《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》理解与适用
一、问题的提出
2011年3月21日，最高人民法院审判委员会第1515次会议通过了《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》（以下简称本规定）。
二、理解与适用
本规定的起草坚持了以下原则：第一，要创新，要用创新的精神来发展完善司法确认制度，不能拘泥于过去的老办法；第二，要合法，不能违背法律，不能与法律有冲突；第三，要快捷，方便当事人申请确认；第四，要便于操作，有利于下级法院在具体工作中适用。
本规定根据《人民调解法》的规定，对司法确认程序一些具体问题予以了明确，主要规定了以下内容：司法确认案件的管辖法院、当事人申请司法确认时应当提交的材料、司法确认案件的受理、法院办理司法确认案件的期限、审查方式、不予确认的情形、确认方式及效力、案外人权利救济方式、费用、向司法行政机关及人民调解委员会通报情况、经法院建立的调解员名册中的调解员调解达成协议后当事人申请确认如何办理等。
（一）关于司法确认案件的管辖
也有人担心，由于《人民调解法》没有规定人民调解委员会的地域管辖范围问题，有些当事人可能会利用法律的疏漏，达到损人利己的目的。如有的当事人可能会在远离房产所在地的地方进行调解，对房产权利问题达成协议，并就地申请司法确认，使法院在不全面了解案情的情况下，确认调解协议，达到损害其他人合法利益的目的。应当说，这种担心不无道理，但本规定没有就涉及不动产的司法确认案件是否应当参考《民事诉讼法》专属管辖规定予以明确。从目前人民调解工作情况看，大多数的当事人还是选择与纠纷有密切联系的人民调解委员会对案件进行调解。如果当事人通过调解损害了他人利益，应当承担相应的法律责任。人民法院在办理涉及不动产的司法确认案件的时候，应当要求当事人提供不动产财产权利证明等证明材料，并应当要求当事人提出选择异地调解的合理理由。
此外，本规定明确规定，人民法院在立案前委派人民调解委员会调解并达成调解协议，当事人申请司法确认的，由委派的人民法院管辖。人民法院在立案前可以委派人民调解委员会进行调解（有的法院还设有人民调解工作室），经该人民调解委员会调解达成协议后，当事人如果要申请司法确认，则应当向委派的人民法院提出。因为委派的人民法院在初次接触案件的时候，已经对案情有了初步了解，由其对调解协议进行审查确认，有利于提高效率。例如，一个中级法院将自己有一审案件管辖权的案件在立案前委派给人民调解委员会进行调解，达成调解协议后，如果当事人申请司法确认，就应当由该中级法院进行审查。需要明确的是，不是任何案件人民法院都可以在立案前委派调解。根据《若干意见》第十四条的规定，人民法院可以委派调解的案件是属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖的案件。也就是说，对不属于中级法院管辖的案件，不能利用中级法院通过委派调解后再进行司法确认的方式规避级别管辖。
（二）关于司法确认的申请及受理
人民法院收到当事人司法确认申请，应当在3日内决定是否受理。人民法院决定受理的，应当编立“调确字”案号，并及时向当事人送达受理通知书。双方当事人同时到法院申请司法确认的，人民法院可以当即受理并作出是否确认的决定。
（三）关于人民法院受理司法确认案件的范围
本规定明确规定人民法院在四种情形下不受理司法确认申请：第一种，不属于人民法院受理民事案件的范围或者不属于接受申请的人民法院管辖的；第二种，确认身份关系的；第三种，确认收养关系的；第四种，确认婚姻关系的。
1.人民法院不受理就非民事调解协议提出的司法确认申请。在起草本规定过程中，有一种观点提出，人民调解委员会对轻微刑事案件主持调解达成协议后，当事人也可以申请司法确认。其理由是人民调解委员会可以根据人民调解法调解民间纠纷。民间纠纷的范围广泛，包括了民事案件和部分轻微刑事案件。因此，可以申请确认的调解协议既包括民事调解协议，也应当包括就轻微刑事案件达成的人民调解协议，而且可以规定调解协议经确认后，当事人不得再提起自诉。本规定在序言中明确规定确认的调解协议范围为“民事调解协议”，原因有二：第一，人民调解委员会对民事纠纷的调解经验相对丰富一些，目前法院开展的司法确认工作也主要针对民事调解协议；第二，虽然有的人民调解委员会也对部分轻微刑事案件进行调解并取得了较好的效果，但这项工作尚处于初步探索阶段，还不够成熟；第三，对民间纠纷内涵和外延的理解目前尚存争议。
本规定所指的“不属于接受申请的人民法院管辖”，不是《民事诉讼法》所规定的级别管辖和地域管辖，而是本规定所规定的管辖，即一般情况下是由人民调解委员会所在地的基层法院或其派出法庭管辖，但委派调解后申请确认的案件由委派的法院管辖。
2.人民法院不受理确认身份关系、收养关系及婚姻关系的申请。身份关系、收养关系、婚姻关系是否存在以及是否需要解除，不仅对当事人本人，而且对整个社会的和谐稳定都具有重要影响，当事人应当慎重处理上述关系。如果确实需要对上述关系是否存在进行认定，确实需要解除上述关系，应当通过诉讼或者其他法定方式解决。以婚姻关系为例，如果当事人协议解除婚姻，可以到民政部门办理离婚手续。如果对离婚涉及的财产分割等问题有争议，可以通过诉讼方式解决。当事人在办理离婚手续后就财产纠纷达成人民调解协议的，可以申请司法确认。
（四）关于司法确认案件的审查
关于司法确认案件的审查方式。本规定确立了书面审查与庭审相结合的审查原则。人民法院受理司法确认申请后，应当指定一名审判人员对调解协议进行审查。一般情况下，审判人员如果认为调解协议符合确认条件，可以在审查当事人申请、调解协议、有关证明材料基础上直接作出确认或者不予确认的决定。如果审判人员认为通过书面审查尚不能作出决定的，可以通知双方当事人同时到场，当面询问当事人。当事人应当向人民法院如实陈述申请确认的调解协议的有关情况，保证提交的证明材料真实、合法。为避免人民法院确认不应当确认的调解协议，人民法院在审查中，认为当事人的陈述或者提供的证明材料不充分、不完备或者有疑义的，可以要求当事人补充陈述或者补充证明材料。当事人无正当理由未按时补充或者拒不接受询问的，人民法院不能直接作出不予确认的决定。当事人这种不配合的状态，表明当事人不具有申请司法确认的真实意愿，人民法院可以按撤回司法确认申请处理。
人民法院在确认程序中应当对调解协议的内容进行审查，这种审查主要是对自愿性和合法性的审查。根据《若干意见》的规定，人民法院在审查后不予确认调解协议效力的情形主要有三大类：第一类是不予确认违反自愿原则的调解协议。根据《若干意见》的规定，因违背自愿原则而不予确认的情况主要包括：当事人在违背真实意思的情况下签订调解协议、调解协议显失公正、调解组织、调解员与案件有利害关系的情况。第二类为不予确认违法达成的调解协议。《若干意见》规定的因违法而不予确认的情形具体包括：违反法律、行政法规强制性规定的，侵害国家利益、社会公共利益的，侵害案外人合法权益的，涉及是否追究当事人刑事责任的，调解组织、调解员强迫调解或者有其他严重违反职业道德准则的行为的。第三类为不予确认内容不明确，无法确认和执行的调解协议。
本规定继续坚持了《若干意见》所体现的审查原则，即调解协议应当体现当事人的真实意愿并且不违反法律法规的强制性规定。此外，本规定还进一步明确损害社会公序良俗的调解协议不予确认。具体来讲，本规定明确有三大类人民调解协议不予确认：第一类为违法的协议，包括违反法律、行政法规强制性规定的协议，侵害国家利益、社会公共利益的协议，侵害案外人合法权益的协议。第二类为内容不明确的协议。确认调解协议的目的之一是使调解协议获得现实的强制执行力，强制执行的前提是执行的内容明确具体，如果不清楚需要执行的内容，确认调解协议也就没有多大意义了。第三类为损害社会公序良俗的协议。调解的特点是能够在非常广泛的范围内解决纠纷，不仅仅解决法律纠纷，也解决法律纠纷之外的纠纷。在审查确认调解协议的时候，如果仅仅考虑调解协议是否违法是不够的，还要看看调解协议对法律纠纷之外的问题的处理是否损害了社会公序良俗。
虽然本规定没有明确规定违反自愿原则的调解协议不予确认，但是，当事人自愿是调解协议的应有之义。如果法院在审查过程中发现调解协议可能违背当事人真实意思，就应当认真探寻当事人的真实意愿，也可以在向当事人讲明司法确认的法律意义后，询问当事人是否撤回司法确认申请。
如果在确认程序中发现了部分不宜确认的情况，法官应当征询双方当事人意见。双方当事人同意部分确认的，可以仅就适宜确认的部分进行确认。当事人不同意部分确认的，应当作出不予确认的决定。
（五）确认决定文书形式及效力
根据本规定，人民法院审查后可以作出两种决定文书，一种是认为调解协议符合确认条件的，应当作出确认决定书；另一种是决定不予确认调解协议效力的，应当作出不予确认决定书。
关于确认决定的文书的形式，实践中主要有三种不同做法：一种是决定书，一种是确认书，一种是调解书。支持用调解书的意见认为，这样无需改变现有司法统计体系，且民事调解书等同于判决书的效力具有相应法律依据，并且已为社会公众所熟知，更易被接受。但是，调解书不能反映司法确认程序的特点，也在一定程度上模糊了纠纷解决的过程。决定书具有灵活的特点，既可以作出确认决定书，也可以作出不确认决定书。反对者认为，根据《民事诉讼法》的规定，决定书仅仅适用于程序性事项，而司法确认中必然会涉及对调解协议内容进行实体审查，适用决定书显然是不合适的。
支持用确认书的观点认为，确认书符合司法确认程序的特点，很贴切。但是，确认书难以适用于不予确认的情况。
此外，也有一种观点，建议可以采用裁定书形式。理由是：第一，裁定书作为执行依据在各地法院的认同度较高，便于申请人实现实体权利；第二，在现行民事诉讼法框架下，存在的几种法律文书类型中，裁定书较判决、决定等其他文书来看，是较为适宜的。该裁定书可以比照具有强制执行效力的债权文书制作，在文书主文前附调解协议书并作为裁定书的组成部分。
应当说，决定书更符合现实需要。人民法院对拟予确认的，应当在决定书中明确对某某组织调解达成的协议内容进行确认，反映客观的纠纷解决过程，尊重调解组织的劳动成果。对不予确认的，应当在决定书中予以明确，简要说明不予确认的原因。
对确认决定当事人不能上诉。这种方式的合理性在于：第一，当事人自愿共同申请确认，没有争议，没有必要在法院予以确认后设置上诉程序；第二，有利于体现确认程序便捷特点。确认程序的核心价值之一是赋予调解协议强制执行力，因此，人民法院依法确认调解协议有效后，当事人就应当全部履行调解协议，否则对方当事人可以申请强制执行。
对于不予确认决定，本规定也没有给出上诉的救济途径。原因有二：一是当事人可以再次通过调解、诉讼等途径解决纠纷，其诉讼权利行使没有受到阻碍；二是体现确认程序便捷特点。
（六）案外人权利救济
根据本规定，案外人认为经人民法院确认的调解协议侵害其合法权益的，可以自知道或者应当知道权益被侵害之日起一年内，向作出确认决定的人民法院申请撤销确认决定。
允许案外人申请撤销确认决定有以下考虑：第一，司法确认程序中虽然有些环节有利于避免人民法院确认侵害案外人利益的调解协议，但由于司法确认程序本身比较快捷，没有设计由法院通知案外人参与审查程序的环节，案外人在确认程序中一般没有机会表达意见，维护权利，其权利保障力度相对较弱。在此情况下，应该对案外人权利救济设置较低的门槛。第二，基于第一点理由，不宜选择审判监督程序，因为启动审判监督程序的难度相对较大，而且，再审程序一般仍用作出原生效法律文书的程序，而司法确认程序中当事人之间没有争议，司法确认程序显然不满足审理调解协议当事人与案外人利益争执的程序需求。第三，法国设置了第三人撤销诉讼制度，为我们提供了有益借鉴。
（七）关于人民法院建立的调解员名册中的调解员调解达成协议后的司法确认问题
这几年，基层人民法院及人民法庭积极聘请乡村、社区一些德高望重、热心服务、能力较强的人民群众担任司法调解员，或邀请人民调解员、司法行政部门、行业组织等协助化解社会矛盾纠纷，取得了良好效果。在有的法院，由退休法官、检察官、警官、人民陪审员、高校教师、律师、街道人民调解员、行业专业人士组成的司法调解员队伍在诉前调解的案件达到了法院民商事案件的五分之一，而且纠纷调处周期仅为几天，及时有效化解了矛盾纠纷。这些调解人员素质高，与人民群众联系密切，由他们主持调解，能够保障调解的高质量，能够赢得人民群众的广泛认同。有的法院还设立了诉调对接中心，邀请政府信访部门、法律援助中心、交警支队、人民调解委员会、消费者协会、工会、妇联等单位派代表进人诉调对接中心，形成了整体联动解决矛盾纠纷的格局。顺应形势发展需要，《若干意见》规定有条件的地方人民法院可以按照一定标准建立调解组织名册和调解员名册。
为鼓励各地法院发展完善调解员名册制度，将本院的一些工作人员以及聘请的其他人员纳入名册进行管理，并鼓励当事人选择名册中的调解员调解纠纷，本规定明确规定，经人民法院建立的调解员名册中的调解员调解达成协议后，当事人申请司法确认的，参照本规定办理。当然，这是立案前当事人选择调解员名册中的调解员调解后申请司法确认的情况。如果在立案后当事人选择了名册中的调解员调解案件，并且希望法院确认调解协议，则可以申请法院制作调解书。此时法院应当按照《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》（法释〔2004〕12号）的有关规定办理。
经行政机关、商事调解组织、行业调解组织、其他具有调解职能的组织调解达成协议后，当事人向人民法院申请司法确认案件的办理。
本规定主要规定了人民调解协议的司法确认问题，但这并不意味着经行政机关、商事调解组织、行业调解组织、其他具有调解职能的组织调解达成协议后，当事人不能申请司法确认。《若干意见》第二十条规定，经行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织调解达成的具有民事合同性质的协议，经调解组织和调解员签字盖章后，当事人可以申请有管辖权的人民法院确认其效力。如果当事人就上述协议申请司法确认，人民法院在适用《若干意见》的基础上，可以参照本规定。对于一些特有的程序问题，可以在总结经验的基础上继续完善。
（八）本规定的特点
本规定是最高人民法院在推动建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制过程中取得的又一阶段性成果。本规定内容具有以下鲜明特点：
1.便民。本规定在三个方面体现了便民的特点：（1）当事人在达成调解协议后，如果认为有必要进行司法确认的，可以就近申请确认。人民法庭与人民调解组织联系密切，地理位置也更近，当事人如果选择到人民法庭申请确认，人民法庭应当依法及时受理并审查。（2）要求人民法院尽可能减少当事人往返法院的次数，在受理的时候，具备确认条件的，可以当场作出确认决定。当事人同时到法院的，如果条件成熟，法院应当立即予以审查确认。即使不能当即作出是否确认的决定，法院也应尽量当即决定是否受理，尽量减少当事人往返法院的次数。（3）不收取当事人费用。
本规定的出台，进一步明确和细化了司法确认案件的程序问题，进一步明确了确认的条件和范围，有利于维护国家和社会公共利益、当事人及案外人的合法权益。通过规范对调解协议的审查与确认方式，有利于鼓励当事人选择人民调解途径化解矛盾纠纷，进一步发挥人民调解在化解矛盾纠纷、维护社会和谐稳定中的积极作用，对于进一步健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制必将产生重要影响。
司法确认程序是一项新的程序，实践经验不足，理论研究也不够。本规定虽然提出了一些具体的程序操作要求，但仍需要根据实践中发现的问题和实践经验的总结，及时地对此程序予以发展完善，并及时上升为立法规范，从而更大程度地促进诉讼与非诉讼相衔接纠纷解决机制效能的发挥。
最高人民法院
关于人民调解协议司法确认程序的若干规定
法释〔2011〕5号
（2011年3月21日最高人民法院审判委员会第1515次会议通过2011年3月23日最高人民法院公告公布自2011年3月30日起施行）
为了规范经人民调解委员会调解达成的民事调解协议的司法确认程序，进一步建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制，依照《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国人民调解法》的规定，结合审判实际，制定本规定。
第一条当事人根据《中华人民共和国人民调解法》第三十三条的规定共同向人民法院申请确认调解协议的，人民法院应当依法受理。
第二条当事人申请确认调解协议的，由主持调解的人民调解委员会所在地基层人民法院或者它派出的法庭管辖。
人民法院在立案前委派人民调解委员会调解并达成调解协议，当事人申请司法确认的，由委派的人民法院管辖。
第四条人民法院收到当事人司法确认申请，应当在三日内决定是否受理。人民法院决定受理的，应当编立“调确字”案号，并及时向当事人送达受理通知书。双方当事人同时到法院申请司法确认的，人民法院可以当即受理并作出是否确认的决定。
有下列情形之一的，人民法院不予受理：
（一）不属于人民法院受理民事案件的范围或者不属于接受申请的人民法院管辖的；
（二）确认身份关系的；
（三）确认收养关系的；
（四）确认婚姻关系的。
第五条人民法院应当自受理司法确认申请之日起十五日内作出是否确认的决定。因特殊情况需要延长的，经本院院长批准，可以延长十日。
在人民法院作出是否确认的决定前，一方或者双方当事人撤回司法确认申请的，人民法院应当准许。
第六条人民法院受理司法确认申请后，应当指定一名审判人员对调解协议进行审查。人民法院在必要时可以通知双方当事人同时到场，当面询问当事人。当事人应当向人民法院如实陈述申请确认的调解协议的有关情况，保证提交的证明材料真实、合法。人民法院在审查中，认为当事人的陈述或者提供的证明材料不充分、不完备或者有疑义的，可以要求当事人补充陈述或者补充证明材料。当事人无正当理由未按时补充或者拒不接受询问的，可以按撤回司法确认申请处理。
第七条具有下列情形之一的，人民法院不予确认调解协议效力：
（一）违反法律、行政法规强制性规定的；
（二）侵害国家利益、社会公共利益的；
（三）侵害案外人合法权益的；
（四）损害社会公序良俗的；
（五）内容不明确，无法确认的；
（六）其他不能进行司法确认的情形。
第八条人民法院经审查认为调解协议符合确认条件的，应当作出确认决定书；决定不予确认调解协议效力的，应当作出不予确认决定书。
第九条人民法院依法作出确认决定后，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向作出确认决定的人民法院申请强制执行。
第十条案外人认为经人民法院确认的调解协议侵害其合法权益的，可以自知道或者应当知道权益被侵害之日起一年内，向作出确认决定的人民法院申请撤销确认决定。
第十一条人民法院办理人民调解协议司法确认案件，不收取费用。
第十三条经人民法院建立的调解员名册中的调解员调解达成协议后，当事人申请司法确认的，参照本规定办理。人民法院立案后委托他人调解达成的协议的司法确认，按照《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》（法释〔2004〕12号）的有关规定办理。