站在“后峰会、前亚运”的历史新时期，杭州进入城市发展的快车道，提升公共空间品质成为杭州提高城市竞争力的重要方面。《杭州市公共空间提升规划》围绕建设“韵味共享、精彩共赏的世界名城”这一目标，以人群需求为导向，以山水周边为特色，以设施周边为重点，以街道滨水为纽带，打造“一江一河”为骨架，分级分类、全域覆盖、管控有效、服务全民的名城公共空间网络体系，为杭州市公共空间建设提供规划支撑。
本文字数：6008字
作者|朱紫月
杭州市规划设计研究院
关键词
杭州公共空间一江一河分级分类
前言
随着当前国家富裕、人民富裕所带来的财务支持与经济支持，使得城市可以更加精细化的建设和管理。在众多资本的支持下，如今杭州市公共空间已经由初步的扩张和大开大建阶段，转向了精细化的建设阶段，对空间的要求也从“有”变为“优”。同时，站在“后峰会、前亚运”的历史新时期，杭州进入城市发展的快车道，在世界名城和国际化城市建设的目标下，公共空间营造如何与城市更新深度融合，提升公共空间品质，形成杭州自身的城市国际化特色、提升城市竞争力、满足多样化人群需求，是新阶段面临的新考验，杭州市城市公共开放空间的规划提升与体系建设势在必行。在此大背景下，《杭州市公共空间提升规划》围绕建设“韵味共享、精彩共赏的世界名城”这一目标，以人群需求为导向，以山水周边为特色，以设施周边为重点，以街道滨水为纽带，打造“一江一河”为骨架，分级分类、全域覆盖、管控有效、服务全民的名城公共空间网络体系，为杭州市公共空间建设提供规划支撑。
一
基本情况和现状主要问题
1.1规划范围
本次规划通过对现状城市建成度分析、人口密度分布分析等内容，确定规划范围聚焦在杭州市区城市集中建设区域，主要包括上城区、下城区、江干区、拱墅区、西湖区、滨江区、萧山区、余杭区、富阳区、临安区十区【1】范围内建设用地集中区域。规划范围涉及近4569平方公里的用地面积，范围内有约1300平方公里的城镇建设用地，现状人口为858万余，规划人口近1395万。
图1.规划范围：城市集中建设区域
1.2研究对象
通过对杭州城市整体公共空间特色进行提炼分析，根据其场地特征可将城市公共开放空间分为自然型和城市型两类。其中，城市型公共开放空间是指规划范围内非自然区域中，人工开发程度较高的公共开放空间。根据公共开放空间的空间形态特征，将城市型公共开放空间划分为面、线、点三类。其中面状公共开放空间包括城市公园、城市广场，线状公共开放空间包括滨水空间、街道，点状公共开放空间包括附属型公共开放空间和新型公共开放空间。自然型公共开放空间是指在规划范围内自然区域中，具备一定人共开发的自然片区或自然景区内部的公共开放空间。
1.3现状公共空间建设和发展中的主要问题
通过对杭州十区城市集中建设区域内现状公共空间使用情况进行评价，并结合已有规划进行对比评估，同时结合人群活动特征判断未来发展趋势，总结出城市公共空间在建设和发展中主要存在以下问题：
空间体系未形成
通过对现状城市公共空间进行实地调研和评价，发现城市公共空间在空间数量、空间分布、空间品质等方面均存在一系列问题，公共空间体系尚未形成。具体表现为：在空间数量上，展现城市形象的一级公共空间数量充足，但接近市民生活的二级公共空间却大部分受制于城市开发，尚未落实；在空间分布上，中心区分布较为密集，公共空间之间连通性较好，外围公共空间分布较为零散，可达性较差；在空间品质上，城市核心区域及重要节点周边公共空间品质较高，城市外围公共空间品质较差，整体环境品质一般、主题不鲜明、管理水平低下，人性化设计不足的现象相当普遍。同时，上轮公共空间规划范围已不适应现状城市版图，在其重点研究范围内，大部分城市区域如下沙、滨江、萧山、余杭均未涉及。现状公共空间缺少市级纲领性图件及全域导控规划的宏观管控，公共空间体系化建设难以实现。
城市气质未凸显
杭州作为典型的山水型城市，其城市公共空间在选址设计等方面应体现杭州城市底蕴和江南水乡的特色。但现状城市公共空间由于缺少符合杭州特色的设计导则指引，未能充分展现杭州城市特色。同时，城市公共空间建设缺少应对杭州特色人群需求的针对性设计，应对杭州市旅游人群、创新人群、老龄人群集聚的区域，提出公共空间设置时的适配要求，体现杭城关怀。
实施机制未协调
一是现状公共空间建设缺少完善的推进机制，如部门协调机制、考核机制、监督机制及奖励机制等。二是缺少明确的推进主体，作为提升城市公共空间品质的技术服务和促进机构。如上海城市公共空间促进中心，其研究上海城市公共空间城市设计体系、方式和管理模式，通过制定城市公共空间品质提升计划，推动公共空间的改造和实践。三是缺少有效明确的发展计划，如年度计划、专项规划等。四是缺少应用实施场景规划，如与控制性详细规划、城市更新、品质提升规划相衔接，切实落实公共空间布局等。
建设动力未保障
一是缺少财政扶持政策，难以实现对公共空间公益性的地方财政平衡的考量。二是缺少建设时序的要求，建成区空间紧张，未考虑公共空间布局，新建区域公共空间往往受制于城市开发，滞后于城市建设。三是缺少与大事件的结合，公共空间的建设应与城市大事件紧密结合，从而得到有效快速的推进，建立典型示范。
二
规划对策和建议
基于杭州城市现状公共开放空间特征以及未来公共开放空间发展趋势和模式判断，明确本次规划目标愿景，致力于打造以“一江一河”为骨架，分级分类、全域覆盖、管控有效、服务全民的名城公共空间网络体系，提出公共开放空间发展的规划策略和建议。
2.1理结构、明特色，架构杭州公共空间骨架
通过对杭州公共空间特色进行分析提炼，以打造“韵味共享、精彩共赏的世界名城”为规划目标，提出“两廊、四核、五片、多组团”的城市公共空间骨架。“两廊”,即一江一河，分别指钱塘江河京杭大运河-萧绍运河公共空间发展走廊；“四核”指西湖、西溪、湘湖、半山四处代表杭州山水特色的重要公共空间；“五片”指运河新城、杭州西站、萧山世纪城、钱江新城拓展区、三江汇“未来城市”实践区五处城市面向未来的重要示范区；“多组团”是指结合重要公共设施资源设置，满足多样人群需求的重要公共空间集聚区块。
图2.公共空间规划结构“两廊、四核、五片、多组团”
2.2建体系、落布局，落实公共空间分类布局
图3.公共空间“两级五类”
2.3分类别、抓重点，强化城市重要公共空间
公共空间作为城市形象、活力与品质的重要体现，是城市公共体系的重要组成部分，应注重与文化、体育、医疗等公共服务设施，轨道交通站以及重要水系和街道的有效衔接。因此，规划选取在城市重要服务设施与空间周边5分钟步行覆盖范围内的公共空间，作为城市重要的公共空间，以满足周边设施及空间对公共空间的可达需求。此外，公共空间的本质是人本导向的，最重要的是为人服务。随着杭州城市建设的不断推进和发展，在不同区域出现了特定人群的集聚性活动，特定人群的聚集对周边公共空间产生了新的需求，将有效促进周边公共空间的提升改造和新型公共空间的建设。因此，规划选取在城市特色人群活动集中区域，与空间周边5分钟步行覆盖范围内的公共空间，作为城市重要的公共空间，以满足公共空间对特色人群的可达、适配需求。
对文化设施、体育设施、医疗卫生设施、轨道交通站、重大交通枢纽以及重要水系覆盖半径内公共空间进行筛选分析，并确定重要公共设施覆盖半径范围，结合旅游人群、创新人群、老年人群集聚区域，得出面积约331平方公里的公共空间重点提升范围，范围内共计规划公共空间719个，数量占总量的31.1%。
图4.重点公共空间规划布局图
2.4抓落实、提要求，进行公共空间建设指引
2.5分时序、促行动，确定近期重点行动计划
确定近期行动项目库，推进重点公共空间有先试先行、典型示范。在近期重点行动计划中，重点提升24个体育设施周边、42个轨道交通站点周边公共空间，贯通389公里滨水空间、打造42条最美街道、推进CAZ中央活动区公共空间“悠享环”建设，打造“一江一河”滨水示范空间以及“武林广场”与“钱江新城”城市双中心。同时，重点保障城市未来发展重点地区规划公共空间的落实，如四七堡—萧山科技城、运河新城、萧山区三江汇“未来城市”实践区、杭州西站等。
2.6强实施、控引导，保证规划成果有效推进
一是分层分类、落地引导。本次公共空间提升规划作为专项规划和专项研究，通过公共空间指标的拟定、空间的布局以及建设的指引，最终将通过全市与各区县国土空间规划、各单元控制性详细规划、重点地区城市设计、详细规划与旧城更新改造、街道或区块环境提升行动与工程以及地块选址论证报告等4个层级落实传导到地块层面，真正实现本次专项规划研究的空间落地，实现规划成果的有效保障。
三
规划亮点与创新点
3.1基于公共空间多源数据库的现状人群活动与公共空间分析评价
借助手机信令数据、业态及人群POI数据点、杭州市地理市情平台等大数据，同时结合现状公共空间数据，构建公共空间多元大数据。基于多元大数据对不同时刻人群活动波动特征、不同年龄层次人群活动等特征进行分析，判断现状公共空间与人群活动的适配度。同时根据多元大数据判断出杭州特有的旅游人群、创新人群和老年人群集聚区域，确定公共空间重点提升范围。
图5.利用多源大数据技术进行人群与空间的匹配度分析
3.2紧贴全球城市发展趋势、确定公共空间指标体系
在分析国内外案例借鉴和规划指标的基础上，承接上版规划提出的人均公共空间面积、5分钟步行可达覆盖率、5分钟自行车可达覆盖率等指标，本次规划结合杭州市民需求导向和城市发展建设要求，提出了5项特色指标。
3.3分行政管理区形成一图一表一则，为公共空间布局与建设提供指引
本次分区布点按照十区及钱塘新区共计十一板块进行编排，形成“一区一图一表一则”，为各区公共空间提升及布点规划提供依据及参考。“一图”包括面状公共空间布局图、线状公共空间布局图、附属公共空间布局图，“一表”为公共空间规划一览表，“一则”为公共空间建设指引导则。
图7.“一图、一表、一则”公共空间实施导则
3.4形成GIS平台数据库，便于后期动态管理
3.5学习先进城市经验，将公共空间的推进方式与体制机制纳入实施建议。
通过对国内外先进城市建设经验进行分析总结，借鉴新加坡“一张蓝图绘到底”的城市规划动态更新平台工作方式、上海亮点先行的公共空间推进实施机制、伦敦通过精细化的城市设计促进公共空间更新等经验，本次规划提出将公共空间的推进方式与体制机制纳入实施建议。
注释:
【1】本次规划采用2021年前旧的行政区划
*本文为2021中国城市规划年会论文。
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