1958年，国家开始实施第二个五年计划，社会主义工业化进程加速，作为特色糖料作物产区的福建，积极响应国家工业化发展目标，希冀“变成祖国的糖仓”来实现该地区制糖工业的大发展，进而支持国家工业化建设。为此，福建省在龙溪地区筹建了一大批制糖厂，其甘蔗处理能力虽得到大幅度的提升，但甘蔗的供应却跟不上制糖工业的发展。对此，中央和地方政府均要求龙溪地区的农户广植甘蔗。不过，在粮食问题尚未完全解决的情况下，多数农户更愿意种植粮食作物而非经济作物甘蔗，由此形成了旷日持久的蔗粮矛盾。为解决这一矛盾，龙溪地区在遵循平衡甘蔗种植、甘蔗补助粮、甘蔗奖售、食糖统购统销等各项国家指导方针的基础上，结合当地的蔗糖生产情况，探索实施了一系列解决办法及措施，并最终上升为蔗粮挂钩的国家政策。
这是一个地方治理经验上升为国家政策的典型，颇具学术价值。考辨已有研究成果，关于蔗粮关系的研究成果多集中于20世纪80年代，且多属于推动蔗粮矛盾解决的应用型论述，相对而言，学术梳理与分析略显薄弱。本文利用漳州市档案馆、图书馆的原始档案及报刊资料，梳理蔗粮挂钩从地方经验上升到国家政策的过程，从而展示计划经济时期粮食作物与经济作物之间的复杂关系，以及地方政府在执行国家政策时适时调整的复杂过程，即国家对地方经验的支持、吸纳、采用，以及地方经验上升到国家政策的复杂面相，以进一步丰富我们对国家治理经验的认知。
蔗粮统筹解决政策的初步形成（1958—1961年）
1958年3月5日，中共龙溪县委在《关于58年蔗糖生产的几个问题报告》中强调：“在扩种甘蔗的同时，必须坚持以粮为主的生产方针，所以目前应以提高甘蔗单位面积产量为主，同时，又要在不断地提高粮食单位面积产量的基础上，有计划地扩大甘蔗种植面积，以适应工业发展需要，进一步发展国民经济，改变落后面貌。”由此可见，此时龙溪地区增加甘蔗产量的办法是以提高单产为主。这体现了其遵循国家提出的“在优先发展粮食生产的条件下，各地应当发展农业的多种经济”的农业发展方针。尽管该地区力求实现蔗粮种植的平衡，但在具体落实过程中，这一政策并未取得理想效果。
1958年，龙溪县计划种植甘蔗3.4万亩，即在1957年2.1万亩的基础上扩种1.3万亩，其中，洲地1万亩、丘陵地1.6万亩、山地0.8万亩。同时，国家要求该县在“二五”计划期间建立大、中糖厂各1个，日榨甘蔗0.3万吨，因此，将来还需扩种甘蔗8万—10万亩。可见，扩种甘蔗面积成为决定糖业发展计划能否顺利实施的关键环节。调查显示，该县有部分乡、社借口没有适合种蔗土地，所以不接受分配的甘蔗种植任务。他们更愿意种植国家计划之外的木薯，导致实际种植甘蔗面积与国家计划面积存在较大差距，其中，古塘乡的计划是2400亩，但实际只准备种植520亩，余下的土地则主要用于种植木薯。其主要原因在于当时种植甘蔗收入很低，如每亩产量4000斤，再加上品种不好，出糖率低，每亩纯收益仅8.6元。因此，农户更愿意种植粮食作物及高附加值作物，而不愿意种植甘蔗。如何缓解此种矛盾，是摆在地方政府面前的首要任务。
甘蔗种植面积减少将直接影响国家下达产糖指标的完成。如前文所述，自1958年起，福建省的甘蔗种植总面积和产量均在下降，龙溪地区也同样如此，种植面积从1957年的13万亩降至次年的12.8万亩，到1961年仅为8.3万亩，供榨量在13万吨左右，产量不及糖厂生产能力的12.5%。以福建省漳州糖纸联合企业为例，1960年1—8月，该企业累计完成工业总产值241.892万元，仅占福建省下达计划指标的37.75%，仅为龙溪专署下达计划指标的28.45%。其中，主要产品糖的产量仅为1603吨，远不及计划数4400吨，造成这一结果的主要原因就是甘蔗种植面积减少；该企业当年第一季度计划种植甘蔗8万亩，但为了保证粮食应有的种植面积，实际只种了甘蔗1万多亩，最终造成产值减少了187万元。
奖售化肥、大米、食糖政策的实施（1961—1970年）
（一）推行糖粮挂钩措施
（二）实施奖售化肥、大米、食糖的政策
1963年，农业部、轻工业部、商业部联合在京召开全国糖料生产会议。会议提出加快恢复和发展糖料生产，重申了适当扩大糖料种植面积和积极提高单位面积产量相结合的方针，并制定了如下政策：种植糖料作物的土地免除售粮任务，以现金抵交农业税；糖料集中产区，农民口粮标准要保证不低于附近产粮区的水平；提高奖售标准，每交售1吨甘蔗，奖售化肥由30斤提高到50斤，奖售棉布由1.2尺提高到3尺，奖售食糖10斤；等等。虽然奖售标准大为提高，但此次会议并未涉及农民关心的奖售粮食问题。10月，国务院批转了会议报告。
据上级指示精神，1963年12月20日，福建省供销合作社等发布《关于63—64年度蔗糖收购奖售大米、化肥及返销糖供应问题的联合通知》，决定蔗糖收购奖售标准仍按上一年度标准执行：“凡蔗区生产队向国营糖厂每交售一市担甘蔗，奖售化肥1.5市斤，补贴砍运大米三大两，返销食糖一市斤；土糖每交售一担，奖售化肥15市斤补贴大米三市斤”。在该标准中，奖售化肥标准与国家标准交售1吨甘蔗奖售化肥15公斤持平，返销糖标准则是国家标准的2倍。同时，该标准也在奖售物资供应办法上做了改进：“对收购农副产品奖售的粮食取消三联单，改发奖售粮票的办法。奖售粮票由省工、商二厅转发给各地工业局和食杂（糖业）公司，在省下达奖粮指标内收购时，按上述标准发给奖售粮票。凭奖售粮票到指定粮站（店）购买粮食”。简化后的奖售办法为农民交售甘蔗换取粮食带来了便利，在一定程度上可以提高其种植、交售甘蔗的积极性。
1963—1964年度，福建省计划收购甘蔗36.65万吨，其中交给糖厂33.16万吨，留苗甘蔗3.49万吨；龙溪地区计划收购甘蔗14.17万吨，约占全省总量的38.66%，其中交给糖厂12.78万吨，约占全省总量的38.54%，留苗甘蔗1.39万吨，约占全省总量的39.82%。由此可见，龙溪地区在福建甘蔗收购计划中所处的重要地位。因此，该地区极为重视奖售物资的供应及奖售办法的实施，从而保证了收购计划的顺利完成。截至1964年2月底，龙溪地区已收购食糖17616吨，占计划数的129.54%；已收购议价糖2700吨，占计划数的153.9%。在此基础上，该地区顺利开展了粮糖换购化肥工作，基本上“做到了有拿肥，有还粮”。
为保证兑现国家超计划收购蔗糖的奖售物资，1964年5月3日，福建省供销合作社等发出《关于增拨63—64年度榨季蔗糖收购奖售大米、化肥及回销糖供应问题的联合通知》，要求各有关部门进一步支持奖售政策的全面落实，保证如期如数兑现奖售大米、化肥及返销糖。这一政策出台后进一步激发了广大蔗农的劳动热情，甘蔗实现了增产又增收。1964—1965年度，龙溪地区甘蔗总收获面积约14.12万亩，比上榨季增长了52.07%；总产量约57.9万吨，比上榨季增长了98.11%；平均单位面积产量4.1吨，比上榨季增长30.16%。
1966—1970年，国家又制定了一系列糖料经济政策，但受“文化大革命”影响，交售甘蔗奖售政策多是流于形式，未能解决实际问题，农民种植甘蔗的积极性亦受到影响。1965年福建省甘蔗种植面积为32.56万亩，亩产3.84吨，甘蔗总产量125.03万吨，但到1970年，全省种植甘蔗29.88万亩，亩产3.43吨，甘蔗总产量102.18万吨。为了进一步恢复糖料生产，解决糖料作物产区农民的口粮问题，1969年11月，轻工业部、农业部、商业部联合召开全国食糖及糖料生产会议，重申要继续贯彻国务院此前批转解决糖农口粮的两项规定。
总的来看，这一时期福建省及龙溪地区形成了较为系统的蔗粮矛盾解决办法：糖粮挂钩是一个以“罚”为主题的倒逼机制，奖售化肥、大米、食糖的政策则是一个以“奖”为主题的正面激励机制。上述政策在一定程度上既保证了蔗糖生产，又解决了蔗农的口粮问题。但该政策也存在一定缺陷，因为粮食奖售数量较少，无法彻底满足农民的口粮需求，部分农民仍感到种植甘蔗不划算，而更愿意种植粮食。与龙溪地区毗邻的江西赣南地区也出现了类似情况。对此，原江西省第二制糖厂厂长石道谋指出了这一问题的症结所在：“一亩地产多少斤粮食，种植甘蔗后就奖售多少斤粮食，就不会产生矛盾，而矛盾的原因就在于国家拿不出同样多的粮食来奖励甘蔗种植。”
蔗粮挂钩政策基本定型（1971—1975年）
1972年3月31日，龙溪地区革命委员会生产指挥处商业处下发《关于开展以肥换糖的通知》，对返销糖和自留糖具体换购标准进一步细化，增加了以肥料换返销糖的措施，形成了以肥换糖、以粮换糖、加价收购糖三种换购办法。从实施细则来看，此时食糖缺口仍比较大，龙溪地区试图通过大量收购返销糖来弥补缺口。此后，福建省又出台了一系列政策，主要包括预拨奖售化肥等。
蔗粮挂钩成为国家政策并全面推广（1976—1985年）
1978年2月22日，龙溪地区革命委员会财贸办公室发布《关于做好食糖收（换）购工作的通知》，进一步传达了上级指示精神，即“现行的收购甘蔗奖售政策，返销糖换购政策，均保持不变，即每百斤返销糖可换购原粮200市斤，或化肥40市斤，或加价15%”。换言之，龙溪地区在当年继续沿袭了此前的蔗粮挂钩政策。与此同时，随着蔗粮挂钩政策的不断推行，政策本身也在推进过程中不断调整、完善，其中以提早下拨补助粮为典型代表。1979年8月14日，福建省粮食局等下发通知，提出预拨当年第一批甘蔗补助粮1.18亿斤，其中龙溪地区为4000万斤。11月26日，福建省粮食局提出预拨该年度第二批甘蔗补助粮1.37亿斤，其中龙溪地区为4600万斤。预拨补助粮政策本质上也是对此前预拨奖售化肥政策的延续，是对蔗粮挂钩政策的补充和完善，解决了蔗区粮食不足问题，解决了蔗农的后顾之忧，推动了甘蔗种植业向前发展。
总的来看，福建省蔗粮挂钩政策成效显著。从1976年到1978年，该省的甘蔗种植面积由51.77万亩增加到56.09万亩，产量由167.73万吨增加到257.75万吨。经过数年实践，福建省新的蔗粮挂钩政策得到了中央的高度肯定。1978年，轻工业部总结了福建发展糖料的经验，提出“采取以粮换糖、粮糖直接挂钩”政策，认为“多进口粮、少进口糖来扶持国产糖是合算的”。轻工业部还多次提出实行糖粮挂钩政策的建议，并在1979年12月中共中央办公厅《供你参考》上发表了《一个发展我国食糖的好建议》。轻工业部对福建省蔗粮挂钩政策的高度肯定，无疑为从龙溪地区的具体实践中形成的福建地方经验上升为国家政策起到了关键作用。
邓小平曾指出：“在今后一个时期内，宁肯进口粮食，扶植国内糖料和其它经济作物的生产，若干年后做到不进口糖，并争取出口。这是发展我国糖料和其它经济作物的一个大政策，具有战略意义”。在此精神指导下，1980年7月4—12日，全国棉花、糖料生产座谈会在北京召开。会议主要解决了1981—1985年全国棉花、食糖生产发展规划和所需专用粮的安排方案以及几项具体政策措施，其中，关于食糖生产专用粮的安排，会议主要研究了福建省蔗粮挂钩的经验，结合到会几个省、区的实际提出：“甘蔗产区，以1979年食糖生产、收购量为基础，留有一定的余地，作为食糖生产、收购基数，分别由省、自治区落实到生产队或其他基本核算单位，从1981年起，每超购1吨食糖奖售1吨粮食”。紧接着，同月21—27日，全国千吨以上甘蔗糖厂协作组第八次经验交流会在福建省漳州糖厂举行。会议的主要任务是“认真贯彻落实党的十一届五中全会和国家农委棉花糖料座谈会精神”，会议的交流讨论活动突出了提高经济效益这一中心议题，其首要经验便是福建发展甘蔗生产的蔗粮挂钩政策。会议地点选择在漳州糖厂，可见漳州经验对于福建省蔗粮挂钩政策的重要意义。
1980年9月1日，国务院批转《国家农委关于召开棉花、糖料生产座谈会的情况报告》，批准实行糖粮挂钩，指出：“这是一项使农民富起来，使国民经济活跃起来的重大政策，各省、市、自治区和国务院各有关部委，都要认真研究，切实把这件事办好”。1981年5月23日，国务院发布《关于棉粮、糖粮挂钩奖售粮几个问题的通知》，对棉粮、糖粮挂钩奖售粮的供应价格和经营费用负担问题做了规定，即奖售粮的供应价格一律按统购价格执行，经营费用和亏损列入粮食企业亏损，由地方财政统一拨补。至此，蔗粮挂钩正式由福建地方经验上升为糖粮挂钩的国家政策，在全国主要糖料作物产区推广开来。为保证全国糖粮挂钩政策的顺利推行，中央安排全国支付糖料生产专项粮食计划，1981年为26.2亿斤，之后逐渐递增至1985年的46.2亿斤。
随着家庭联产承包责任制的推广，粮食供应不足问题逐步得以解决，1985年的中央一号文件宣布取消持续30多年的统购统销制度，随之，因缺粮而出台的糖粮挂钩政策也很快被取消。福建省也从该年榨季开始取消蔗粮挂钩，按照甘蔗综合价收购（即把补助粮的统销价和议价的差价补在甘蔗收购价上），不再安排补助粮食，其所需口粮均由市场调节解决。至此，蔗粮挂钩政策退出了历史舞台，但其在我国制糖工业历史上所发挥的重要作用却不容忽视。该政策既有效解决了种植糖料作物农户的口粮问题，提高了其种植糖料作物的积极性，又保证了糖料作物产量逐年增加，为糖厂提供了原料，并最终推动制糖工业向前发展。
［作者简介］徐岚，博士研究生，厦门大学历史系；赵国壮，历史学博士，教授，西南大学历史文化学院。
本文发表在《当代中国史研究》2022年第2期，注释从略，引用请参考原文。