——十届全国人大常委会法制讲座第十六讲
信春鹰
强制是国家权力的重要属性。没有强制权，国家将无法维持秩序，实现其政治、经济和社会目标。国家通过立法,以国家强制力为后盾要求全社会遵守以法律形式表现出来的国家意志，通过司法强制实施有效的司法裁决以解决争端，通过行政强制对违反行政法律规范或者不履行生效的行政决定的行政管理相对人的人身权、财产权和其他权利予以限制或者处分，直接执行或者迫使当事人履行由具体行政行为所确定的法律上的义务，以实现其对社会的管理。因为国家管理大量的表现为行政管理，所以行政强制是国家强制权中的重要部分。
一、行政强制法的基本理论与原则
现代行政强制制度是现代政府职能的扩大和依法行政理念相结合的产物。资本主义之前的西方社会，政府被界定为“守夜人”，其职能通常限于国防、外交、治安、税收等领域，政府一般管理中的强制权极其有限。随着资本主义经济的发展，社会关系日益复杂，新的社会矛盾和社会问题的产生，政府不得不增设机构和人员对社会生活加以干预，其职能也扩大至管理社会经济秩序、管理城市规划和乡镇建设、保护环境与资源、分配社会福利、直接组织大型工程建设等诸多领域。在履行政府职能过程中，对不履行法定义务的公民或者组织，通过强制手段迫使其履行法定义务，以达到社会管理的目标，从而使行政强制成为行使行政权力的重要方式。二十世纪，许多国家通过立法的形式规定行政强制制度。例如，奥地利1925年制定了《行政强制执行法通则》，德国1953年制定了《联邦行政执行法》，美国1946年《联邦行政程序法》第551节从程序角度规定了行政强制执行，包括行政机关对行政管理相对人的监督和调查、对违法行为的指控和制裁以及对裁决强制执行的全部程序。
行政强制的理论是同行政权的性质和特征相联系的。效率是行政的生命。行政机关在管理和组织社会事务的时候经常不得不用行政强制措施来实现行政目的。
1.行政强制是实施法律的重要手段
强制性是法律的基本属性。这是因为，法律的价值是通过其在社会生活中的实施来实现的，而规则自身不会自动实施，它需要国家强制力作为后盾。在任何社会里，总有一部分公民或者组织为了个人或者小团体的利益不遵守法律或者故意逃避法定义务。特别是在行政管理过程中，维护社会秩序和保障公民自由、维护公共利益和保障个人权利之间的冲突经常发生，运用强制手段解决冲突就成为政府实现管理目标的重要手段。
2.行政强制是依法行使行政权的有力保障
同民事行为以双方当事人的意思自治完全不同，行政强制具有单方性。虽然现代社会中行政管理相对人能够参与行政程序，表达自己的意见，但是依法确定行政管理相对人的权利义务最终取决于行政机关的意志而不是行政管理相对人的意志，并要求行政管理相对人必须服从和配合；在其不服从、不配合的情况下，依法强制就成为行政机关行使职权的保障。
3.行政强制是维护公共秩序的有力手段
行政管理秩序是一个社会最表面化的秩序，直接反映社会的文明程度和管理水平。从市容环境到城市规划，从市场秩序到质量监督，行政强制面对社会和经济活动中多元行为主体。特别是在社会主义市场经济秩序逐步建立过程中，商品市场和生产要素市场都难免存在秩序混乱的状况，由于行政管理相对人行为不守规范直接导致行政强制不可避免。例如，我们在南京调查时了解到，仅城市管理一项，2003年一年查处的违法案件就达2.67万起。没有对这些行为的查处，社会秩序就会陷入混乱。
4.行政强制是促进全社会遵守法律的有效方法
对违法或者不履行法定义务的公民、法人或者其他组织施以强制，迫使其履行法定义务，树立“有法必依，执法必严，违法必纠”的社会氛围，对提高全社会的守法观念具有重要作用。目前，我国部分公民的自觉守法意识不强，特别是在个人或者小群体利益同社会利益发生冲突的时候，为了一己私利牺牲法律秩序的情况时有发生。在这种情况下，行政强制成为维护法律的权威的有效方法。
另一方面，行政强制是政府权力直接面对公民、社会组织的权利的领域，也是最直接表现“政府形象”的领域。由行政强制的广泛性、主动性、单方性的特点所决定，任何国家都非常重视行政强制权力行使的法律控制，形成了一些基本的法律原则。
2.比例原则，也称为最小损失原则。其含义是行政强制除要有法律根据外，行政主体还必须选择以最小损害行政管理相对人的方式进行。从实体上说，行政主体依法实施行政强制，应当以实现行政管理所要求的目标为限，应该冻结50万资金的，不能冻结超过50万的资金或者整个帐户。从程序上说，行政强制主体所采取的手段与要达到的目标之间必须有对应关系，要扣押商店里的违禁品，不能违禁品以外的所有商品都扣押。从比例原则中延伸出行政强制的必要性、相称性、合理性、最小损失性的要求。
3.效率与权利保障兼顾原则。效率是行使行政权力的核心价值取向。一个没有效率的政府无法实现自己的政策目标。为了保障政府效率，现代国家在法律框架内赋予行政机关大量自由裁量权。行政机关实行首长负责制就是这一理念的体现。另一方面，行政权力与公民个人生活关系密切。一个人可能一辈子不同法院打交道，但是他从出生报户口开始到死亡，都必须同行政机关发生关系。行政强制是行政权力行使的极端状态，如何实现行政效率和权利保障的平衡，是行政强制制度的核心问题。
4.救济原则。行政强制是行政机关单方对行政管理相对人的财产权利和人身权利的直接限制或者处分，它有可能产生违法行为，如超越权限、对不符合强制条件的行政管理相对人实施强制、程序违法等。行政强制制度中的法律救济是平衡行政权与公民权利的重要方式。各国的救济制度设计不同，一般包括行政救济和司法救济。在程序上，无论行政途径或者司法途径都可以包括执行中的救济和执行完毕的救济。强制执行中的救济，有的国家规定了禁止令和人身保护令制度，前者适用于对财产的强制行为，后者适用于对人身的强制行为。如果行政管理相对人认为强制本身或者强制程序违法，可以在行政强制行为实施过程中依法向有权机关提出保护。强制执行后的救济包括要求行政赔偿或者通过诉讼获得赔偿。
二、我国行政强制法律制度的现状
1.我国行政强制法律制度的形成和发展
据统计，行政诉讼法颁布之前，由国家法律、行政法规、规章所规定的具体行政强制措施和执行方式，名称就有200多种。作为一个法律制度，其最大的缺陷是没有对行政强制措施和决定的可诉性作规定，也缺乏法律救济的规定。行政管理相对人对行政强制措施和行政强制执行的侵权争议大都只能通过信访途径解决。
1989年颁布的行政诉讼法第十一条规定人民法院受理公民、法人和其他组织提出的“对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的”诉讼和“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”诉讼。1999年通过的行政复议法第六条规定公民、法人或者其他组织“对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施不服的”，或者“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”，可以申请行政复议。上述规定把行政强制行为纳入行政复议与行政诉讼的范围之内，为行政管理相对人提供了法律救济途径。1994年通过的国家赔偿法规定，“违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的”，“违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的”，受害人有权取得赔偿。至此，我国的行政强制制度基本形成。
2.我国法律、法规中行政强制的基本情况
除法律、行政法规外，地方性法规、部门规章、地方政府规章也大量设立行政强制。有些地方和部门的规范性文件也有设定行政强制的情况。层级越低的规范性文件设定的行政强制越多。
(1)行政强制措施
行政强制措施，是指行政机关在实施行政管理过程中，为了预防或者制止违法行为，防止危害发生，对公民人身自由进行限制，或者对公民、法人或者其他组织的财产实施暂时性控制的措施，有的国家称之为“即时强制”。行政强制措施和行政强制执行在事项和方式上有交叉，二者的不同在于，行政强制执行是在行政决定依法作出并生效之后，行政强制措施是在行政决定依法作出之前，行政强制执行的程序由不同的法律分别规定，行政强制措施的程序则体现了“即时性”。
从功能上分，行政强制措施可以分为检查性措施、保全性措施、处分性措施、执行性措施、惩罚性措施等。
(2)行政强制执行
行政强制执行，是指行政机关或者由行政机关申请人民法院，对不履行发生法律效力的行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制其履行义务的行为。
(3)执行体制
行政强制执行模式可以分为三类，一类是行政机关执行模式。第二类是司法执行模式。第三类是混合执行模式，行政机关和法院都有对行政决定的强制执行权。我国的体制属于第三类。行政诉讼法第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期间内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行,或者依法强制执行。”这句话有两层意思，一是条件，即“对具体行政行为在法定期间内不提起诉讼又不履行的”，二是“行政机关可以申请人民法院强制执行。”可以不是必须，它只是一个选择。由人民法院受理的这类案件称为非诉行政执行。自从行政诉讼法确定非诉行政执行制度以来，非诉行政执行制度在实践中不断改善，案件的数量一直在增长。根据最高法院的统计，近几年每年的收案数都在30万件以上，是行政诉讼案件的好几倍。
过去，对我国行政决定的强制执行体制有一个流行的说法，叫“申请人民法院执行为主，行政机关自己执行为辅”，这是学者根据赋予行政机关强制权的法律、法规在法律、法规总数中的比例而得出的结论。这个说法容易使人产生误解，认为行政决定大部分是由法院强制执行的。事实上，行政管理相对人“对具体行政行为在法定期间内不提起诉讼又不履行的”，同履行行政决定或者在法定期间提起诉讼的行政管理相对人相比，就像守法的人和不守法的人相比一样，注定是少数。法院执行的30万件和全国行政决定的总数相比仍然是小数。绝大部分行政决定还是行政管理相对人自己履行或者由作出决定的机关依法自己执行的。
关于行政强制执行的属性，我国学术界有三种不同的观点：第一种观点，认为行政强制执行权属于行政权，理由是执行权的性质取决于作出决定的国家机关的性质，既然行政强制的依据是具体行政行为，行政强制权就应该属于行政权。第二种观点，认为行政强制执行属于司法权，理由是法院的行政强制执行是法院根据行政机关的申请所进行的执法行为，是法院在行政机关不能自己执行行政决定的情况下，依据明确的条件和程序实施的强制，已经转化为司法权。第三种观点，认为行政强制执行应视个案的不同，可以有行政权和司法权双重属性，理由是行政机关依法自行强制的是行政权；申请法院强制执行的，就转化成了司法强制，从行政权转变为司法权。持第一种观点的学者曾经建议改变我国现行的执行体制，在行政机关成立统一的执行机构，不仅负责执行行政决定，也负责执行司法判决。2005年下发的中央司法体制改革领导小组《关于司法体制和工作机制改革的初步意见》维持了我国现行的执行体制。
三、制定统一的行政强制法需要解决的主要问题
根据九届全国人大常委会立法规划，法制工作委员会从1999年3月开始行政强制法的起草工作，在大量调查研究和征求意见的基础上，于2002年形成了行政强制法(征求意见稿)。根据十届全国人大常委会立法规划，法制工作委员会继续进行调研和征求意见，对征求意见稿进行修改，形成了中华人民共和国行政强制法(草案)。在(草案)形成过程中，我们梳理了目前实践中行政强制制度存在的两个方面的问题：一方面是“乱”，包括“乱”设行政强制和“滥”用行政强制，侵害了公民、法人或者其他组织的合法权益；另一方面是“软”，就是行政机关的强制手段不足，执法不力，对有些违法行为不能有效制止，有些行政决定不能得到及时执行。因此，制定行政强制法，既要治“乱”、治“滥”，也要治“软”。根据“规范行政强制的设定和实施，保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益”的立法宗旨，在具体制度设计上，拟从以下几个方面入手：
1.明确行政强制的设定权，解决设定权“乱”的问题
设定权“乱”是行政强制“乱”的源头。行政强制涉及对公民的人身或者财产权利的限制，按照法治原则和依法行政的要求，行政机关限制公民的人身或者财产权利，需要有法律依据。由于没有统一的行政强制法，立法法也没有对行政强制的设定权作出明确地划分，行政强制的设定权不明确，不仅法律设定行政强制，法规、规章都在设定行政强制，甚至规章以下的规范性文件也在设定行政强制。例如，有学者统计，截止1999年的8460件部门规章中，设定行政强制的有145件。有的市500多件政府规章中，设定行政强制的有26件，有上位法依据的15件，其他11件是自行创制的。有些地方规章以下的规范性文件设定行政强制的情形也不同程度地存在。行政强制设定权的“乱”，直接导致了行政机关在实施管理过程中“滥”用行政强制，侵害了公民、法人或者其他组织的合法权益，也不符合依法行政的要求。因此，制定行政强制法的一个重要任务就是明确行政强制的设定权，解决行政强制设定权“乱”的问题。
2.统一行政强制方式，解决行政强制种类繁多的问题
现行立法中行政强制措施的具体方式多种多样，名称千差万别。据1999年调查统计，当时的法律、法规、规章中规定的行政强制措施有260多种，其中仅法律、行政法规规定由公安机关实施的行政强制措施就多达几十种。据2005年对北京、重庆、湖南、陕西、广西和深圳六个地方的现行地方性法规的统计，设定对财产的行政强制方式就有：查封、扣押、封存、暂扣、收缴、强行拆除、强制拆迁、强行销毁、强制销毁、强制销号等30种。在法律、法规规定的行政强制方式中，有的实质内容相同，表述不一样，如强制销毁和强行销毁，强制拆除与强制清除，扣押、暂扣和封存，加处罚款和加收罚款等；有的同一概念，性质不一样，如取缔，在有的法规中是行政强制措施，在有的法规中是行政强制执行，在有的法规中又是一种行政处罚。这些问题的存在，给行政执法带来一定的困扰。行政强制法应该对现行法律、法规中的行政强制方式进行梳理，将行政强制分为行政强制措施和行政强制执行两大类，把几种常用的行政强制方式规定下来，统一行政强制的方式，并以此作为规范行政强制程序的基础。
3.规范行政强制程序，保障行政强制的公正性
现行法律、法规对行政强制程序没有统一的规定。通常的做法是，由实施强制的机关自行规定程序，不一致，不统一。申请法院强制执行的，法院进行实质审查还是形式审查，是由行政庭受理还是由执行庭直接执行，实践中各地方的做法也不统一。由于缺少统一的程序规定，执行中随意性大，侵害公民、法人或者其他组织合法权益的情形时有发生。比如，查封、扣押的财物不制作清单，不给收据，随意使用被查封、扣押的财物；对不属于应查封、扣押的财物随意查封、扣押；对查封、扣押的财物不及时处理，造成财物的损失，如有的执法部门在暂扣车辆时，暂扣了几个月甚至一年多也不处理，风吹日晒，最后把车交还给车主，车也快报废了。由于没有时限的规定，无从追究执法部门的责任。制定行政强制法，一个主要内容就是要规范行政强制的程序。借鉴国外的立法经验，结合我国的实际情况，行政强制法应当对行政强制措施和行政强制执行的程序分别作出规定，并对实践中常用的几种强制措施如查封、扣押和冻结、划拨存款等作出具体规定，以保障行政强制权的公正行使，保护公民、法人或者其他组织的合法权益。
4.完善申请法院强制执行制度，解决行政决定执行难的问题
司法执行难，行政决定执行也难。这个“难”字集中反映了我国法治的发展水平。在很多法制比较完善的国家，执行生效的法院判决、生效的行政决定是当事人的刚性义务，执行是通例，不执行是特例。在当事人不履行法定义务的情况下，社会有严厉的机制迫使其履行。当事人即使对法定判决或者行政决定不服，也必须通过法律程序提出，或者先履行法定义务再寻求法律救济。对我国行政决定的执行率无法作出精确的统计，但是“执行难”的问题确实存在。有的行政机关提出，申请人民法院执行，执行率不高；法院审查过多，程序不规范；执行的期限过长，影响行政效率；申请法院执行，行政机关要向法院交执行费，等等。制定行政强制法，需要解决现行的申请人民法院执行制度中存在的问题，完善申请人民法院强制执行制度，提高申请人民法院执行的效率，解决行政决定执行难的问题。
5.规范行政强制权的主体，解决执法队伍“滥”的问题
四、有序、有度地运用行政强制，促进社会和谐
今年2月，胡锦涛总书记就构建社会主义和谐社会问题发表了重要讲话。他强调，建设民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会主义和谐社会，要求我们必须提高管理社会事务的本领、协调利益关系的本领、处理人民内部矛盾的本领、维护社会稳定的本领。制定行政强制法，就是要通过对行政强制权的分配和行政强制行为的规制，努力实现保障政府的行政能力与保护公民、法人和其他组织合法权利之间的平衡，提高本领，促进社会和谐。
保障有效的行政管理是行政强制法的重要原则。多年来，立法机关的一些法律，赋予行政机关管理国家和社会事务、经济和文化事业必要的法律手段，从我国行政强制的法律发展可以看出这一点。但是，行政强制是一把双刃剑。近20多年是我国经济社会快速发展的阶段，政府主导型的改革客观上强化了政府的行政强制职能，行政强制在很多方面提高了政府的行政效率。以行政强制最突出的“强制拆迁”为例。它既包括对违法建筑的拆迁，也包括因城市规划需要对合法建筑的拆迁。对违法建筑的拆迁，典型的例子是深圳今年“五一”之前的“拆违风暴”，几天内强制拆除违法建筑上百栋，维护了社会秩序。对合法建筑的拆迁也是近年来各级政府的一项重要任务。北京市1991年-1998年因城市规划拆迁22万户，面积达1100万平方米。尽管大部分拆迁得到被拆迁人的同意，但这仍是行政强制最极端的领域。从这个角度看，我国的政府是世界上最有效率的政府。
社会主义制度下政府和人民的根本利益的一致性不排除特定情况下二者的冲突。权力和权利都具有扩张的本能，行政强制法赋予行政机关强制权，作为其履行社会管理职责的最后手段，同时约束这一权力的行使。一个理想的和谐的社会是最少需要强制权的社会。我们离这样的目标还很遥远，但是行政强制法的制定必须考虑构建和谐社会目标下政府行使职能和管理社会的方式。很多地方的实践和探索为我们提供了有益的经验。例如，上海世博会动迁工程，涉及8000多户居民的拆迁。上海市成立了专门机构，发动当事人广泛参与规则的制定，监督规则的实施，政府的公正与诚信获得了居民的真诚拥护，自动签约律达95%以上，这个曾经被称为“天下第一难”的工程成了“和谐工程”、“民心工程”。
和已经制定的其他行政法律相比，行政强制法所涉及的问题与民众关系更密切，也更复杂。我们还需要做大量的调查研究工作，广泛听取人大代表和各方面的意见，努力把行政强制法起草好，完善行政法律制度，推进依法行政，构建社会主义和谐社会。