本轮司法改革对法官惩戒规定了“双轨制”的运行模式，仅对法官违法审判责任的追究才由法官惩戒委员会予以认定，而对于法官违反职业伦理规范行为的惩戒，只是简单地描述了行为的初步表现，而未对职业伦理责任的内容予以实质化，更没有对问责程序和机制予以规范，从而割裂了法官问责的体系，在一定程度上造成法官职业伦理责任在改革中的缺位。因此，应该对法官职业伦理责任进行补善。一是构建明确、规范的责任体系，二是针对职业伦理责任追究的行政化问题，三是借助平衡计分卡的工具架构，建立法官职业伦理行为的考核评价制度。
一、现状描摹：我国法官违纪违法行为的实证考察
（一）法官违纪违法的整体样貌：基于最高人民法院工作报告的数据分析
从最高人民法院2003-2018年的工作报告中披露的全国法院干警违纪违法的情况，可以得出法官违纪违法的数字（见图表1）。这些数据虽然包括了法官在内的法院所有干警，但也大致地展示了我国法官问责的整体实践情况。
图表1：2003年至2018年全国法院司法问责的数据
图表2：2003年至2018年全国法院法官追究刑事责任与党纪政纪处分人数占比
如图表2所示，除个别年份外，每年移送司法机关追究刑事责任的人数大致保持在20%以下的较低水平，而且自2013年以来，受到党纪、政纪处分的人数占比总体呈上升趋势，说明一般违纪行为正越来越多地成为法官违纪违法的主要形态。
（二）法官违纪违法的微观考察：基于对S市三级法院2013-2018年的警示教育案例和以法官、纪检监察人员、审判管理人员为对象的深度访谈的分析
1.违反职业伦理规范的不当行为是法官违纪违法的主要表现形态
在S市三级法院2013-2018年的50余起警示教育案例中，被追究刑事责任案件占比25%，主要涉及下列行为（图表3）：
图表3：被追究刑事责任案件的行为类型
受到党纪、政纪处分的案件占比75%，主要行为类型见下图：
图表4：受到党纪、政纪处分的案件的行为类型
这其中，又以接受不当吃请为最多，在法官所有违纪违法案件中占比超过20%。可见，法官违纪违法的表现形态中不当行为比较普遍。所谓不当行为，是指法官实施的违反法律法规或者职业道德纪律的行为，损害了公众对法官的独立性、公正性和权威性的信赖和期待。针对上述法官违纪违法行为的处罚措施主要如下所示（图表5）：
图表5：法官违纪违法行为的处罚措施
2.自身行为失范成为法官违法违纪的最大根源
笔者以100名法官、30名法院纪检监察人员和30名审判监督管理人员为访谈对象，希望通过深度访谈，借由受访者丰富的工作经历，了解法官违纪违法的原因和征兆。
受访者倾向认为，“经常应酬或与律师接触”是法官违纪的主要征兆。我国由于人情观念较为浓厚，部分法官与外界交往复杂甚至私下接触当事人、接受当事人吃请甚至钱物，或者在案件审理中对当事人态度不佳等行为较为常见。对法官启动追责程序往往是外部因素导致，比如案件提起再审、投诉上访的处理、上级法院要求处理、政法委介入或舆论压力，在这其中又以法院通过错案责任启动追责的为少数，而以纪检监察率先介入查处的为多数。
审视法官违法违纪的众多案例，法官违法违纪的原因大多是从自身行为的失范，尤其是从不当社交开始。如果自身长期忽视与放纵，久而久之这些不当的行为方式就会成为法官的工作和生活习惯，进而可能导致法官走向违法犯罪的深渊。
二、问题透视：法官职业伦理责任在改革中被忽视
（一）法官职业伦理与责任
所谓法官职业伦理责任，是指法官违反职业伦理规范而要承担的责任，其既可以发生在法官办案过程之中，也可以发生在工作之余，规制的主要是法官与自身职业伦理有关的行为。亚里士多德将伦理称为“正确生活”与“正确行为”的哲学，那么，法官伦理应可理解为“正确的法官生活与法官行为”。相应的，法官职业伦理规范就是一系列对法官具有普遍约束、引导、教育和奖惩功能的行为规则的总和，它被外化为各种形式，如法律、法规、政策、纪律以及其他规范性文件等。职业伦理规范通过对法官职业行为的规制来引导法官自觉形成遵守职业伦理的习惯，职业伦理责任则可以保证这种作用的实现。
（二）法官职业伦理责任在改革中的缺位与被忽视——基于法官惩戒“双轨制”的分析
根据上述规定，可以简单勾勒出目前我国法官惩戒“双轨制”的运行模式，即当发现法官涉嫌违法违纪时，应先对其行为是否属于违法审判责任的行为进行甄别再予以处理（见图表6）。
图表6：我国现行法官惩戒制度运行的“双轨”模式
图表7：职业伦理责任对于司法公信的建立不可或缺
司法责任在本质上是一种行为责任，这种责任可能反映在案件中，更有可能在案件之外。在加强法官办案责任追究的同时，更有必要强化对法官的职业伦理责任，加强对违反职业伦理行为的惩戒。只有这样，才能防微杜渐，扭转法官的不良行为并树立良好的司法公信。
（三）“单轨制”法官责任体系难以构建——基于司法行政化无法彻底克服的分析
针对违法审判责任的局限，将职业伦理责任纳入法官惩戒委员会评判范围从而构建统一的法官责任体系，将职业伦理责任交由相对中立、外部化、专业化的惩戒委员会予以裁决，看上去似乎是一个较为完美的解决方案，但这样的方案真的可行么？
长期以来，我国法官职业伦理存在着司法行政体制不分的问题。我们未能充分认识到法官职业的特殊性，对法官比照公务员进行管理，法官责任制的构建与行政问责制没有明显的区别。尽管新一轮司法改革以来，确立了在法院内部去行政化的诸多改革举措，但仍然没有解决法官的去公务员化问题，“法官也是干部”这一事实决定了法官在行使职权时始终离不开人民法院乃至整个国家权力体系的影响。对干部违法违纪问题，纪检监察部门是以干部管理权限为标准来进行分级处理和查处，而干部管理权限又是以干部的职级为标准，其中体系错综复杂。如果仅仅依靠在省级层面设置的法官惩戒委员会（多数为兼职）按照正当程序统一对法官的违法违纪行为启动惩戒，面对全省范围内庞大的法官队伍，在没有纪检监察部门的调查和审核前提下，惩戒委员会要迅速启动惩戒程序，并作出准确恰当的责任认定，几乎是不可想象的。
而且，作为监督权和处分权主体的监察部门，在长期实践中积累了丰富的经验，如果贸然弃用，遭遇的政治风险也是不可承受的。所以，补充颁布机构《关于加强中央纪委派驻机构建设的意见》规定，纪律检查体制改革要求各级纪委采取单独派驻和归口派驻来设置派驻纪检机构，并撤销驻在部门的内设纪检监察机构，但考虑到法院、检察院情况特殊，仍同意其保留各自的监察部门。由此可见，法院内部也没有削弱纪检监察部门追责权和惩戒权的迹象。
三、制度检讨：法官职业伦理责任的实践难题
在法官问责制度尚难逃行政化窠臼的情况下，当前法官惩戒“双轨制”运行模式之下，法官职业伦理责任的落实主要面临以下几个方面的困难：
（一）职业伦理责任体系构建亟待明确
1.职业伦理责任亟待明确
如前所述，《责任意见》未对法官职业伦理责任的内容作出实质性的规定，更没有对职业伦理追责的程序与机制进行规范，这就导致违法审判责任与职业伦理责任之间缺乏有效的制度隔离。而法官违法违纪问题很多是动态的过程，往往多种违纪形态交织在一起，业务内的一些不当行为极易出现两种责任类型的竞合。到底以何种责任追究问题法官存在不确定性，也影响到法官对责任在范围与类型上的认识，从而冲击违法审判责任的制度边界与确定性基础，进而增加法官对于问责不确定性的担忧，影响法官的司法行为选择。
2.职业伦理规范叠床架屋——基于角色伦理的分析
图表8：法官主要职业伦理规范——基于角色伦理的梳理
3.职业伦理追责实效不足
如图表8可见，我国法官职业伦理规范不可谓不严密，但规范的严密可能导致实践中难于执行、实效不足。
一是在内容上重规范而轻责任，导致责任在落实时往往缺乏明确具体的操作规则。在责任追究的执行过程中，没有细化的、操作性强的量纪标准和对应的惩罚措施，比如S市法官违纪处理中就存在对于同类违纪违规行为的处罚力度及方式存在较大差异的情况。
二是处罚流于形式。职业伦理惩戒往往仅对违反底线伦理的严重违法乱纪行为，或是在造成严重后果和恶劣影响的情况下才进行处罚，而对于一般或者较轻的职业违规行为则不予追究。
三是处罚措施单一。如S市实证考察结果所示，处罚措施与其他公务员的惩戒方式几乎无异，缺乏其他国家法官职业伦理惩戒中常用的参加特设培训项目、降低工资、罚款、降低法官等级、短期停职、强制退休、罢免（带退休金或不带退休金）等灵活有效的处罚手段。
（二）职业伦理责任追究的行政化
1.追责、确责主体内部化
职业伦理责任的追责主体限制在法院系统内部，运行封闭。对法官违纪违法问题，各级领导干部需要承担一岗双责的党风廉政建设领导责任。追责确责主体在追责和确责两个阶段的过滤下，最终导致大事化小、小事化了（图表9）。
图表9：追责确责主体内部化面临的两阶段困境
2.追责对象科层化
法官处于叠床架屋的法官伦理规范的监控模式之中，除了院庭领导、纪检监察部门的干预，在外部还要面对政法委、人大、政协等机构不同力量不同程度的监督。法官被组织到不同的等级序列的梯队之中，权力来自于最上方，沿着权力的等级序列缓缓向下流动。
3.追责程序形式化
职业伦理责任的认定程序简单套用行政机关公务人员责任追究的行政问责模式，流程化处置并不适合法官的职业特性。尽管在责任认定的过程中，承办法官也会被找来谈话予以说明，但往往是被动候审，法官平等对抗的程序抗辩权益难以保障。
（三）职业伦理责任落实的重结果惩戒而轻监督预防
四、路径探寻：法官职业伦理责任的补善
在法官问责机制尚难逃行政化窠臼的情况下，我们可以不去仿效其他法治国家设立法官职业伦理行为问责的专门组织机构，但却可以立足于现有组织和制度架构，探寻我国法官职业伦理责任的优化路径。
（一）构建明确、规范的职业伦理责任体系
1.推动法官职业伦理责任的明确化、规范化
如前所述，职业伦理责任未能实质化造成其与违法审判责任追究机制之间的模糊，容易产生责任类型与追究机制的交叉和叠加。因此，应该在现行法官惩戒双轨制的基础之上，遵循司法活动的规律，进一步制度化、规范化职业伦理责任，明确责任的范围、事由、追责的方式、不同程度的违反职业伦理的行为相对应的惩罚后果，从而打牢法官职业伦理责任的确定性基础，使法官责任制度更加科学化、法治化。
2.增强法官职业伦理规范的可操作性和实效性
3.做好专门职业伦理同党员、公务员角色伦理责任规范的衔接
一是在党员与公务员伦理规范修改后，法官专门职业伦理规范应该及时予以修订，比如党的十八大以后修订颁布了新的《中国共产党纪律处分条例》，基于党的纪律与法官纪律具有的紧密联系，《人民法院工作人员处分条例》亦应作出相应的修订，但同时要注意不要纳入可能和法官职业规律相悖的条款。二是建立党纪政纪处分与法官职业伦理惩戒的协调机制，防止出现党纪政纪处分标准与法官专门惩戒标准严重偏离、党纪政纪处分代替专门惩戒的问题。
（二）完善职业伦理责任追究程序
1.上移职业伦理责任的调查权
2.扩大职业伦理追责启动权的主体范围
3.加强法官的程序性权益保障
对法官违反职业伦理规范的事实审查可以采取听证会的形式，赋予被调查法官相应的程序抗辩权益，给予法官举证的权利，充分听取法官的陈述和辩论意见，使职业伦理责任的认定程序更加符合法官的职业特性。
（三）借助平衡计分卡工具建立职业伦理行为的考核评价制度
1.平衡计分卡运用于法院行为绩效管理的可行性
平衡计分卡是从财务、顾客、内部流程、学习与成长4个维度，将组织战略落实为可操作的衡量目标和指标值的一种新型绩效管理体系。其以追求顾客满意为基本导向，以顾客观点来界定组织或成员的绩效标准及绩效成果，将“为顾客服务”的使命转化为特定目标，再转化为具体的评估指标，以反映对顾客真正重要的因素。平衡计分卡还将绩效评估提升到战略层次，并与公司愿景、目标相结合，所以也是与组织战略结合的战略管理工具。
我国法院始终坚持司法为民宗旨，司法改革也始终为了人民、依靠人民、造福人民，这与“以顾客满意为基本导向”的平衡计分卡两相契合。要实现“让人民群众在每一个案件中都感受到公平正义”，在当前聚焦防范化解重大风险的深化司法综合配套改革的背景下，平衡计分卡的架构与概念完全可以适用于法院组织，以协助法院进一步规范法官行为，提高服务品质，提升司法公信。所以，我们可以借助平衡计分卡这一评估工具，建立一套科学的关于法官职业伦理行为的考核、评价体系，来常态化、体系化地落实法官行为的监督机制，实现对法官品质的源头治理，走出以结果来追究法官责任的怪圈。
2.基于平衡计分卡的法官职业伦理行为评价指标体系设计
绩效评估制度的核心是绩效衡量指标，是指用以评量绩效成果的标准项目。绩效指标的内涵必须与战略目标一致，才能通过绩效指标的衡量来贯彻并完成战略目标。平衡计分卡4个维度中的财务维度是基于企业以营利为目的的组织目标，而法院作为非营利组织的机关单位，可以暂时舍弃财务维度的考量，而基于司法现阶段的目标，将绩效考评聚焦于人民满意及其对司法的信任上。结合前文对法官违法违纪行为的实证分析，笔者以平衡计分卡的理论架构勾勒出我国法官行为绩效评估制度中最核心的战略目标与绩效衡量指标，如图表10、图表11所示：
图表10：基于平衡计分卡的法院战略目标及法官职业伦理
绩效衡量指标体系
图表11：平衡计分卡顾客维度下的的绩效衡量指标体系
基于平衡计分卡设计的评价目标和指标体系在实践过程中可以根据评估反馈的结果不断予以修正，具体考评指标的分值设计等细节还有待进一步研究。
一是强化法官职业伦理行为指标信息的获取。要借助智慧法院建设，拓宽法官职业伦理行为信息获取的渠道，构建相应的数据评估和服务平台。
二是优化考评结果的运用。应将职业伦理行为考评结果和法官的升迁、调动、奖励和惩罚制度相挂钩，对法官违反职业伦理行为规范的行为构建层次分明的有效惩罚措施。
三是建立法官职业伦理行为评价的公示警示制度，敢于将法官违纪违法行为及惩处结果向社会公示，在接受社会监督的同时，起到对内的强烈警示作用等。结语