试评中国大陆劳动争议仲裁时效“起算点”的法律文本及其诠释
导读：
目次
壹、前言
贰、“起算点”的法律文本
参、“起算点”法律文本的官方诠释
一、国务院劳动行政部门的诠释
二、最高人民法院的司法解释
三、对两种诠释和两种争议解决体制的反思
从立法层面讲，大陆关於劳动争议仲裁时效起算点的法律渊源经历了三个发展阶段：
一、一九八七年七月三十一日国务院发佈的，同年八月十五日施行的《国营企业劳动争议处理暂行规定》（下称《规定》）。该行政法规第十六条第二款规定“属於本规定第二条第一项的劳动争议（即因履行劳动合同发生的争议？？？？笔者注），当事人应当从争议发生之日起六十日内，或者从调解不成之日起三十日内，向仲裁委员会提出”。该条第三款规定“属於本规定第二条第二项的劳动争议（即因开除、除名、辞退违纪职工发生的争议？？？？笔者注），自企业公佈处理决定之日起十五日内向当地仲裁委员会提出”。
二、一九九三年七月六日国务院发佈的，同年八月一日起施行的《企业劳动争议处理条例》（下称《条例》）。该《条例》第二三条第一款规定：“当事人应当从知道或者应当知道其权利被侵害之日起六个月内，以书面形式向仲裁委员会申请仲裁”，同条第二款规定“当事人因不可抗力或者有其他正当理由超过前款规定的申请仲裁时效的，仲裁委员会应当受理。”该《条例》第四三条宣告上述《规定》在《条例》施行之日同时废止。
三、一九九四年七月五日第八届全国人大常委会第八次会议通过，一九九五年一月一日起施行的《中华人民共和国劳动法》（下称《劳动法》）。该法第八二条规定：“提出仲裁要求的一方应当自劳动争议发生之日起六十日内向劳动争议仲裁委员会提出书面申请。对仲裁裁决无异议的，当事人必须履行。”
简言之，关於“起算点”的法律文本可以概括为表一。[page]
表一劳动仲裁时效起算点的法律文本
法律文本名称
起算点的规定
期间
当前的效力
《规定》
劳动争议发生之日调解不成之日企业公布处理决定之日
六十日三十日十五日
已废止，被《条例》取代
《条例》
知道或者应当知道其权利被侵害之日；时效中断規定“不可抗力和正当理由”
六个月
法律未明示废止
《劳动法》
劳动争议发生之日
六十日
现行规定
叁、“起算点”法律文本的官方诠释
（一）围绕“起算点”本身的诠释
1.围绕《劳动法》所谓“劳动争议发生之日”的诠释：
一九九五年原劳动部2《关於贯彻执行〈中华人民共和国劳动法〉若干问题的意见》（文号：劳部发[一九九五]三○九号，下称《意见》）第八五条规定：“（劳动争议发生之日）是指当事人知道或者应当知道其权利被侵害之日”。
2.对“当事人知道或者应当知道其权利被侵害之日”诠释：
一九九四年八月十六日原劳动部办公厅《关於对〈中华人民共和国企业劳动争议处理条例〉第二三条如何理解的复函》（文号：劳办发[一九九四]二五七号，下称《复函一》）中称：“”知道或应当知道其权利被侵害之日“，是指有证据表明权利人知道自己的权利被侵害的日期，或者根据一般规律推定权利人知道自己的权利被侵害的日期，即劳动争议发生之日。”知道或应当知道其权利被侵害之日“，是劳动争议仲裁申诉时效的开始。因此，”知道或应当知道其权利被侵害之日“不应从侵权行为终结之日起计算”。
由於这个解释是劳动部办公厅所发出的，而劳动部办公厅没有法律解释权，因此《复函一》只是一种劳动政策，而不是法律解释，但这种政策在各级劳动争议仲裁委员会的仲裁实务中实际是有效的。[page]
（二）“起算点”的例外之一：中断
1.对“不可抗力或者有其他正当理由”的诠释：
“不可抗力和正当理由”对仲裁时效起算点是有影响的，从法律属性上构成了时效中断的事由，即起算点重新计算。《劳动法》未规定因不可抗力或者有其他正当理由超过申请仲裁时效的情况如何处理，只有《条例》对此有规定，因此原劳动部在劳部发[一九九五]三三八号《关於劳动争议仲裁工作几个问题的通知》（下称《通知》）指出：“《劳动法》第八二条对一般情况申请仲裁时效作了规定，《条例》第二三条第二款的规定是对特殊情况的特殊规定，应当继续执行”。
何为“不可抗力和正当理由”，规章没有再作出列举。笔者看到的只有一例对“正当理由”的官方政策解读：
2.对当事人撤诉或者劳动争议仲裁委员会按撤诉处理的案件，当事人再次申请仲裁的，仲裁时效起算点为撤诉之日。
劳动部办公厅《关於已撤诉的劳动争议案件劳动争议仲裁委员会是否可以再受理的复函》（文号：劳办发[一九九七]六一号，下称《复函三》）规定：“根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一一一条第五项关於”对判决、裁定已发生法律效力的案件，当事人又起诉的，告知原告按申诉处理，但人民法院准许撤诉的裁定除外“的规定，最高人民法院在《关於适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》（法发[一九九二]二二号）第一四四条明确规定：”当事人撤诉或人民法院按撤诉处理后，当事人以同一诉讼请求再次起诉的，人民法院应予受理。“据上述规定精神，当事人撤诉或者劳动争议仲裁委员会按撤诉处理的案件，如当事人就同一仲裁请求再次申请仲裁，只要符合受理条件，劳动争议仲裁委员会应当再次立案审理，申请仲裁时效期间从撤诉之日起重新开始计算。”[page]
（三）“起算点”的例外之二：中止
根据前述《意见》的规定，引起劳动争议申诉仲裁时效中止的事由有两种：
1.企业劳动争议调解委员会调解期间。《意见》第八九条规定：“劳动争议当事人向企业劳动争议调解委员会申请调解，从当事人提出申请之日起，仲裁申诉时效中止，企业劳动争议调解委员会应当在三十日内结束调解，即中止期间最长不得超过三十日。结束调解之日起，当事人的申诉时效继续计算。调解超过三十日的，申诉时效从三十日之后的第一天继续计算。”。
2.劳动争议仲裁委员会受理劳动争议后的答复期间。《意见》第九十条规定：“劳动争议仲裁委员会的办事机构对未予受理的仲裁申请，应逐件向仲裁委员会报告并说明情况，仲裁委员会认为应当受理的，应及时通知当事人。当事人从申请至受理的期间应视为时效中止。”
二○○一年三月二十二日最高人民法院审判委员会通过《关於审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》（法释[二○○一]一四号，下称《解释》）。该司法解释第三条规定，劳动争议仲裁委员会根据《劳动法》第八二条之规定，以当事人的仲裁申请超过六十日期限为由，作出不予受理的书面裁决、决定或通知，当事人不服，依法向人民法院起诉，人民法院应当受理；对确以超过仲裁申请期限，又无不可抗力或者其他正当理由，依法驳回其诉讼请求。
上述对起算点的官方诠释可用表二来表示：
表二对起算点的官方诠释
诠释主体
诠释性质
诠释文本的名称（简称）
诠释的內容
劳动部
行政解释
《意见》
1.当事人知道或者应当知道其权利被侵害之日（同《条例》规定）2.对时效中止事由做出解释
《通知》
确认《条例》中时效中断规定“不可抗力和正当理由”的效力
劳动部办公厅
劳动政策
《复函一》
对“当事人知道或者应当知道其权利被侵害之日”做出具体解释，提出时效“不应从侵权行为终结之日起计算”
《复函二》
对“正当理由”作出解释
《复函三》
撤诉或者劳动争议仲裁委员会按撤诉处理的案件，当事人再次申请仲裁的，仲裁时效起算点为撤诉之日[page]
最高人民法院
司法解释
《解释》
1.强调《劳动法》的规定，未提及《条例》2.认可《条例》中时效中断的规定（不可抗力或者其他正当理由）
《劳动法》虽然没有明示《条例》废止，但从法理上说，《条例》仲裁时效的条款已被新法取代。理由：1.出现法条竞合的情况下，除法律明文规定，应按照后法优於前法的原则，《条例》在前，《劳动法》在后，应适用《劳动法》。2.从法的位阶上而言，《条例》属於法规，《劳动法》属於法律，按照下位法不得违反上位法的原则，《劳动法》条文效力高於《条例》。
（二）《通知》对《条例》文本诠释有合法性不足的问题。
《通知》认为，《劳动法》对一般情况下仲裁时效作了规定，《条例》第二款是对特殊情况的特殊规定，应当继续执行。
姑且认为这种解释成立，那么按照反面解释原理，《条例》第一款就是对一般情况的解释，既然《劳动法》已经对一般情况作了规定，按照前文所述，《条例》第一款仲裁时效的起点“知道或者应当知道其权利被侵害之日”就已经失效，它已被《劳动法》中“劳动争议发生之日”所取代。
再看《通知》本身的效力，可以说它的诠释存在着先天上的不足和缺陷。理由是：1.从名称上看，此规范性文件主要是对劳动仲裁工作实务的指导，对司法机关是否有效尚待疑问。2.从层次上看，此规范性文件属於规章，按照大陆《行政诉讼法》的规定，对规章要进行司法审查后，司法机关才“可以”“参照”规章的规定。
（三）《意见》和《复函一》将“劳动争议发生之日”解释为“知道或应当知道其权利被侵害之日”，可以看出，是以《条例》文本为中心来解释《劳动法》文本的，实际回到了《条例》的规定，规避了《劳动法》的规定，在合法性和合理性上存在着如下缺陷：
1.将“劳动争议发生之日”等同于“当事人知道或者应当知道其权利被侵害之日”不符合《劳动法》的立法原意和主旨。从文义和逻辑上分析，“劳动争议发生之日”不等同於“知道或者应当知道其权利被侵害之日”，《劳动法》之所以做出不同於《民法通则》等的规定，有其特殊立法意图。从法律解释权上讲，劳动部用行政规章和文件的形式来解释上位的《劳动法》，并且对《劳动法》有关规定作出了实质性修改，直接违反了《立法法》关於法律解释的规定。[page]
2.从合理性上讲，因为争议的发生需要以当事人一方知道其权利被侵害并且能够、敢於或愿意与对方争议为前提，若当事人一方尚不知道其权利被侵害或者虽知道其权利被侵害却不能、不敢或不愿与对方争议，就不可能发生争议。
其实，大陆劳动法的许多规定已不能适应深刻变化的经济社会形势，极待修改完善。劳动法作为大陆劳动领域的基本法律，有关规定的不完善，势必影响其他劳动保障法律法规的制定工作，影响劳动保障法律体系的和谐、统一。据瞭解，十届全国人大常委会已经将社会保险法、劳动合同法列入立法规划，促进就业法也被列入国务院立法调研计画。《法制日报》引用劳动和社会保障部有关负责人的话说，“目前一些单位违反劳动保障法律法规，有法不依的现象比较严重。5”
当然，对《条例》的解释，学界也有人认为比《劳动法》科学，其理由有三：（1）这样和《民法通则》中诉讼时效起点的规定具有一致性；（2）劳动争议发生后，当事人权益受到侵害但他可能不知道，《条例》的规定比较利於保护受害人；（3）《条例》六个月期限比较合理，当事人超出《劳动法》规定六十天后还可以适用六个月期限。6[page]
（四）劳动部门对《条例》中“当事人知道或者应当知道其权利被侵害之日”缺陷的弥补主要是通过规定时效中断事由来进行，《通知》、《复函二》和《复函三》对时效中断的解释虽然从价值取向上是正确的，但是存在着立法技术上的缺陷：
据瞭解，“司法信箱”是《人民司法》每期设立的固定栏目，虽然其是学理解释，不是正式的司法解释，但因为是最高人民法院各业务庭对全国法院系统疑难案件适用法律问题的解答，每个回答都经过各业务庭的集体研究，因此在司法实践中有重要指导和参考意义。这篇解答的观点并没有按照行政部门的惯常解释，而是认为，拖欠事实不等於发生劳动争议。
笔者认为这种理解比较符合大陆国情，因为劳动关系的特殊性，劳动者与用人单位的隶属性造成了劳动者往往先通过内部反映寻求解决问题，如果这样就造成了实体权利的丧失，岂不是对劳动者十分不公？何况劳动法也鼓励职工通过协商解决纠纷。拖欠工资问题的争议是否发生的主动权应当掌握在劳动者手中，作为劳动关系主体的用人单位和劳动者，形式上地位是平等的，但实质上是不平等的，在他们之间还有一种管理和被管理的隶属关系。用人单位所作的行为（包括拖欠工资）具有积极、主动和权利干预的性质，而劳动者对此行为则具有消极的性质，劳动者如果逆来顺受，容忍单位的拖欠行为，就不应当视作发生了劳动争议，只有提起劳动仲裁或向企业内的劳动争议调解委员会提出主张才应当被认为是法律意义上的抗辩和权利防卫。
《人民司法》这篇解答也说明，一方面，司法机关在实践中对仲裁时效起算问题也是有分歧，但查清“劳动争议发生之日”的自由裁量权在於法院和法官，而不在於什么行政机关的解释。另一方面，司法机关未必按照劳动部《意见》和《复函一》的解释来处理案件，或是《意见》和《复函一》根本未进入法官们的视野。
由此看来，司法机关对《劳动法》文本有自己的理解。在劳动法尚未修改的情况下，为了社会的衡平，司法机关已经抛开劳动行政部门解释，试图通过司法解释和司法裁量权的运用，解决起算点的确认问题，进而维护社会秩序的稳定和弱势劳工的保护。[page]
如果说行政解释的命运是被司法机关搁置或漠视，那么由此引申出更深层次的问题：目前，在劳动争议的解决程式中，司法解释和行政解释的二元性解释体制使得司法机关和劳动仲裁机关，无论是事实或法律认定，还是对规范、政策尺度的认识、理解和把握，都存在着较大的差异，这种认知差异造成了劳动仲裁部门与司法部门的法律冲突，而这种冲突的结果导致当事人劳动争议解决可预期性的降低、仲裁、诉讼成本的增加和争议解决部门威信的降低，由此带来的社会动荡和民怨沸腾必将使得高层决策者对现有体制作出变动。
注释：
1劳动争议仲裁时效是指劳动法律关系当事人提出劳动仲裁申请的法定期间。有些论着中也称之为“劳动争议申诉时效”或“劳动争议申请仲裁时效”。参见孙永全、叶世臣，论劳动争议仲裁申诉时效的特点及适用，人民司法，7期，1999年7月，37—39页；董其练，浅谈劳动争议申请仲裁时效，中国劳动，10期，2001年10月，32—33页。最高人民法院的司法解释称之为“仲裁申请期限”，没有用时效这个词。名称界定的不同固然有法理上对此期间性质的不同认识，但从行文上考虑，本文使用多数论着中约定俗成的名称。[page]
2现劳动与社会保障部的前身。
3王全兴、吴文芳，最高人民法院关於审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释的不足及其完善建议，法学，10期，2002年10月，60页。
4褚宸舸，劳动者的权益如何保护？劳动争议处理有关规定质疑，民主与法制时报（上海），2001年10月30日，五版。
6何志新、河流，劳动争议仲裁时效及先裁后审制度质疑？？《劳动法》第82、77、79条评述，河北法学，5期，1999年10月，67页。
8周明学，建议设立劳动争议仲裁时效中断制度，中国劳动，1期，2002年1月，35—36页。
9梁健康，对劳动争议处理制度中几个问题的探讨，中国劳动，2期，2003年2月，41页。
12陈金钊，法律解释学的转向与实用法学的第三条道路，郑永流主编，法哲学与法社会学论丛（四），中国政法大学出版社，2002年，130页。
13人民司法期刊编辑部，乙是否超过了仲裁的期限，人民司法，4期，2002年4月，77页。
15大陆现行法律、法规缺乏对恶意拖欠民工工资行为的惩罚性规定，致使不法雇主有恃无恐，导致拖欠民工工资现象愈演愈烈。现行劳动法在一定程度上保障了劳动者的合法权益，但对工资方面设定的条款却不完善。发生劳动争议后，提出仲裁要求的一方，应该自劳动争议发生之日起60日内，向劳动争议仲裁委员会提出书面申请。可现实情况往往是工资被拖欠数月甚至一年多，劳动者才去申请仲裁。这样，仲裁委员会只能保护劳动者自申请仲裁之日倒推两个月的工资。同时，根据劳动法“先仲裁后起诉”的前置程式，民工没法到法院直诉。如果民工按现在的正常程式去解决问题，成本太高，同时，用工单位几乎没给民工按法定程式办理相应用工手续，导致他们没有证据，打不了官司。四川省2003年拖欠的十几亿元民工工资中，全省法院受理涉及民工工资案件仅2796件，诉讼标的7000多万元，只是拖欠工资中很少的一部分。在此情况下，很多民工要么选择忍气吞声，要么选择过激方式。参见杜文革，民工缘何选择“跳楼秀”，人民公安报（北京），2004年9月17日，六版。
16除了劳动争议仲裁时效混乱的规定损害了法的确定性和可预期性，影响了法的作用实现，在劳动争端解决程式上，我们还需对目前劳动争议案件先裁后审机制进行反思。由於劳动争议仲裁机关与法院之间缺乏稳定、有效的协调机制，造成彼此之间资讯沟通不畅。对於应当仲裁而当事人直接向法院起诉的，法院在裁定不予受理，并告知当事人向劳动仲裁部门申请仲裁的同时，在与劳动仲裁部门沟通的过程并不能及时有效，有时向其发出司法建议，建议其受理有关当事人的仲裁申请，而有的仲裁部门不接受建议。当劳动争议案件涉及范围大、社会影响大、处理难度大时，仲裁机关与法院有时会为某些具体问题推诿、扯皮。一些法院对於仲裁机关裁决的案件往往不能及时有效地执行，显示不出仲裁所应取得的效果，引起劳动部门的误会，也使劳动者的合法权益得不到法律的有效保护。造成仲裁和诉讼环节上对劳动者保护力度不够，另外，仲裁、诉讼程式处理周期过长、仲裁、诉讼成本过高。
17[德]卡尔·马克思，第六届莱茵省议会的辩论（第三篇论文）：关於林木盗窃法的辩论，马克思恩格斯全集（第一卷），人民出版社，1956年，139、179页。[page]
说明：
一稿2003年4、5月写于非典期间的复旦大学。初稿写成后曾投稿大江南北法学刊物均泥牛入海。二稿2004年9月写于山城重庆歌乐山下西南政法大学。再投稿上海、重庆、北京等地核心期刊七八家均无音信。三稿2005年2月改定于古城长安家中。