近年来，随着我国各项体制改革的日趋深入、发展环境的日趋复杂、公共利益的日趋宽泛，公共决策的制定和出台面临着诸多困难与挑战，促使决策部门由内而外拓宽决策咨询研究渠道，于是政府向智库购买决策咨询服务的方式应时而生。2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强中国特色新型智库建设的意见》，提出“探索建立政府主导、社会力量参与的决策咨询服务供给体系”，正式将政府购买智库决策咨询服务制度纳入国家政策体系。但是，在当前健全行政决策制度体系、提升行政决策公信力和执行力的环境下，政府购买智库决策咨询服务制度已落后于依法决策的要求。基于此，本文以法治视域为研究角度，从机制层面探讨完善政府购买智库决策咨询服务制度的路径。
一、政府购买智库决策咨询服务制度法治化的价值
智库又称“思想坦克”、智囊团、思想库等，顾名思义就是指生产、储存知识和思想的组织。现代意义上的智库已经发展成为以公共政策为研究对象，本质在于提供高质量的思想产品，以影响政府决策、提供咨询或优化政策方案为主要任务的公共研究机构。政府购买智库决策咨询服务属于政府购买服务的一种，其实质是在政府与各类智库之间建立一种市场契约关系，将本该由政府承担的公共决策职能范围内的一部分咨询服务转交给智库，政府对其付费购买，最终形成政策建议、咨询报告、规划编制等可视化产品。与其他一般的公共服务不同，智库所提供的决策咨询服务内容更具专业性、动态复杂性和个体差异性，成果绩效难以量化评估，更需要健全的制度予以规范。
“法令行则国治，法令弛则国乱。”党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，要全面推进依法治国，“以建设中国特色社会主义法治体系为总目标，建设社会主义法治国家”。中国特色社会主义法治体系，是理论和实践、抽象与具体各个方面、各个领域运用法治规律加强联系的体系化表达。政府购买智库决策咨询服务制度属于国家的行政管理制度的具体范畴，自然属于全面法治化的领域之内，符合全面推进依法治国的路径要求。
另一方面，政府购买智库决策咨询服务制度是推进依法治国的重要动力。建立完善的政府购买决策咨询服务制度，有助于拓宽决策咨询渠道，实现决策咨询的规范化和法治化，提升行政决策的科学性和民主性。与政府对于公共决策的目的性、阶段性和应急性研究不同，智库研究更具有前瞻性、战略性和储备性，以“旁观者”的角度作出评估，能够帮助决策者克服短视行为和隧道视野，引导政府以更高的站位、更宽的视野、更远的目光去分析公共决策，扮演着“外脑”的角色，既能解眼前之忧，又能谋长远之计。
二、有关政府购买智库决策咨询服务制度的法律梳理
1.全国性立法规制
《政府采购法》中并未明确列出“决策咨询服务”，仅笼统地表达为“服务”，即“除货物和工程以外的其他政府采购对象”。《政府采购法实施条例》对政府采购的当事人、方式与程序等规定了配套细则，却也未出现“决策咨询服务”。2020年3月1日起财政部制定的《政府购买服务管理办法》（财政部令第102号）开始施行，采取了“负面清单”模式，规定了不得纳入政府购买服务范围的事项，一定程度上扩大了政府购买服务的内容。同时，明确了“公益一类事业单位、使用事业编制且由财政拨款保障的群团组织”不可作为政府购买服务的购买主体和承接主体，这也就排除了体制内的各类研究室、政策研究中心等作为承接主体的资格。
2.地方性立法规制
一些地方政府依据全国性法律规范和自身需要，出台了购买服务的规范性文件。目前，以“政府购买服务”“政府向社会力量购买服务”“政府向社会力量购买公共服务”命名的地方性政府规范性文件，有20个省级行政单位颁布的33件。河北省、四川省制定了省级政府购买决策咨询服务管理办法（《河北省省级政府购买决策咨询服务管理办法(试行)》已于2019年废止且未制定替代规范）。广东省、广西壮族自治区制定了政府购买服务信息公开管理办法；重庆市、天津市、河南省、内蒙古自治区制定了政府购买服务绩效评价管理办法。
各地方的规范性文件中，均规定政府履职所需辅助性服务应当纳入政府购买服务指导性目录。承接主体要求方面，智库需要依法成立，且具备一定的独立性。同时，各地方性立法规制也规定“不得以不合理的条件对承接主体实行差别待遇或者歧视待遇”，有助于破除官方智库垄断的局面，打造智库之间合理竞争的良性市场，激发智库发展的内生动力。绩效评估管理方面，地方政府基本采用事前评估和事后实施情况评估双重评价模式，并选择性地使用第三方评价程序。
三、当前政府购买智库决策咨询服务制度存在的不足
1.立法规制的不足
2.法律适用的现实问题
第一，组织保障机制缺失严重。目前很多地方政府还没有专门负责购买智库决策咨询服务的实施机构和管理人员，大都是“一套班子，两块牌子”，通过内部的政策研究机构对外进行研究课题的招标或合作；或是由产生决策咨询需求的政府部门自行对外进行购买，没有统一的组织机构。于是在现实中不仅缺少完备的程序和专业的保障，还容易导致差别待遇，阻碍“思想市场”的形成。
第三，监督评价机制尚待完善。智库通过公开竞争成为决策咨询服务的承接者，与政府签订研究协议，最后提供的是政策调研、战略规划等精神层面的成果，难以通过量化的方式进行绩效评价。不仅如此，当前制度相对看重最后结果的呈现，缺乏全过程的监督和评价机制，包括项目实施过程中的实时调整、完成后的效果跟踪等。同时，缺乏对于购买关系的双方主体的监督机制。一方面，在实践中不乏有一些“智库专家”为迎合政府（决策者），作出背离公共利益的研究结论，丧失思想的尊严。另一方面，某些政府部门过于夸大智库决策咨询服务的作用，缺乏自行判断能力，也可能产生严重后果。
四、完善政府购买智库决策咨询服务制度的路径安排
1.补充完善法律规范体系
随着国家对于区域发展战略的推进和思想市场的拓展，未来有望打破地域壁垒，实现跨地区的决策咨询服务供给与合作，因此有必要出台全国性的政府购买决策咨询服务单行法，补充《政府采购法》及实施条例，以提升法律位阶的形式明确协议主体、购买范围、购买程序和法律责任等内容，指导地方性法律规范的制定与修改。同时，应允许地方政府根据财政实力、服务需求等因素制定和动态调整指导性目录，实现因地制宜、因时制宜。在此基础上，对其他有冲突、冗余、脱节的政策内容进行及时调整和修订，探索“政府购买合同、公私合作、定额直接补助和凭单补贴等多种管理方式”。
2.建立健全组织保障制度
作为决策咨询服务的需求方和委托方，政府所扮演的角色至关重要。建立健全组织保障制度，应成立专门负责购买决策咨询服务的机构，配备专业人员和经费预算，实现精准管理、精准服务。专门的组织机构，应坚持按需购买、按“质”付酬的原则，需要及时整理统计政府对于决策咨询服务的需求，定时向社会公开发布需求信息；需要依法审核承接主体资质，做好购买合同的签订及管理工作；需要在政府主导下引入兼顾经济性和效益性的市场竞争机制，保证购买流程和竞争市场的公正透明。为保障常态化购买决策咨询服务，政府还应“设立专项经费预算，明确编制经费预算比例”，保障人员与资金专项支持。
3.畅通对接途径，实现供需平衡
为完善政府购买智库的决策咨询服务机制，提升公共决策的科学性，供给侧和需求侧需要同时发力，实现供需平衡。在制度层面，完善法律体系时应制定公平竞争的原则，指导政府部门规范采购流程。对于政府而言，一些不涉及机密内容的重大规划、改革过程中遇到的重点难点问题等都可以对外进行公开招标，明确承接主体要求和产品需求，减少体制内智库的垄断，吸引越来越多符合要求的高校智库、社会智库参与决策研究，形成供需关系平衡的竞争市场。同时，完善信息公开制度，及时发布政策需求，在符合法律规定的范围内保证研究数据信息的有效披露，帮助高校智库、社会智库了解实际需求，开展有针对性的储备性研究。有条件的地方可以搭建决策咨询服务的线上采购平台，构建智库数据库，将各智库的研究方向、研究优势、研究人员等电子化、数据化，方便政府部门对照需求进行选购，也方便智库成果的推广，形成“问题下达”和“建议上达”的良性互动。
4.完善评价与监督机制
为保障政府购买智库决策咨询服务制度的规范性、稳定性、长效性，一套科学、合理、客观的评价监督机制必不可少。鉴于智库所提供的成果多为政策规划、战略设计等思想产品，无法进行量化绩效考核，因此需要引入独立、中立的第三方机构和专家进行评价与监督。第三方机构和专家不仅需要对成果进行评估验收，还应将监督机制贯穿于政府购买智库的决策咨询服务行为的整个环节。首先，政府和智库之间建立契约关系，主要以签订合同方式为主，受到法律的制约和监督。其次，在合同履行过程中，第三方机构和专家对进程、风险等进行动态化考察与监督。再次，在智库提交成果时，第三方机构和专家组织成果验收，并对提交的成果进行后续实施效果调查。同时，还应建立决策咨询研究问责制度，对于造成重大损失的决策，在追究决策机关责任的同时,对提供决策建议产品的智库进行追溯,如果确属其本身存在重大缺陷,就要进行相应的责任追究。因此，承接决策咨询服务项目的智库和专家要增强责任意识，始终保持价值中立，真正开展客观、科学的研究。
五、结语
在公共决策环境发生深刻变化的背景下，政府为提高治理能力与水平，向智库购买决策咨询服务已具备较强的必要性和迫切性。但是在我国当前的法律体系中，政府购买智库决策咨询服务制度只是作为政府购买服务制度的分支，尚未形成专门的法律规范，大多还是政策层面的号召。本文从法律规制视角分析，通过梳理全国性与地方性立法规制后，发现当前我国的政府购买智库决策咨询服务制度尚处于探索阶段，在立法层面出现缺失，导致在实践操作中出现种种困难，譬如组织保障机制缺失严重、供需对接机制存在短板、监督评价机制尚待完善等，为此提出了针对制度安排的对策建议。法律规范的保驾护航仅仅是其中一个层面，智库自身更需要加强问题导向，健全运行机制，主动寻求合作等。只有政府和智库共同发展、有效衔接，才能有效发挥智库的决策咨询功能，帮助政府购买智库决策咨询服务制度走向良性发展轨道，提升公共政策的科学性和法治化。