并形成问题清单，交当地政府或监管部门督促整改。
四是创新方式方法，提供专业保障。一是采取明查与暗访相结合，数据分析和案例分析相结合，开会座谈和个别访谈相结合，了解真实情况，增强监督实效。二是委托中央党校（国家行政学院）应急管理培训中心、中国矿业大学文法学院2个专家团队，从法律实施效果整体评价、安全生产法规定的有关制度落实和完善安全生产法制体系等不同角度开展第三方评估，形成评估报告。三是委托应急管理部信息研究院、应急管理报社，分别面向执法人员、从业人员、社会公众开展问卷调查，共收回28081份有效样本，形成调查问卷分析报告，为客观评价法律实施效果，全面了解法律实施情况提供有力支持。
二、安全生产法实施取得积极成效
二是安全生产法配套规范体系更加健全。以新修改的安全生产法为依据，有关方面持续推进安全生产法配套规范体系建设。如最高人民法院、最高人民检察院发布《关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释（二）》；应急管理部统筹开展安全生产法配套部门规章制定修改工作，截至11月底，各行业领域发布48个重大事故隐患判定标准。各地因地制宜开展地方法规、规章、政策标准制定修改工作，内蒙古、黑龙江、江苏、四川等20个省（区、市）及时修改地方安全生产条例。上海制定修改危险化学品、消防、建筑施工、燃气、轨道交通、特种设备等领域11部政府规章、64部规范性文件，出台140余项制度措施；河南修改《安全生产风险管控与隐患治理办法》，吉林制定《关于进一步加强安全生产风险分级管控和隐患排查治理体系建设工作的指导意见》《安全生产双重预防机制建设地方标准》，完善风险分级管控与隐患排查治理等制度措施；江西出台《生产经营单位落实一线从业人员安全生产责任的指导意见》，加强劳务派遣和灵活用工人员安全管理。
三、法律实施存在的主要问题
尽管全国安全生产形势总体稳定向好，执法检查发现，重点行业、重点领域安全生产形势依然严峻复杂，安全生产法规定的重要制度在部分地区、部分企业落实不力，今年以来重特大事故有所反弹。截至11月底，全国发生重特大事故15起、死亡279人，同比增加6起、92人。其中，宁夏银川富洋烧烤店“6·21”特别重大燃气爆炸事故是新中国成立以来死亡人数最多的燃气事故。安全生产工作距离法律要求，距离改革发展目标和人民期待还有差距，安全生产依法治理、综合治理、系统治理、源头治理任重道远。
（一）内生动力不足，生产经营单位主体责任虚化
安全生产责任制是安全管理的核心。实际工作中，受经济效益驱动，生产经营单位安全发展红线弹性大，安全生产工作“说起来重要、干起来次要、忙起来不要”。
1.全员安全生产责任制落实不到位。一些企业建立起来的全员安全生产责任制与安全生产法的要求还有较大差距，“安全压力逐级递减，安全责任落实不下去”的问题比较突出。有的企业主要负责人习惯当“甩手掌柜”，不重视建章立制的法定“一把手工程”，安全生产管理规章制度和操作规程缺失或不实用，安全员人数少、专业能力弱，内部安全管理机构形同虚设；管生产不管安全、企业技术负责人安全管理地位低，现场管理混乱；没有做到安全生产责任制全员全岗位覆盖，安全生产主体责任还未压实到“最后一米”。
3.综合防范能力较弱。一些生产经营单位不按安全生产法第23条规定提取和使用安全生产费用，提取不足、超范围使用时有发生，设备不定期检测、维护保养，搞技改“马拉松”带病生产，事故隐患大量存在；未向从业人员提供符合国家标准或者行业标准的劳动防护用品，安全生产教育培训与生产实际脱节，尤其是吊装、动火、有限空间作业等事故多发领域，培训针对性不强；一些企业单位应急预案编制流于形式，缺乏实用性；应急演练重“演”轻“练”，走过场、做样子，员工未完全掌握应急避险知识和自救互救技能，事故应对处置和救援能力差。检查抽查发现，小微企业安全管理水平整体相对较低，多存在制度不健全、员工不稳定、教育培训和劳动保护不到位的痛点难点。2022年1月至2023年5月，在全国法院审结一审危害生产安全犯罪刑事案件中，危险作业罪2128件，数量最多，占总数的48.67%。
此外，非煤矿山中80%以上是小型矿山，安全生产基础差；建筑施工转包、挂靠与无证上岗、设备脱离监管等问题并存，制造监管“真空”；人民群众身边不符合安全标准的燃气“灶、管、阀”大量存在，瓶装液化石油气“黑网点”、“大瓶充小瓶”、“倒气”销售问题仍未根治，严重危害生产安全。
（二）精准监管尚未破题，监管成效有待提升
安全生产法修改两年来，各级政府认真贯彻实施安全生产法，取得积极成效，但也暴露出监管责任边界不清、力量不足、成效不稳等短板弱项。
3.安全隐患排查整治质量不高。安全生产法第62条规定要严格检查容易发生重大生产安全事故的生产经营单位；要分类分级制定安全生产年度监督检查计划。实际工作中，有的地方、监管部门除年度监督检查计划，还开展各级各类“集中攻坚”、“年终检查”等工作，抓安全生产工作的力度很大，实际效果有限。监管部门奔波在监管路上，生产经营单位疲于应付，都缺乏发现问题和解决问题的强烈意愿，工作作风漂浮，许多显而易见的重大隐患常治长存，有的对已经发生事故的教训无动于衷、不采取针对性措施，甚至把排查整治异化为一个动作，不仅导致屡屡破防，还助长了形式主义。有的地方执法“宽松软虚”问题突出，只检查不整治，或以罚代管代改、罚而不管不改，该重罚的不重罚、该关停的不关停，导致违法违规行为司空见惯。
（三）监督保障制度效果不彰，影响社会共治深入推进
1.行政执法与司法衔接不畅。检查中，有关方面反映违法案件查处移送手续不规范，案件移送难、执行难；也有意见反映因对法律理解不同，行政部门把本应依据安全生产法做出行政处罚和从业禁止决定的案件，移送司法机关追究刑事责任；刑法规定的缓刑期间禁止令和刑罚执行完毕后的从业禁止措施的适用条件，还存在理解问题；非刑事处罚措施降低生产经营风险隐患、防止犯罪分子再次犯罪的积极功能有待依法落实。
2.安全生产责任保险制度不完善。安全生产责任险具有风险评估管控、事故预防和分担事故赔偿责任的功能，安全生产法鼓励生产经营单位投保，规定高危行业、领域生产经营单位应当投保。检查发现，有的高风险企业对安全生产责任险的重要性认识不足，投保意愿不强。同时，市场上部分安全生产责任险产品的保险条款、费率等还不够优化，部分行业领域企业安全生产责任险保费过高，有的保险公司理赔流程繁琐、理赔效率低下等，也影响了企业参保的积极性。
3.社会化服务问题多。社会化服务机构承担安全生产标准化评审、安全培训、安全咨询管理等服务工作，是参与和推进安全生产工作的重要力量，目前存在资质挂靠、具体服务标准不统一、责任边界不清、给企业做虚假台账等问题。2022年应急管理部开展“安全生产培训走过场专项整治”，检查培训机构4171家，发现问题1.1万项，淘汰清退315家、停业整顿299家、责令整改2445家，占受检第三方机构的73.34%。
4.信息化建设水平不高。企业方面，部分中小企业信息化建设速度缓慢，存在认知不足、投入不足的问题，信息化生产技术与装备的适应性较差。政府方面，法律规定负有安全生产监督管理职责的部门应当相互配合、齐抓共管、信息共享、资源共用，在实际工作中仍存在各行业领域安全生产监管信息系统各自为战、信息共享难、技术不兼容、运营维护弱等问题，缺乏数据互联互通、共建共享的顶层设计和规划，地方在打通数据壁垒方面存在较大阻碍，容易造成重复建设、资源浪费等情况。
5.应急救援能力不强。应急救援体系建设还不够完备，存在人员流失严重、保障制度有待完善、力量布局不均、人才科创能力不强等问题。特别是社会应急力量和基层应急救援力量还处在起步阶段。城市建设“重面子、轻里子”，管理整体性、系统性不强，应急救援预案和力量薄弱，运行面临重大考验。部分县区和工业园区应急救援设施设备配置不足、标准不高、品类不全，应急救援队伍应对突发事故能力有限。基层应急救援信息化能力薄弱，跨行业、领域、地区的生产安全事故应急救援信息系统建设推进缓慢，未能很好实现互相联通、信息共享和监测预警。公众风险防范意识相对淡薄，全社会参与应急救援的局面还没有完全形成。
（四）理解适用不统一，减损法律实施效果
执法检查组认为，安全生产工作具有长期性、复杂性、艰巨性，要客观看待、理性认识。安全生产重在预防，安全意识要挺在前面。从实际情况看，社会公众安全意识薄弱、安全知识欠缺，领导干部、安全专业人员、一线员工等重点人群对安全生产的认识与现实需要相比还有较大差距，实现依法治安还有很长的路要走。面对风险挑战和困难，我们要坚定信心、保持耐心，以实干担当的精神、百折不挠的韧性，持续推动安全生产法贯彻落实，充分发挥法治固根本、稳预期、利长远的作用，以高水平安全保障高质量发展。
四、进一步推动安全生产法实施的意见和建议
党的二十大报告对统筹发展和安全作出战略部署，提出要“以新安全格局保障新发展格局”。做好安全生产工作，要深刻理解发展和安全的辩证关系，科学把握“统筹”的要义，坚持人民至上、生命至上，坚持预防为主、源头预防，坚持系统观念、综合治理，坚持深化改革、强化法治，聚力依法治安、管理强安、改革促安、科技兴安，全面贯彻实施安全生产法，推进安全生产治理体系和治理能力现代化。
（一）系统构建全覆盖责任体系，压实各方安全生产责任
（二）统筹发挥政府、社会、市场作用，夯实安全生产基础
（三）协同推进法治与改革，提升安全生产治理水平
（四）整体推动应急救援体系建设，强化应急救援能力
面对事故灾难，“救援”是保护人民群众生命财产安全的最后一道防线。要加强基层应急救援队伍建设，更加关心关爱应急救援人员，整合各方应急救援力量，切实提升应急救援能力。一是抓好队伍培养管理。建好准入机制，招录吸纳具有一定专业知识能力的人员进入应急救援队伍，加强应急业务知识、事故案例分析等学习，抓好队伍实战演练和日常管理。二是加强部门之间联防联动。充分发挥应急部门统筹协调作用，突出除险清患导向，加强信息互通，健全联防联处机制，确保各类重大风险隐患早发现、早预警、早处置，坚决守住安全生产底线。三是推动应急救援社会化发展。从政策、人才、技术等方面加强对社会应急救援队伍的支持，搭建政府、社会、企业紧密协作的高效平台，引导社会力量有序参与应急救援。
（五）充分激发多元主体参与，筑牢安全生产人民防线
进一步加强信用约束，推动安全生产诚信体系建设，运用好安全生产严重失信主体名单管理制度，健全失信联合惩戒和守信激励机制。积极发挥舆论监督作用，加大重点失信企业曝光和安全诚信企业报道力度，强化警示教育和典型引领。进一步强化企业工会组织在安全生产监督中的作用，鼓励社会各界、群众团体等对重大隐患实施监督。注重发挥行业协会的作用，强化行业自警自律、共治共享。建立常态化安全生产普法教育制度，深化法治宣传，及时释疑解惑，在全社会牢固树立“安全没有旁观者，全员都是监督员”的观念。执行好安全生产法关于风险报告和举报奖励的规定，拓宽畅通各类举报投诉渠道，激励群众争当监督员，引导百姓关心安全事。深入实施全民安全素质提升工程，开展群众喜闻乐见的宣传科普、教育培训活动，组织贴近生产生活的应急处突、避险逃生演练，让安全理念、安全知识、安全技能、安全文化深入人心，不断筑牢防范化解重大安全风险的社会基础。
以上报告，请审议。
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