（感谢太原理工大学文法学院教师郭恒博士为司法兰亭会六周年题篆）
潘金贵｜西南政法大学法学院教授、博士生导师；西南政法大学证据法学研究中心主任
发表于《法学杂志》2022年第2期“法律援助专题”。国家社会科学基金项目“刑事案件事实认定中的经验法则研究”（19BFX092）的阶段性研究成果
内容提要：《法律援助法》的施行，标志着我国初步建立了符合现实国情的法律援助制度体系。刑事法律援助制度的发展历程对于《法律援助法》的施行有启示意义。《法律援助法》在刑事法律援助制度的设计中既有突破性的亮点，也存在一些缺憾。在《法律援助法》实施以后，仍然应当加强对刑事法律援助制度的研究，并从立法推进和配套机制建设两个方面继续对其加以完善。必须加强法律援助的国家保障，确保《法律援助法》发挥功效。
关键词：法律援助法；刑事法律援助；指定辩护；委托辩护
目次
一、我国刑事法律援助制度的发展概览：历程回溯与启示意义
二、我国刑事法律援助制度的新发展：突出亮点与主要缺憾
三、我国刑事法律援助制度的完善展望：立法构建与机制配套
四、结语：法律援助制度的生命在于保障
法律援助从民间自发性的慈善与道义行为演变为国家对公民应尽的责任与义务，由国家通过设立专门的组织机构为特定群体提供法律上的帮助，是法律援助制度化的主要标志，也是评价一个国家是否拥有现代意义上的法律援助制度的核心标准。[3]我国严格意义上的刑事法律援助制度肇始于1979年《刑事诉讼法》的颁布，此后经历了四十余年的发展历程，取得了卓越的成就。
（一）我国刑事法律援助制度发展的历程回溯：以标志性立法及实践举措为视角
自改革开放法制建设伊始至《法律援助法》颁布，我国刑事法律援助制度经过了四十余年的发展历程，笔者认为，以标志性立法为界分，大致可以分为以下两个阶段：[4]
在此阶段，司法实践中也有一些重大的举措，主要有：1993年，广州市司法局率先明确提出“建立法律援助制度”和“设立法律援助基金”，并于1995年2月率先成立全国第一个由政府批准设立的法律援助中心。此后，各地司法局相继成立法律援助中心，对法律援助进行探索；司法部亦成立国家法律援助中心筹备组，推动我国法律援助制度的确立；[6]1997年最高人民法院、司法部发布《关于刑事法律援助工作的联合通知》，2000年最高人民检察院、司法部发布《关于在刑事诉讼活动中开展法律援助工作的联合通知》，对于推动刑事法律援助实践工作的开展具有重要的指导性意义。
总体看来，在此阶段前期，由于政治、经济、文化发展水平有限，公民权利意识薄弱，律师队伍建设滞后等各方面因素的影响，立法和实践对刑事法律援助制度的重视程度不够，执行力度欠佳。从1979年到1996年之间，我国关于刑事法律援助的法律、法规甚至规范性文件，几近空白，这说明刑事法律援助制度并不受立法机关和司法实务部门的重视。而实践中指定辩护的受益人数极少。在此阶段后期，尤其在1996年刑事诉讼法修改正式确立刑事法律援助制度之后，我国刑事法律援助制度的建设明显有了较大起色，“两高”和司法部分别出台了专门的指导性文件，国务院颁布了专门的行政法规，说明刑事法律援助制度的构建逐步受到了重视。
（二）我国刑事法律援助制度发展历程对《法律援助法》实施的启示意义
《法律援助法》以若干条文对刑事法律援助制度作出了规定，使刑事法律援助制度上升到了法律层面，这无疑是我国刑事法律援助制度的最新发展。总体而言，《法律援助法》对刑事法律援助的制度设计较之既往规定有一些突破，值得充分肯定，但也留下了一些缺憾，有待进一步完善。
（一）《法律援助法》关于刑事法律援助制度规定的突出亮点
一般而言，具有三年以上执业经历的律师对于刑事辩护已经具有一定的经验，基本可以较好地承担刑事法律援助工作。《法律援助法》的前述规定是考虑到我国目前专业刑辩律师队伍数量有限以及有经验的律师参与刑事法律援助数量有限的现状，作出的相对合理的规定，是兼顾现实国情的体现，对于提高此类“极刑案件”法律援助的质量具有重要意义。
首先，《法律援助法》确立了法律援助不得限制或者损害犯罪嫌疑人、被告人委托辩护权的原则，这彰显了立法者对于解决二者冲突的基本态度。委托辩护权是犯罪嫌疑人、被告人的基本诉讼权利。《法律援助法》第27条规定：“人民法院、人民检察院、公安机关通知法律援助机构指派律师担任辩护人时，不得限制或者损害犯罪嫌疑人、被告人委托辩护人的权利。”根据该条意旨，公安、司法机关在履行通知法律援助义务时，不得限制、损害或者变相限制、损害犯罪嫌疑人、被告人委托辩护人的权利，也不得在先行已经限制或者损害了犯罪嫌疑人、被告人委托辩护人的权利的情况下，再行通知法律援助机构指派律师担任辩护人。《法律援助法》确立此原则对于解决法律援助和委托辩护的冲突具有重要的指导意义，实践中据此可以认定公安、司法机关在限制或者损害犯罪嫌疑人、被告人的委托辩护人权利的情况下提供的法律援助应当终止。
其次，《法律援助法》明确了终止刑事法律援助的基本情形，为解决二者冲突提供了基本的法律依据。《法律援助法》第48条规定：“有下列情形之一的，法律援助机构应当作出终止法律援助的决定：……（六）受援人自行委托律师或者其他代理人。”虽然该项并非专门针对刑事法律援助而规定，但是属于刑事法律援助中的应有之义。亦即，刑事法律援助中，如果受援人自行委托了辩护律师，则法律援助机构应当终止法律援助。这为解决法律援助与委托辩护之间的冲突提供了基本的法律依据。
其次，《法律援助法》将强制医疗案件纳入了法律援助的范围。《刑事诉讼法》对于强制医疗程序作出了具体规定，但未涉及强制医疗案件应否提供法律援助问题。鉴于此类案件的当事人因为精神疾病往往产生“因病致贫”的问题，因此，将此类案件纳入法律援助的范围有现实必要性。《法律援助法》及时弥补了《刑事诉讼法》的缺憾。《法律援助法》第28条规定：“强制医疗案件的被申请人或者被告人没有委托诉讼代理人的，人民法院应当通知法律援助机构指派律师为其提供法律援助。”从而明确将强制医疗案件纳入了刑事法律援助的范围，这无疑有利于加强对精神疾病类特殊被告人的权益保障，充分反映了《法律援助法》对特殊群体的“人文关照”精神，是“司法为民”的具体体现。
（二）《法律援助法》关于刑事法律援助制度规定的主要缺憾
其二，《法律援助法》未正确借鉴既有立法经验，未能选择已有的基本科学的方案。实际上，关于避免法律援助和委托辩护发生冲突的法律援助终止机制，既有法律规定已经有所涉及。2003年国务院《法律援助条例》（以下简称《条例》规定：“受援人又自行委托律师或者其他代理人的”法律援助机构经审查核实的，应当终止该项法律援助。2019年司法部发布的《全国刑事法律援助服务规范》（以下简称《规范》）明确规定：“受援人及其近亲属自行委托诉讼代理人或者辩护人的”，[20]应终止法律援助。较之《条例》将终止援助情形限于“受援人”自行委托的规定，《规范》将终止援助情形扩大到“受援人及其近亲属”自行委托无疑更符合刑事诉讼法的规定和司法实践的情况，是更为正确的方案。遗憾的是，《法律援助法》显然未正确借鉴既有的立法经验，选择了《条例》容易产生问题的方案，而未选择《规范》基本正确的方案，从而并未有效解决法律援助和委托辩护冲突的问题。
总体而言，《法律援助法》对刑事法律援助制度的设计虽然在某些方面有所进步，但或许囿于现实国情以及长期以来“宜粗不宜细”的立法指导思想，其改革力度显然不够，不少制度设计过于原则，尤其对实践中的一些突出问题未能有针对性地解决，留下了缺憾。因此，在《法律援助法》实施以后，仍然应当加强对刑事法律援助制度的研究，并从立法推进和配套机制建设两个方面继续对其加以完善。
（一）刑事法律援助制度立法完善的基本构想
2.有针对性地解决实践中突出的问题，切实做到立法服务于实践需要。随着法治进程的不断加快，经济水平的不断提高，法律服务队伍的不断壮大，法律意识的不断提升，相信现在立法中不好解决的问题在将来应当都能解决，立法部门应当有针对性地就刑事法律援助实践中突出的问题通过立法找到解决路径，切实使立法工作更好地服务于司法实践的需要，成为司法实践的指引。具体而言，后续的刑事法律援助立法应当重点解决以下问题：
（1）针对刑事法律援助与委托辩护冲突的问题，《法律援助法》修正时应当明确规定“委托辩护优先”原则。刑事法律援助与委托辩护冲突的这种“占坑式辩护”问题原本并不复杂，但是《法律援助法》并未作出针对性的规定加以解决。相比较而言，前述司法部《规范》中规定：“受援人及其近亲属自行委托诉讼代理人或者辩护人的”应当终止法律援助更为合理。因此，《法律援助法》修正时应当借鉴《规范》的表述，并将其调整为“受援人及其近亲属自行委托辩护人或者诉讼代理人的”应当终止法律援助，从而确立“委托辩护优先”的原则。应当看到，确立“委托辩护优先”的原则，“对于正确认识刑事辩护制度与法律援助制度的关系，积极避免和正确处理委托辩护和法援辩护的现实冲突，切实保障犯罪嫌疑人、被告人的辩护权，维护司法公正具有重大意义”。[21]
（二）刑事法律援助制度配套机制完善的基本构想
关于法律援助的配套机制构建问题，学界已经有较多探讨，而就刑事法律援助的配套机制而言，今后需要探索完善的主要有以下几个方面：
2.建立刑事法学专家参与刑事法律援助的机制，充分调动理论专家紧密联系司法实践的积极性。法律院校刑事法学方面的专家对刑事法律问题多有一定的研究，不少人具有兼职律师身份，但是法学专家多数专注于教学科研，对司法实践参与不够，因而也有了解司法实践的主观愿望。司法行政部门应当建立本地刑事法学专家的“专家库”，从中“遴选”法学专家参与法律援助。对于未参加法律资格考试、没有律师执业资格的法学专家，可以考虑由司法部统一通过特殊程序授予“公职律师”资格，从而使其能够参与法律援助。建立法学专家参与刑事法律援助的机制，可以做到“一举两得”，多方受益：一方面，可以充分发挥法学专家理论知识丰富的优势，拓宽办案人员的思路，促进案件的公正处理，有利于被告人辩护权的保障；另一方面，有利于充分调动法学专家紧密联系司法实践的积极性，加强其对司法实践的了解，真正做到理论联系实践，从而更好地提高其教学科研水平。
3.完善刑事法律援助机构与公安司法机关的“法援联动”机制，加强沟通协作，形成保障被告人诉讼权利的合力。刑事法律援助不仅仅是法律援助机构或者法律援助律师的职责，公安司法机关也是刑事法律援助工作的责任主体。《法律援助法》第6条明确规定：“人民法院、人民检察院、公安机关应当在各自职责范围内保障当事人依法获得法律援助，为法律援助人员开展工作提供便利”。因此，刑事法律援助机构与公安司法机关之间应当进一步完善“法援联动”机制，通过定期沟通协商，及时解决法律援助工作中出现的问题，形成共同保障被告人诉讼权利的合力，更好地推动刑事法律援助工作的开展。
法律援助制度作为一项为弱势群体提供法律帮助的“付出型”公益事业、民生工程，需要以大量的人财物力为支撑，因此建立完善的保障机制是重中之重。《法律援助法》第3条规定法律援助“实行国家保障与社会参与相结合”，而其中社会参与力量毕竟有限，国家保障才是根本。目前我国法律援助实践中存在的诸多问题，与国家保障力度亟待进一步加强有很大关系。《法律援助法》的生效实施，只是我国法律援助事业的新起点、新开端，要想使这部法律真正发挥功效、具有生命力，国家必须认真履行“主体责任”，从加大财政经费投入、强化援助队伍建设、构建质量控制机制等多方面建立起完善、持久的保障机制，如此才能让人民群众充分感受到司法的人文关怀，实现法律的公平和正义！