[摘要]事业单位清算是在多层法律架构规范下，由多级政府和政府多部门经过多个行政执行环节，才能予以完成的复杂行政程序。这种复杂行政程序，由于涉及诸多行政部门执行主体，而不同部门具有不同的层次管理关系，极易在具体执行环节上引发执行风险，进而导致国有资产的严重流失。
[关键词]事业单位清算；复杂行政程序；多层法律规范；多层政府及多部门；执行风险
[中图分类号]D92[文献标识码]A
党的十八大四中全会决议提出，“加强对政府内部权力的制约，是强化对行政权力制约的重点。”国有资产监管这样权力集中的部门和岗位，要强化内部流程控制，防止权力滥用，要“对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖”。事业单位是国有资产的重要使用者，对事业单位使用公共资金、国有资产和公共资金依法进行监管是依法治国的重要组成部分。由于复杂行政程序的存在，可能给事业单位国有资产监管带来严重的执行风险。复杂行政程序是在多层法律规范下，由多级政府及政府多部门，经过至少四道以上的行政程序环节才能予以完成的政府事务流程，事业单位清算就属于这类复杂行政程序。
一、事业单位清算的多层法律架构
1987年《民法通则》对法人的一般规定只有第36～40条这五条，最后一条为“第四十条法人终止,应当依法进行清算，停止清算范围外的活动。”
1998年《事业单位登记管理暂行条例》（下称《暂行条例》）是事业单位管理的总纲性法规，其规定“第十三条事业单位被撤销、解散的，应当向登记管理机关办理注销登记或者注销备案。事业单位办理注销登记前，应当在审批机关指导下成立清算组织，完成清算工作。”并规定“第十六条事业单位必须执行国家有关财务、价格等管理制度，接受财税、审计部门的监督”，以保证多类法律的统一性。可见，事业单位清算属于复杂行政程序。
为保证《暂行条例》出台，1996年《事业单位财务规则》先设“第九章事业单位清算”，对事业单位终止必须清算予以规定。不同事业单位行业，也都配套出台了有关财务制度。如1997年颁布的《中小学校财务制度》（财政部、国家教委财文字［1997］281号）专设“第十章财务清算”。
从法律层次看，1998年事业单位清算的法律架构就已搭建，它由国家基本法、财政的一般财务规则和行业主管部门的财务制度予以三层规范。
二、法律、法规和规章对事业单位清算的三层规范
（一）法律规范
1987年《民法通则》规定“法人终止,应当依法进行清算,停止清算范围外的活动。”这是法人清算的总原则。该总原则要求，法人要进行清算，须先“停止清算范围外的活动。”显然，民法通则不支持随意终止不具备“停止清算范围外的活动”条件的法人。
民法通则设立此条件的原因有二：（1）不停止清算范围外的活动，清算工作就无法进行。清算以外业务持续进行，会不断地产生新的清算对象，致使无法确定性地评估财务状况；（2）如法人无法停止其“清算范围外的活动”，说明该法人有其存续理由。该原则体现了民法支持法人独立性的立场，即民法反对主管部门随意终止事业单位的行政行为。
（二）法规规范
秉承民法，1998年《暂行条例》第13条规定了事业单位清算的法律程序。第1款规定“事业单位被撤销、解散”即“法人终止”，是事业单位“办理注销登记或者注销备案”的充分必要条件。第2款规定“事业单位办理注销登记前”，须“完成清算工作”，“在审批机关指导下成立清算组织”，在办理注销登记时提交“清算报告”。
“在审批机关指导下”这一表述存在一定争议。《暂行条例》第3条规定：“事业单位经县级以上各级人民政府及其有关主管部门（以下统称审批机关）批准成立后，应当依照本条例的规定登记或者备案。”有人认为，由于未明确“有关主管部门”和“审批机关”，因而无法进行清算。这里从四个方面解析该问题。
1.事业单位审批机关和审批管理体制
审批是权力行为。没有审批主体的批准，须审批的特定事项不能合法进行，亦即未经过审批的特定事项是禁止的。审批权限设置问题就是审批管理体制问题。
《暂行条例》第2条定义到，“本条例所称事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”这里，事业单位的举办者既包括国家机关，也包括事业单位、企业、社会团体，乃至军队和武警部队、宗教组织、国际组织等其他组织。这些举办者设立事业单位的共同特点是“利用国有资产”，而“国有资产”允许被使用，其目的是“为了社会公益目的”提供“社会服务”。因此，界定事业单位的两个要件：一是“利用国有资产”；二是“为了社会公益目的”提供“社会服务”。由于举办者有多样性，决定了审批权限具有多样性。
《暂行条例》对事业单位的审批管理体制较为概括。由于事业单位设立涉及行政级别、不同组织系统、不同类型的举办者，各地常依据各自情况来设置事业单位的审批权限，该条例也为省级政府审批权限留下足够弹性。目前有10多个省级政府制定了本行政区的事业单位机构编制管理办法。即是说，事业单位的审批权限可以上收，亦可下放；可以通过统一的规章制度规范，也可以依具体领域来规范，甚至以个案方式来处理。
2.拟清算注销事业单位的审批机关的确定
任何拟清算注销事业单位皆是业已成立起来的法人，必然经历了相应的登记设立程序。在其登记设立时，任何事业单位都会填写一份《事业单位法人设立登记（备案）申请书》。在该文件中，必须要填写“审批机关”和“批准文号”两栏。因此，“审批机关”一栏中所填写的名称就是该事业单位的审批机关，“批准文号”所指的公文文件就是该事业单位设立的批件。除非有其他合法文件，采取统一或个别的方式调整了该事业单位的审批机关，那么指导该事业单位进行清算的审批机关就是原“审批机关”。因此，特定事业单位进行清算的审批机关根本不存在争议。
3.审批机关、主管机关、举办单位和登记管理机关的区分
要厘清审批机关对清算的指导，须先澄清事业单位设立过程中的多个抽象法律主体间的关系，依据具体事业单位的状况，理清实际法律主体和抽象法律主体关系，然后才会涉及到指导的问题。
事业单位清算涉及四个抽象法律主体，它们分别是审批机关、主管部门、举办单位和登记管理机关：
审批机关。特定事业单位审批机关的确定，须依法律法规、地方事业单位审批管理体制、历史惯例沿革等多个方面进行。
主管部门。主管部门根据事业单位定义的第2个要件即“为了社会公益目的”提供“社会服务”来确定。具体事业单位的主管部门，要依据其所提供“社会服务”业务所归属管辖的政府部门，因此，管辖特定事业单位特定社会服务业务的政府部门就是该事业单位的主管部门。
举办单位。举办单位是特定事业单位的发起者，亦称为举办人、举办者。举办单位是指为事业单位提供由自然人担任特定职务的组织，任命该事业单位的法定代表人。举办单位可不必提供国有资产、事业编制、资金等。
登记管理机关。《暂行条例》规定：“国务院机构编制管理机关和县级以上地方各级人民政府机构编制管理机关是本级人民政府的事业单位登记管理机关（以下简称登记管理机关）。”2004年修订后的《暂行条例》将各级编办及其附属机构确定为登记管理机关，包括各级“事业单位登记管理局”等。
在上述四类抽象法律主体当中，（1）事业单位登记管理机关是最无争议的，它一般就是指各级编办，或指编办内设的登记管理机构和专设的事业单位登记管理局。（2）举办单位在特定事业单位设立时也已确定，它同样写在《事业单位法人设立登记（备案）申请书》中。（3）主管部门则是从特定事业单位所提供具体社会服务角度而言的，如从事教育服务事业单位的主管部门是教育部门。（4）审批机关的确定方法前文已提到。
与审批机关的确定方法相同，具体事业单位的主管部门和举办单位也须具体确定。如某事业单位历史悠久，其主管部门、举办单位和审批机关常经历多次变更。
4.审批机关对事业单位清算的指导
所谓“指导”即行政指导，该法律术语为不予明确界定的法律词汇。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）第一条明确规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（四）不具有强制力的行政指导行为；”这说明行政指导的法律主体并不为其指导行为担负法律责任、承担法律后果，行政指导行为是不可诉的。
（三）规章规范
为了规范事业单位清算，至少两部规章对事业单位清算进行了更明确和有可操作性的规范。
1.《事业单位财务规则》（1996）对事业单位清算的规范
为规范事业单位清算，1996年《事业单位财务规则》（财政部令第8号）专设“第九章事业单位清算”，分三条从事业单位清算的原则、事业单位清算过程的原则和内容以及事业单位清算后的处理方法予以规定。
（1）事业单位清算的原则。第36条是对事业单位清算原则的规定。亦即，事业单位“发生划转撤并时”，“应当进行清算”，即“必须”进行清算。
（2）事业单位清算过程的原则和内容。第37条规定了清算过程的原则，即“应当在主管部门和财政部门、国有资产管理部门的监督指导下，对单位的财产、债权、债务等进行全面清理”。该原则有三个要点：
第一、要在“主管部门和财政部门、国有资产管理部门”的监督指导下进行。这里“主管部门”是直接监督管理部门，“财政部门、国有资产管理部门”是归口管理部门，“和”字在这里有分类的语法作用。
第二、在上述两类部门的“监督指导”下进行。这里可以看到，与《暂行条例》规定的“在审批机关指导下”明显不同的是，这里是“监督指导”,比审批机关的“指导”多出来“监督”二字，而“监督”是正式的行政行为。
有人据此认为，该条规定未明确“主管部门和财政部门、国有资产管理部门”到底哪个负责“监督”，哪个负责“指导”。由于事业单位的要件之一为“利用国有资产”，而有关事业单位清算所涉及的国有资产管理权限，包括“主管部门和财政部门、国有资产管理部门”的监督权限划分、责任承担划分，已在其他法规规章中予以规定了。
1995年2月15日，国家国有资产管理局、财政部发布并实施了《行政事业单位国有资产管理办法》（国资事发［1995］106号）。该办法专设“第二章管理机构及其职责”对财政部门、国有资产管理部门，主管部门和行政事业单位这三个层次的职权进行了划分。根据该办法，财政部门、国有资产管理部门是“综合管理”部门，主管部门才是“监督管理”部门。主管部门的“监督管理”工作由其内设的“国有资产管理机构”来负责实施，其责任由主管部门承担。
就财政部门、国有资产管理部门与主管部门的责任关系，该办法第38条明确规定，财政部门、国有资产管理部门对主管部门具有“监督”管理责任，对主管部门所属具体事业单位不具有直接“监督”管理责任。因此，在具体事业单位的清算中，财政部门、国有资产管理部门的主要作用是“指导”，而主管部门才负有监督责任。
第三、事业单位清算的主要内容。由前述分析可知，事业单位清算应该在财政部门、国有资产管理部门的“指导”下、在主管部门的“监督”下展开“全面清理”。有关事业单位清算须包含的内容，在《事业单位财务规则》中已给出框架，即必须包括四个部分：①“编制财产目录和债权、债务清单”；②“提出财产作价依据和债权、债务处理办法”；③“做好国有资产的移交、接收、划转和管理工作”；④“妥善处理各项遗留问题。”这4个方面都以国有资产监督为目的。此外，根据被清算事业单位的具体情况，还必须包括其他方面的内容，“全面清理”应符合审计、会计等方面法律制度方面的规定。显然，如果特定事业单位清算中不包括上述4个方面的内容，那么这样的“清算”根本就不是清算。
（3）事业单位清算后的处理。这里包括两个必要的程序环节。首先，要根据被清算事业单位的实际情况，确定资产的处理方法。《事业单位财务规则》规定了四种引起事业单位清算的组织变动方式，它们分别是划转、转为企业管理、撤销和合并共四种方式。其中，①划转中所说的“因隶属关系的改变”是指特定事业单位的主管部门发生改变，这里不是指国有资产的划转，而是指事业单位的划转，其中还包括事业单位的组织等。国有资产的划转是在事业单位存续的条件下发生的，由《行政事业单位国有资产处置管理实施办法》（国资事发［1995］106号）予以规定，不属于事业单位清算的范围。②转为企业管理主要是指科技方面的事业单位由企业管理能够使技术和企业相结合，能够发挥更大的经济社会效益。③撤销是指该事业单位撤销，其组织解散、人员分流、事业编制上交、国有资产清算后经批准另作他用。④合并是指两个或多个事业单位合并为一个事业单位。
接下来，要“经主管部门审核并报国有资产管理部门和财政部门批准”。“主管部门审核”应按照引起事业单位清算的四种组织变动方式，对清算后的资产进行处理。经过上述程序，主管部门和有关事业单位才能变更、注销国有资产产权登记。
可见，财政部1996年《事业单位财务规则》对事业单位清算的规定是明确的，对清算原则、清算过程的原则和内容以及清算后的处理都给出了清晰的规范。其中，①主管部门是否承担了其监管职责、②清算内容是否包括最低限度的四个方面、③清算后的资产处理是否报经财政部门和国有资产管理部门审批以及④事业单位注销时是否提交了合法的清算报告，构成了识别事业单位清算的四个根本性标志。
2.《事业单位财务规则》（2012）对事业单位清算的修订
2012年，财政部对《事业单位财务规则》进行了修订。对其中事业单位清算部分也进行了补充修改和完善，但未进行结构性的调整。
（1）将“分立”确定为事业单位清算的条件。根据民法精神，任何使事业单位法人的独立性发生改变的组织变动都应进行清算。
3.《事业单位登记管理暂行条例实施细则》（2006）
2004年6月27日，《事业单位登记管理暂行条例》进行了修订，但有关事业单位清算的规条未予修改。2005年4月15日公布、2006年1月1日开始实施的《事业单位登记管理暂行条例实施细则》（中央编办发[2005]15号），从事业单位法人注销登记角度，对事业单位清算的登记管理程序方面进行了进一步的规范。
根据该实施细则的第51～53条，增加了四个方面的内容：（1）对事业单位法人终止引起的6种应注销情形进行了列举。（2）规定了“举办单位和其他有关机关”可以“指导”事业单位的清算。由于“指导”不是正式行政行为，增加“指导”的主体，并不影响“主管部门”的监管责任。负有监管责任的主管部门，无权要求包括审批机关在内的其他机关部门必须做出指导。（3）对注销登记公告时限进行了明确规定，以明确事业单位作为被清算债务人的告知义务。（4）强调“清算报告”须经过“有关机关确认”，其中除包括财政部门之外，还应包括审计部门等。
综上所述，法律、法规和规章对事业单位清算的规定，无论从其原则、定义、程序、内容、过程等诸方面来看，都是比较完善的。那些认为事业单位清算法律关系所涉及的各类抽象法律主体是不明确的观点，是站不住脚的。
三、事业单位清算的执行风险分析
从事业单位清算的三层法律规范的订立目的来看，显然是着眼于在事业单位和企业、政府和市场、国有资产和非国有资产、社会公共服务和私人服务之间构建起明确的边界，在法律规范的条件下，通过微观具体的操作方式实现不同社会结构领域之间要素的合理有序流动，从而实现社会整体结构的均衡有序发展。
由于事业单位清算是从会计财务角度着手的，其所涉及的工作程序就必须符合会计财务的有关程序，并在执行相应的行政行为下才能实现。然而，由于事业单位资产中可能涉及到较为复杂的资产形态，这就为清算的执行带来了较大的风险。在事业单位的资产中，长期投资、无形资产等是极易产生执行风险的会计科目。
在长期投资中，由于事业单位可以直接投资设立企业、其他事业单位、社会团体以及民办非企业组织，它们又可以向下参与交叉衍生设立上述四种类型的组织，进而产生复杂的长链条组织关系。
在无形资产中，又包括信息数据、商誉、知识产权和土地使用权等类型的资产。我国很多事业单位具有悠久历史，在提供社会服务上拥有极高声誉，它们的名称和所提供服务的品牌有着巨大的商业价值，如著名大学、重点中学、三甲医院等等。这些商誉类无形资产是在国家财政数十年的投入和广大职工努力工作的基础上形成的。
土地使用权国有资产是事业单位无形资产中重要的组成部分。由于事业单位是“为了社会公益目的”提供“社会服务”，国家和农村集体基于公益目的向它们提供大量的土地使用权。同时，这些土地使用权经常具有极其巨大的市场价值。同时，正是出于公益目的，国家和农村集体在向事业单位提供土地使用权后，经常未能完备地履行相应的行政程序环节，将这些土地使用权资产经过资产评估后登记计入事业单位的无形资产科目，致使相当部分的土地使用权资产处于未确权状态。
这样，在事业单位清算的过程中，土地使用权资产的变动涉及土地管理、建设管理、财政国有资产管理和编制机构管理等诸多部门。这些不同的部门系统又采取不同的层级关系管理体制。编制机构部门是跨党政群的，土地管理属于省级垂直管理，财政、建设管理属于本级政府组成部门，事业单位主管部门又常是分散的。在具体事业单位清算过程中，土地使用权资产的转移，须经过不同层级体制的政府部门所管理的多个环节，引致事业单位清算的高度复杂化，进而引发严重的执行风险。
结语
然而，就事业单位清算而言，从特定类型的资产进入事业单位，到特定事业单位基于各种原因结束其存在，所面临的现实环境以及有关主体的行为动因，却未必如立法前提所设想的那么简单。仅就法律而言，事业单位的设立是基于社会公益目的，但有关资产管理部门、事业单位主管部门、事业单位特定职务的承担者，完全可能从小团体和个人的私利出发来扭曲复杂行政程序，从而使未清算事业单位的国有资产暴露在巨大的执行风险之下。
[基金项目]2014年度国家社会科学基金重大项目（第一批）《推进我国国家治理体系现代化研究》（项目编号14ZDA011）子课题“行政管理体制治理现代化研究”的研究论文。
[作者简介]高鹏程，北京大学政府管理学院副教授、国家治理协同创新中心研究员。