地方法治建设指标的研究与实践，从内地来讲，当自“余杭指数”开始，之后许多地方都构建了自己的法治指标体系。在经过了十多年的地方试验之后，现在再来讨论地方法治建设指标构建问题，一方面要反思之前各地实践中存在的问题，另一方面要在借鉴的基础上进行创新。
一、全面推进依法治区指标体系构架研究的基本理论支撑
（一）全面推进依法治区指标体系构建的必要性
1.进一步加强地方法治建设的重要性
全面依法治国作为国家治理领域一场广泛而深刻的革命，也是一项庞大的系统工程，从中央到地方，都必须厉行法治。一方面，我国是统一的单一制国家，从中央层面要对国家整体法治建设作出顶层设计，提出明确的国家法治原则，建成科学完备的法治体系，维护国家法制的统一；另一方面，我国各个地方社会经济发展并不均衡，法治建设的基础与需求各不相同，因此必须立足于各地方的实际情况，在国家法治建设总体要求之下，事实求是地开展地方法治实践，将国家法治建设一般性要求与地方法治建设特殊性要求结合起来，最终实现建成法治国家的总体目标。
2.法治指标是评价与引导地方法治发展的理性工具
“指标”本身不具有固定含义，它的功能会随着语境的不同，呈现出多种样态。设置相应的指标，将抽象概念与事物予以具体化，有助于人们把握社会发展的基本趋势。同时，指标与现实之间的落差也能较为准确地揭示出社会发展的运行状态，有助于人们适时调整自己的行为。就法治指标而言，它是在明晰法治基本内涵的前提下，测量日常生活中实际存在的法治行为和观念的具体媒介符号，是法治概念的扩展和延伸。现代性一个最显著的特征就是用理性化的技术标准去衡量社会发展的各个方面。指标化可以让很多社会事物变得清晰透明，减少了社会生活中的不确定性。因此，在趋向于理性化、信息化、精细化的现代社会，运用法治指标来评价和引导地方法治发展是一个必然选择。
法治指标是评价和引导地方法治发展的理性工具，从应然的角度讲，它应当具有事实描述、诊断预测和目标考核等功能。法治指标是社会法治制度、行为、观念的理性表达，根据法治指标所作出的法治评估应当能够反映出社会法治运行的基本事实状态；法治指标所指向的理想法治状态，同时也是对社会法治运行现实方位的诊断依据，并在理想与现实的落差中对社会法治发展的程度与方向进行预测；同时，法治指标是依据国家正式法治目标指向所作出的，因此也是作为法治参与主体，特别是推动主体的目标考核依据。
3.中央对法治指标体系建设已提出明确要求
党的十八届三中全会、十八届四中全会对建立法治建设指标体系和对领导干部进行法治绩效考核提出了顶层设计和工作部署，这对于进一步深化地方法治建设指标体系构建实践意义重大。虽然法治指标对于社会事实的反映是有限的，但是从现代社会实证研究的科学方法来讲，运用法治指标来衡量社会法治状态是一种普遍现象。作为国家法治建设重要组成的地方法治建设，必然要根据中央的要求，采用适宜的法治指标较为客观地反映地方法治建设的实绩，其中根据国家法治建设总要求而设置的刚性控权性指标以及反映实施效果的社会评价指标也是对党政领导干部进行政绩考核的重要依据。
（二）地方法治指标体系建设的一般性原则
1.以正确的法治观为先导
法治指标是对社会法治运行发展的客观表达与理性表达，建构的基础和前提是如何理解法治的内涵。全面推进依法治区指标体系的构建，必须以中国特色社会主义法治理论为指导，以正确的法治观作为指标体系建构的理论基础。
其次，法治具有鲜明的政治属性。习近平总书记就深刻指出，“没有脱离政治的法治”。法治实践从其根本属性而言，是一种社会政治活动的表现形式，而现代社会中的法治以民主政治为前提，是现代政治文明发展到一定程度的必然选择。
第三，法治发展具有历史阶段性。恩格斯曾指出，世界是过程的集合体。对于人类社会的法治实践活动而言，作为世界时空构成的部分，也体现出这样的特点。法治首先是一种社会实践活动，由于在社会整体发展的不同历史阶段，生产力与生产关系的矛盾使人的理性认识受限，因此必然导致社会在不同的历史阶段对法治的需求不同，进而致使具体法治实践的形式与内容不同，而基于实践形成的相应的理论亦有一定的历史阶段性特征，也可称之为过程性，或称之为历史局限性。中国特色社会主义法治作为改革开放以来的历史现象，也必然有其历史阶段性特征。
第四，法治建设是系统工程。法治作为治国理政的基本方式，它是社会活动规律与规则的集中体现，是国家各方面制度的集中表现，法治的运行同其他社会现象具有普遍联系性，具有相互依存关系，因此必然具有系统性特征。从“五位一体”的社会建设布局来看，政治、经济、社会、文化、生态建设是法治建设的服务对象，决定着法治的内容与方向。
第五，法治具有目的性。一是保障人民群众合法权益。全面推进依法治国最首要的目的是以人民为中心，把保障人民群众的合法权益贯穿到整个法治工作格局当中。二是坚持和加强党的领导。党是全面依法治国的领导核心，没有党的领导这个坚强的政治保障，全面依法治国不可能在短短几十年间取得重大的历史性成就。依法治国是党的执政方略，全面依法治国，建成法治中国是党的执政目标，所以全面推进依法治国，就必须强化党对法治建设工作的全面领导。
2.遵循法治自身的发展逻辑
随着社会主义民主政治的进一步发展，在地方法治发展的过程中，也会受这种由“浅”入“深”的法治发展规律的局限，因此在地方法治建设指标构建中，必须准确把握地方法治发展的现实方位，在搞清楚地方法治运转状态究竟处于哪一个阶段，社会治理各参与主体对形式法治与实质法治需求的平衡点在哪里等问题之后，才有可能设计出符合现实主客观需求的法治指标。
3.突出地方性的法治需求
地方法治是社会主义法治国家建设在地方的具体实践，既要遵守国家法治建设总体规划与原则、要求，同时也要结合本地方具体情况，将国家法治建设一般性要求与地方法治建设的特殊性需要结合起来，在国家法制统一的框架下，实现地方法治与国家法治建设的协同推进。中国地域跨度较大，各地方生存条件与发展条件的差异性，导致了各地经济社会基本发展状况的差异性，也就决定了区域法治需求的差异性。因此，即使都在国家总的法治建设要求之下步调一致地推进地方法治建设，仍会出现不同的法治运行状态。既然差异性是必然的，那么在法治指标构建时就要充分考虑这样的差异性，要结合本地的问题场域，根据客观条件所影响的能够达到的法治发展水平阶段，突出重点问题，科学地设置相应的法治建设指标。
二、国内法治建设指标体系构建的实践与存在的问题（一）国内法治建设指标构建的实践经验
1.科研机构对国家法治评估的实践经验
2016年，中国人民大学正式发布了我国第一个全国性法治评估报告，该报告由中国人民大学法治评估中心主任朱景文教授组织课题组撰写，是第一份源于中国本土的法治评估报告。该指标体系根据中国特色社会主义法治体系所包含的法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系、党内法规体系和另外增加的法治效果指标建立了6个一级指标，在这6个一级指标下又分别设有20个二级指标、66个三级指标，构建了一个叙事宏大的指标体系，基本涵盖了中国特色社会主义法治体系所涉及的方方面面。
在司法领域，司法文明协同中心开发了司法文明指数，并通过设计司法文明指标体系对全国9个省进行试点调查和数据分析，得出了《中国司法文明指数报告2014》。该司法文明指标体系覆盖司法权力运作、当事人诉讼权利、各类司法程序、证据制度、职业伦理、司法公开、司法文化等内容，较为全面地反映了司法领域的法治状态。
2.各地地方法治评估的实践经验
除去香港法治指数评估实践，内地地方法治评估始于“余杭法治指数”的提出，“法治余杭”指标体系结构分为四个评估层次，即区本级、区级机关部门、乡镇街道、村和社区四个评估层面，同时还包括人民群众对党风廉政建设的满意度、群众对政府工作的认同度、民主政治参与、市场秩序规范、监督工作、司法活动、权利救济、法治意识、安全感等九项满意度测评。余杭法治指数的内容不仅包含法治的传统内涵，还涵盖了经济、政治、文化、社会建设各个领域。
昆明2010年发布的《法治昆明综合评价指标体系》，是全国第一个省会城市法治指数，主要由法治的社会环境、制度环境以及人文环境3项综合指标作为一级指标构成，一级指标之下又分解为13个二级指标和33个三级指标，昆明法治评估最大的特点是注重评价主体的独立性。
《法治江苏建设指标体系（试行）》于2015年颁布，被称为“全国首部省级区域法治建设指标体系”。从权重分配看，该指标体系主要侧重于法治政府建设、公正廉洁司法、法治建设组织领导和社会治理法治化的评价，并将对法治建设90%以上的群众满意度作为领导干部工作实绩考核的重要依据。
3.宁夏法治政府评估的具体实践
宁夏地方法治评估实践始于法治政府的评估，2015年宁夏政府出台了《宁夏回族自治区法治政府建设指标体系（试行）》，由8项1级指标、32项2级指标、115项3级指标构成，从行政决策、制度建设、政府职能转变、行政执法、社会矛盾纠纷防范与化解、行政监督、依法行政能力建设、依法行政组织保障七个方面展开，涵盖了政府依法行政的主体、制度、行为、效果等方面的考评，整体个指标体系由控权指标与维权指标、客观指标与主观指标构成。该指标体系不但注重整体结构的完备性，同时还结合地方法治政府建设中普遍存在的突出问题选择评估的重点内容。
（二）法治建设指标构建中存在的普遍问题
1.法治指标体系宏大而抽象
从国内各种法治评估实践来看，无论是国家法治发展的整体层面，还是针对法治建设的某一领域，或是各地先行先试的法治评估实践，普遍存在一个较为出突出的问题，就是法治评估指标体系过于庞大，法治指标涵盖内容过多，且过于概括抽象，有的甚至超出了法治的内涵。如有的地方的法治指标涵盖了经济体制改革、行政体制改革、党建等方面的内容，对法治的内涵作了最广义的理解。从治国理政基本方式的角度来理解这种最广义的法治，或许对法治国家整体进行法治指标设计是可行的，但是对于各地的地方法治评估而言，却非必要。再者，目前我国尚在法治体系建设过程中，事实求是地讲，无论从国家层面而是地方层面，都还不具备用法治覆盖各领域的条件，还有很多“非法治状态”需要纠正。所以根据这种大而全的指标进行的评估，导致的结果就是法治评估形式意义大于实质意义，重点不突出，评估结果不能直接反映出地方社会法治发展的基本状态，对于之后的地方法治发展的引导性作用亦不明显。因此地方法治指标当以推动法治发展为主旨，需要正确定位其功能。
2.政府主控的政绩考核
从各地方的法治评估实践来看，对法治政府的评估或对依法行政的评估是地方法治建设指标体系所承载的重要任务，在指标体系中所占比重最大。对于法治政府或依法行政的法治指标，基本以国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《关于加强市县政府依法行政的决定》、《关于加强法治政府建设的意见》及有关法律、法规、规章的规定为依据，涵盖了政府的管理与服务职能，覆盖了决策、执行到监督的权力运行的全过程，将法律、法规、规章、规范性文件的原则要求具体化，通过指标的形式来测评政府法治建设的现实状态。这样的指标设计基本由政府主控，且作为绩效评价的重要内容。而对应指标所需的大量客观数据基本由政府提供，与社会效果缺乏互动性，难以反映真实的社会法治效果。
3.社会效果评价具有一定的盲目性
4.客观指标与法治效果评价的逻辑关系不直接
还有一些地方的法治指标体系中设置了大量的能够以数据测量的客观指标，但是这些客观指标所对应的数据，与社会法治效果评价之间的逻辑关系并不明显或者不直接。比如《南京市法治建设绩效评估指标体系》中，一级指标民生权益之下的二级指标中设有“城镇登记失业率”“乡镇（街道）、村（社区）流动人口服务管理平台建成率”“外来进成务工人员随迁子女公办小学、公办初中入学率”“气象灾害预警信息公众覆盖率”等内容，这些指标所对就的客观数据确实能够较为完整的获取，但是从新时代中国特色社会主义法治建设目标的角度来讲，并不能直接反映社会法治效果。虽然这些指标隐含着民生权益的现实需求，或者说是“法权”需求，但这样的权益实现需要依靠社会整体经济发展与社会文明发展来逐步实现和保障，并不能在现阶段的法治体系框架内解决，因此设置类似此种指标无法实现运用法治指标来反映现阶段法治运行现实状态，以及引导社会法治向既定的新时代中国特色社会主义法治体系和法治国家建设目标的功能，也就失去了作为法治效果评估依据的意义。
三、关于全面推进依法治区指标体系构架问题的思考
（一）法治指标体系构建应贯穿治理理念
（二）坚持科学构建原则
（三）突出我区法治评估的重点方面
1.群众合法权益的法治保障
地方法治建设的首要任务是保障人民群众的合法权益，因此地方法治效果评估的核心也应当是群众合法权益的法治保障。
首先，对于群众合法权益不应当做过于宽泛地理解，特别是不能将“法权”意义上的权益需求作为现实法定权益来对待。特别是在西部经济欠发达地区，受地方经济社会发展的局限，群众合法权益受法治保障的“宽度”与“厚度”相比较东部经济发达地区而言都有明显差距。有些领域特别是有国家法律统一规定内容，即便东西部群众合法权益受法治保障的宽度一致，但明显“厚度”不足，而在地方性法规规范的领域，群众合法权益受保障的宽度都有差距。
2.社会秩序与安全的法治保障
课题组认为地方社会秩序与安全是地方法治建设的首要价值取向，特别是近期发生的香港“骚乱”，使我们不得不反思法治的价值排序问题。当所谓的“民主”、“自由”成为破坏社会秩序的武器时，法治的社会现实意义何在？
法治能够得以实现的前提是社会有序，因此法治所承载的排序第一位的社会价值应当是保障社会秩序。博登海默就认为，自然界中自然地存在着秩序，因此从人类社会的历史发展来看，对社会秩序的追求也是人类进行群体生活的本能需求，弗洛伊德甚至认为人类对秩序的追求有其心理根源，是内部自然生成的。而社会秩序所内含的重要内容就是社会安全，安全甚至可以称之为秩序的实质性价值。
3.生态立区的法治保障。
生态立区战略，是自治区十二次党代会提出的推动宁夏经济社会发展的三大战略之一，也是今后一个时期宁夏地方发展的重要任务。因此在全面推进依法治区的法治指标体系中，生态立区的法治保障也应当是其中的重要内容。对生态立区战略实施的法治保障指标设置，也应当覆盖立法、执法、司法、监督、守法等法治运行的全过程。
以上三个重点方面，应当贯穿于对实施主体、实施依据、实施行为、实施效果进行评价的各项指标当中。
科学构建全面推进依法治区的指标体系，首先需要构建科学的框架，理清其中实施主体、实施依据、实施行为、实施效果等基本要素。课题组在研究国内法治指标体系建设实践与经验的基础上，认为全面推进依法治区指标体系基本构架中应当包含如下基本要素：
1.法治实施主体
实施主体是一个法治指标体系中的核心要素，徒法不足以自行，实施主体既是法治运行的行为主体，也是法治建设的作用对象。以社会治理理念为指引，全面推进依法治区的实施主体应当是多元主体。首先是党政主体，因为中国的法治建设基本上还处于自上而下的“政府推动型”向政府与社会良性互动的转型过程中，因此党政主体依然是法治建设重要的实施主体，包括地方各级党委、各级人大、各级政府、司法机关、监督机关。但是随着社会法治意识的增强，自下而上的法治参与需求也在增大，因此社会组织和公民在法治建设中的主体地位也应当给予足够的重视。
2.法治实施依据
全面推进依法治区，首先要依法。根据中国特色社会主义法治体系的组成部分，法治建设所依之法，不但包括中国特色社会主义法律规范体系中的所有法律法规，同时还包括党内法规。因此地方法治实施的依据既应当包括国家层面的法律法规、地方性法规以及政府规章，同时还包括党规体系中的制度规范，这既是法治指标体系建立的依据，也是法治指标体系进行评估的对象之一。
3.法治实施行为
法治实施主体依法做出的实现法律规范内容的行为即法治实施行为，实施行为则是法治指标设置所指向的重要的评估内容。实施行为应当包括各级地方党委依法执政的行为，享有地方立法权的各级人大的立法行为，各级地方政府依法行政的行为，司法机关的司法行为，监督机关的监督行为，以及社会主体的守法行为。
4.法治实施效果
（五）指标体系构架的基本结构
1.依法执政
2.科学立法
3.严格执法
4.公正司法
5.依法监察
关于监察机关依法监察的评估指标，可设置以下3项二级指标：（1）依法调查情况。可分为以下3项三级指标：一是是否存在违法调查的情况，二是在调查期间是否存在侵犯调查对象合法财产权益问题，三是对违法调查的问责情况。（2）依法留置情况。可分为以下3项三级指标：一是是否存在非法留置的情况，二是留置期间对调查对象是否存在侵犯其人身权益问题，三是对非法留置的问责情况。（3）依法接受监督的情况。可分为以下2项三级指标：一是向人大进行专题报告的情况，二是监察机关内部监督制度是否健全。