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张文忠
审委会委员
行政审判庭庭长
沈莉萍
行政审判庭
审判员
史克诚
法官助理
一、房屋买卖合同网签备案的整体概况
城市新建商品房与存量房买卖属于城市商品房买卖的两种主要形态。但由于新建商品房与存量房在制度和法律规范层面均存在着诸多不同，新建商品房由于其涉及群体利益和社会稳定，国家在立法和执法层面均对其交易的各个环节予以了严格规制。而以城市存量房为标的物的买卖在商品房交易中比较典型和普遍，故本文仅以存量房买卖网签备案为分析对象进行探讨。
（一）网签备案制度的历史沿革
（二）网签备案制度的具体规范依据
（三）存量房网签备案制度的内涵分析
（四）网签备案的功能和作用
其一，在原始基础功能方面，如上所述，网签备案制度源于商品房预售合同登记备案制度，而商品房预售合同备案制度的主要功能在于方便政府对房地产交易市场的监管和调控。在立法者看来，预售合同备案是一种管理措施，目的在于监督检查、宏观调控。故网签备案制度在创立伊始就本能的继承延续了这一基本功能。网签备案最初体现的主要是一种行政管理措施，本质上是国家公权力对市场交易行为的之中规制手段。存量房买卖合同网上备案是房产交易市场监管的基础平台，它同样也是市场监管的把手。具体说来：
1.由于网签备案的实际运行机制，网签备案作为存量房过户交易前的强制环节，房管部门对网签备案信息审核并予以记录，提升了后续房屋行政登记的准确率和效率，有利于确定物权的最终归属，降低交易成本，提升房管部门的市场监管能力。
2.网签备案制度具有促进诚信体系建设、防止税收流失、防范金融风险等重要制度服务功能。存量房交易由于其个体的分散性、人员的流动性、交易双方意思自治的自由性、信息的不对称等特点，很容易出现交易的风险大、纠纷多、为避税而多阴阳合同等问题。一方面，网签备案对于规范交易流程、公开交易信息，以管控房地产交易市场的不诚信和机会主义行为，服务国家防范房地产金融风险的大局具有重大意义。另一方面，根据《国家税务总局、住房城乡建设部关于加强信息共享深化业务协作的通知》《住房城乡建设部、人民银行、银监会关于规范购房融资和加强反洗钱工作的通知》等文件的规定，房屋买卖中的税收征缴、金融信贷等也以备案为基础。故网签备案具有防止税收流失、防范金融风险等重要功能。
其二，在实际衍生功能方面，网签备案制度在实际运行中还发挥着维护房产交易安全秩序，保护市场交易当事人权益的功能。为此，制度设计者专门设计了多重运行保障机制：
2.限制处分保护机制。网签备案是存量房产转移登记的强制性前置环节，各地的网签备案机制都规定了网签正常存续至买卖房屋标的所有权转移登记期间，在网签备案被撤销前，同一房屋不能再行重复网签，出卖人也不能就同一房屋所有权转移过户给他人，降低一房数卖等市场失信风险，提高交易质量，保障购房人的债权实现。
其三，在市场服务功能方面，网签备案机制的运行，其实际功用早已不限于早期单纯的市场监管功能，在服务交易主体方面的功能不断彰显出来：
2.平衡保护当事人利益。房产交易本身比较复杂专业，为平衡保护交易当事人的利益，需要公证人、律师等专业人士介入，以辅助当事人进行交易是国际通行做法。如美国的产权保险和第三方托管制度、德国和瑞士的强制公证制度、日本的司法代书师制度、我国台湾地区的建筑经理公司制和履约保证机制，等等。我国缺乏公证人等专业人士介入房产交易的传统和法律规范，在这方面，网签备案制度的运行在事实上发挥了域外房产交易专业人士的角色。而且相比于域外制度，我国网签备案制度自带政府公信力，成本最低（免费，无需担保），效率更高。当事人网上签订的买卖合同以主管部门推出的业已平衡当事人双方利益的买卖合同示范文本为标准，这些示范文本对一些容易产生纠纷的事项和问题进行了专业细致约定，当事人只需要填入交易标的物、价款等必要条款即可完成签约。这既便利了交易，降低了交易磋商和订立合同的成本，又平衡了当事人双方的利益。
3.网签备案具有督促房产经纪机构提供规范服务的功能。根据《房地产经纪管理办法》的规定，对于违规操作的房产经纪机构，主管部门停止其进行网签的权限，使其难以继续经营，从而督促其提供规范服务。
二、房屋买卖合同网签备案的法律性质辨析
“现实中发生的具体行为自身并没有确定的属性，只有从特定角度并依据具体法律规范进行审视，它才有准确的法律定性，而基于不同的视角或依据，同一行为就会有不同的法律属性。”各界对网签备案作为政府部门对房屋交易活动的服务和监管行为这一点基本上取得了共识，但对于网签备案的具体法律性质，目前存有一定的争议，主要存在5种观点：
1.非行政行为论。持论者认为网签备案属于中央政府对行业主管部门及其下级管理部门的一项工作要求，而不是赋予的一项法定义务。该项工作的落实与否不会导致行政不作为的后果。也有论者从网签备案缺乏行为主体实施的行为能直接或间接导致行政法律关系的产生、变更和消灭这一要件的角度，论证了网签备案不属于行政行为。
2.房屋买卖合同性质论。持论者认为网签备案虽然在形式上属于政府规范房地产交易市场的一项制度安排，但其体现了买卖双方的真实意思表示，具备合同成立生效的必要条件，本质上属于民事合同。
3.行政备案行为论。持此论者认为，网签备案是房管部门为了管理、监督和服务的需要，在房屋买卖合同签订过程中，要求房屋买卖合同当事人对房屋交易的基本信息进行申报并公示的行政程序，是其为规范存量房交易市场，保障交易安全提供的一项服务措施，这种备案不具有创设权利的功能，作为一种程序性事实行为和行政法律制度，这种备案具有公示、确认和管理的功能，也有学者将其界定为监督告知意义的备案。
4.行政确认行为论。行政确认行为是行政主体依法对行政相对人的法律地位、法律关系或法律事实进行甄别并给以确认、认证的具体行政行为。网签备案是国家公权力机关对当事人存量房买卖合意内容即房屋买卖合同的真实性、合法性予以确认、认可和证明，符合一般行政确认行为的特质。
5.二元属性论。持此论者从民事和行政的双重角度对网签备案进行分析，认为网签备案具有民事和行政双重属性。具体说来，一方面，从当事人提交申请材料、填写网签信息以及签字确认来看，网签具有明显的民法属性；另一方面，从当事人申请办理网签，工作人员受理、审查、记载、公示等来看，网签又具有明显的行政法属性。
三、房屋买卖合同网签备案的法律效力解析
由于房屋交易本身涉及较大经济利益以及承载着的特定政治社会价值，且实践中的房屋买卖交易场景较为复杂多变，涉及多方利益冲突，如涉及债权与债权、物权和债权、所有权与定限物权的权利冲突、物权的归属等多重问题，需要有效的冲突解决规则来妥善处理。网签备案制度也不例外，在实践中常常涉及网签备案合同是否属于具有登记能力的债权、网签备案合同是否具备诸如公示、保障守约买方债权实现、合同内容确定、物权法意义上的排序对抗等效力问题。
（一）网签备案效力内容的界定
网签备案效力内容与权利主体的权利内容是相呼应的，网签备案效力内容因作用对应主体对象的不同，而导致具体内容会有所区别。
从网签备案赋予房屋买受人的权利功能价值看，其被制度设计者有意的赋予了优于一般隐性合同的更值得保护的效力。具体而言，网签备案突破了债权相对性和平等保护原则，其借用物权的公示机制将隐性的债权向不特定的社会公众进行了客观的公示，用于对买方债权的保护，此时房屋买受人的债权具有了公示对抗效力和权利推定效力。
通过前述权利性质和功能价值论述，网签备案的民事效力可以区分为一般情形下的债权效力和在特定情形下的物权效力。具体说来，网签备案的债权效力又可细分为以下四点：
其一，合同债权确认效力。如前所述，网签备案虽不创设买卖当事人的权利义务，也非买卖合同成立的依据，但其本身系对买卖合同的真实性、合法性的行政确认行为，政府在这里发挥着“公证人”的角色。根据其程序设计和运行机制的特点分析，网签备案具有成立买卖合同、买卖双方真实意思推定、与竞争合同相比具有合同的优势证明等效力。网签信息自身的中立性、程序严格性、高度客观性、确定性、可靠性，其证明力远胜于非网签合同，除非被证伪。
其四，限制房屋所有权人将房屋再次转移处分的效力。依据网签备案自身机制设计，同一房屋在网签后至办理过户前，不得再次作为买卖标的物办理网签，故网签备案具有限制出卖人再次将房屋过户给第三人的效力。
孙宪忠教授主张买卖合同的签订和履行是两种独立的法律行为。合同签订并不代表一定会被履行。在合同履行阶段，交付标的物、办理过户登记手续等，都是合同履行（转移房屋所有权）的意思表示的结果，也是该意思表示的公开展示。依据该意思表示来确认所有权取得符合意思自治原则，如果当事人认可，合同就可以认为已经履行完毕，因为双方的目的已经达到——买受人的最终目的是为了获得房产，出卖人是为了获得价款。至此，房屋交易应视为结束，买受人亦应取得房屋所有权。在这种情况下，买受人即取得了事实物权，该事实物权在不存在交易第三人的情况下可以对抗法律物权。
陈永强教授的主张可以概括为物权变动三阶段理论，其认为在不动产买卖关系中，当不动产交付于买受人时，买受人实际上占有使用财产并享有收益权，买受人的此种权利系在债权阶段与物权阶段之间的一种过渡性质的中间型权利，该中间型权利既非纯粹债权，又非完全物权，而是具有“物权性”属性的权利。其主张未履行交付的债权与已经履行交付的债权是有区别的，后买受人不能向已占有的前买受人主张返还请求权。
（二）网签备案合同与非网签备案合同的关系问题
网签备案并不是对出卖人权利的完全限制，实践中会出现出卖人就同一标的房屋签订不同的买卖合同的情形。这其中包括出于避税、协议发生变动等原因与网签买受人在网签合同之外签订的隐秘合同，也即阴阳合同，也包括出卖人就同一标的房屋与网签买受人之外的买受人签订的买卖合同，也就是一房数买情形。故就同一标的房屋上设定的合同债权会发生一定的冲突。对此合同效力冲突问题，如前所述，一般情况下，网签备案的对房屋买卖合同具有确认效力和公示效力，经过网签备案的合同，对买卖双方当事人的真实意思表示具有更强的证明优势，其相较于未经网签备案的买卖合同具有更强的效力，这也是处理单纯的合同纠纷的一般原则。但具体到个案情形，还需要具体问题具体分析。
就第一种阴阳合同情形，本文认为由于合同都是在相同的当事人之间签署的，且两类合同都是对双方具有法律效力的合同。在不涉及交易第三人和未违反法律效力性规定的情形下，可以将非网签合同视作网签合同的补充协议。在涉及交易第三人的情形下，根据公示公信原则，为保障善意第三人的利益，需以具有公示效力的网签合同为准。
（三）网签备案与抵押权登记的关系问题
当同一标的房屋上同时办理了网签备案和抵押权登记，则会产生网签备案与抵押登记的冲突关系处理问题，具体说来，存在两种情形。其一，网签备案办理发生在抵押权登记之后，在此情形下，因单纯的网签备案仅具有债权效力，不能对抗作为物权的抵押权登记。关于这一点，应无争议。其二，网签备案办理在抵押权登记之前，也即“先卖后抵”情形，如何处理两者的效力关系，不无争议。主要存在两种观点：
1.网签备案不具有对抗后续抵押权登记的效力。持此论者多为房屋登记机构，他们认为根据物权法的规定，网签备案不产生物权效力，与房屋转移登记之间不存在必然的逻辑关系，也不具有保证将来实现物权的效力。此时，房屋上实际存在一个因网签备案产生的债权以及所有权和抵押权两个物权，并发生冲突。因网签备案所产生的债权不能对抗原始的所有权登记，进而影响原所有权人设立抵押权。此外，他们还主张在实践中，存量房的网签备案往往都由中介公司和中介个人把控，合同是否属于买卖双方的真实意思表示，买卖双方的真实身份还无法确定。如以此不确定的信息限制权利人抵押，不仅没有依据还存在着很大的法律风险。
2.房屋网签合同备案后不能进行抵押权登记。持此论者认为合同网签备案说明房屋正处于交易状态、产权发生变化过程中，代表房屋存在财产争议，房屋登记机构需进行权属争议核查。如确属存在财产权属争议的情形，则应依《不动产登记暂行条例》的规定对后续抵押权登记申请不予登记，以保障网签备案买受人的权利。
（四）网签备案与预告登记的关系问题
我国《物权法》第二十条规定了预告登记制度，它适用于房屋买卖、抵押等引致不动产物权变动的交易，功能是通过防范不动产物权人的一物数卖等行为，来确保买受人等债权人实现其请求权。虽关于其性质存在物权说、准物权说、物权效力说、债权担保手段说、债权说等观点，但究其实质系通过法律赋予物权效力来保障实现的债权。而网签备案因其自身所具有的债权确认、公示、证明效力，也在客观上发挥着保障买方债权实现的功能。故两者在保障买受人债权功能上具有一定的重叠。
四、房屋买卖合同网签备案实施中面临的问题及解决方案
（一）网签备案实施中面临的问题
网签备案在实施中主要面临着两大问题和挑战：
1.制度存废问题
对此，基于前述分析，本文认为网签备案通过近二十年的实际运行，无论是从功能、成本、适于我国国情、难以被替代的角度，在当下都有继续存在的必要性。上述改进对策或从立法、或从实务系统程序设置、或从机构设置上对于完善网签备案机制无疑具有助益。但实现网签备案效力的法定化以及网签备案与登记的无缝衔接无疑是该制度努力的根本方向，唯有此方能更好的实现网签与备案的本有功能和目的。
2.网签备案效力实现和延续的问题
在解决了网签备案存续必要性问题之后，囿于种种原因，网签备案在实施中还面临着效力实现和延续问题。其中，除了前述法律对其效力欠缺直接统一规定原因之外，对网签备案效力实现和存续产生重大影响的当属我国不动产统一登记工作的推进。随着我国不动产统一登记的推进，网签和登记在部门职责上产生了分离。房管部门不再负责房屋登记，转而由国土资源管理部门负责，在部门行政级别同等的情况下，部门职责分离会产生归口约束力，由此导致存量房网签备案与不动产登记存在脱钩的风险，进而导致网签备案的效力产生冲击。
（二）网签备案与后续抵押权登冲突解决方案
1.抵押权登记申请异议征询机制。
其二，从登记机构的告知义务上看，该机制也能在现有的法律框架和政策规定精神下得到解释支持。虽然法律没有明确规定登记机构的告知义务，但从我国行政法原理、有关房地产管理的法律的立法宗旨、登记机构审核职责、网签备案的功能发挥需要、提高登记公信力、减少纠纷矛盾等方面看，登记机构有义务进行对上述事项进行告知，在此时，抵押登记申请人是行政相对人、网签备案登记申请人是抵押登记的利害关系人，他们都有及时知悉影响其权利义务的行政行为有关事实、证据以及法律依据的知情权，他们的权益均需要得到保障。
2.登记机构和抵押权人的调查核实机制
登记机构和抵押权人的调查核实机制在我国具有法律依据和法理基础。
依据调查知情理论，在我国网签备案登记已经成为房屋交易惯例和必经程序，并受到社会群体普遍认可和尊重的背景下，结合登记机关通过其掌握的网签备案登记信息，在发生物权登记申请时，登记机关负责向包括抵押权人在内的利害关系人进行告知，此时便存在对房屋是否具有交付占有的事实进行进一步核实的必要，第三人（包括后买受人、抵押权人等）对此负有相应的调查义务，以打破信息的壁垒，最大限度的保障交易的公开、透明、安全，后续抵押财产是否有权属争议依据此程序可以得到高效便捷的确定，且第三人（包括后买受人、抵押权人等）的调查和登记机关的审查成本将最小化，不会过分加重相应的负担，降低交易成本（包括机会成本、解决纠纷的成本、法律风险成本等），具有理论的逻辑周延性和较强的实操性。如果第三人（包括后买受人、抵押权人等）可以调查而没有调查，由此形成的风险和负担应该由其自己承担。如此，也有利于第三人（包括后买受人、抵押权人等）能够获取充分的信息来决策安排计划，更谨慎的选择交易对象和交易方式。
至于登记机构和抵押权人的调查核实机制运行要素则包括：
（1）调查核实机制启动条件。如前所述，因网签备案登记至少在形式上可以说明，买卖标的房屋正处于登记过户前的交易中，其可以作为买卖标的房屋是否存在权属争议的初步证据和线索，该证据足以引起包括交易各方在内正常的理性人对买卖标的房屋存在权属争议的合理怀疑。其一，对于登记机构的调查核实而言，基于履行维护交易安全和交易秩序的职责需要，登记机关在作出抵押权登记前，对网签信息不能视而不见，应作进一步调查核实。其二，对于抵押权人而言，其在通过自行查阅网签备案信息、登记机构将网签信息向其进行告知以及有其他明显证据证明房屋存在权属争议的情况下，负有对房屋权属状况进一步调查核实的义务。
（3）权属争议的证明程度。在维护交易安全和交易秩序的前提下，为贯彻利益平衡和价值判断原则，权属争议应限于买受人与出卖人之间产生物权争议，买受人的权利能够对抗出卖人的所有权时方能成就，即买受人的权利能够对出卖人的所有权权属构成正当合理限制。如买受人单纯的债权还不足以对出卖人的所有权处分权能构成限制。如出卖人已经通过向买受人交付房屋、房产证、办理公证等方式向买受人移交房屋权益，基于诚信原则、未登记占有买受人权益保护需要，则买受人此时的权能构成对出卖人的合理限制。无论此时，买受人取得的是准物权还是完整所有权。
3.网签备案申请人在特定情形下的更正登记、异议登记申请机制
如经上述异议征询和调查核实机制，存在权属争议的房屋依然被登记机构准予抵押权登记，诚信守约的网签合同买受人如对该抵押权登记存有异议，可以以权利人或利害关系人的身份，依据我国《物权法》第十九条提起更正登记和异议登记申请。至于其更正登记和异议登记申请能否得到支持，归根到底要看其是否已经取得了对抗后续抵押权人的物权效力。如其更正登记和异议登记申请不被准许，其仍可通过向人民法院提起诉讼主张权利，从而实现权利救济。
原标题：《房屋买卖合同网签备案的法律性质与效力问题研究》