华北事变；战费；直接税；战时公债；战时货币金融
“财政乃庶政之母”，抗日战争是中日两国综合国力的殊死较量，成功的财政动员是战胜敌人的强大后盾。1935年华北事变爆发后，抗日救亡运动轰轰烈烈地在全国各地展开。在国内外重重压力下，蒋介石两次提出“打通共产党关系”，以结束长期内战，实现国共合作共同抗日。[1]与此同时，国民党南京政府对抗日言论的限制也逐步放宽，并利用抗战议题，吸引国际知名学者参与政府工作;当时的社会思潮也在变化，北方的一些自由主义知识分子逐渐改变态度，提出实行新式独裁，尽快组织国内力量，迅速发展经济的主张。[2]同时,财经界有识之士提出，即将到来的全面抗战，不单是两国军队的较量，而且必将是两国国力的总较量，保障战争经费的供给将是决定战争胜负的关键因素，中国必须加快研究抗战的战费筹措问题。
为了廓清对华北事变后中国战费动员思想发展的认识，梳理战费思想发展脉络，了解战费思想争论及其原因，正确评价各种争论观点，有必要以战时税收、公债、货币金融等问题为对象进行重点研究，以利于对战时财政问题的深入认识与探讨。本文采用“先述后论”的研究范式，首先交代有关这场争论的背景，然后分别对抗战的战费预算与筹措原则、战时直接税思想的深化与税源培育的思想关联、战时内外债并举思想及与税收政策的关系、避免通货膨胀与战时货币金融政策等思想发展过程加以描述，最后做简要分析评价。
一、日本侵华战争与中国战费筹措思想发端
战时迅速进行财政动员、筹措战费是这场争论的重点。这场争论的起点，无论哪派学者，大多认为，即将全面爆发的中日之战是中华民族生死存亡之战，且坚信，中华民族绝不会亡，因此中国既必须正视当时国家残破、国力贫弱，并长期遭受帝国主义野蛮压榨的残酷现实，又亟须从民族和国家长久发展高度，积极规划战费的筹措政策。当然,也有极个别学者发出了“赌国运”的声音，倾向于竭泽而渔筹措战费，如董修甲等人。他们认为即使此次抗战中国战败，也应当使敌人捞不到好处，从本质上看，这类人对于抗日战争中国必胜丧失了信心、临阵怯战、悲观失望，幸而此论在当时始终未占据上风。
二、现代战争的战费预算与筹措原则
华北事变的爆发，使国家危在旦夕，不进行抗战准备，中华民族就将面临亡国灭种的境地。然而由于中国平时财政体制建设缓慢，战时财政体制建设在保守的防御性战略指导下，更是极端落后，对于战时筹措巨额战费极其不利。因此，华北事变爆发后，财经学界即对如何建设战时财政体制、筹划战时财政的原则以及测算战时财政开支规模等问题，进行了激烈讨论，并达成一些共识，推动了国民党政府的战时财政动员准备。
首先，学界认为，近代战争带有经济战性质，通过财政金融体制建设，动员人力、物力，才是战争胜败的关键。[14]作为战时财政的核心，战费筹措问题很复杂。那么，什么是战费呢中国财政学家侯厚吉曾说：“普通所谓战费，乃包括一切‘武器动员’、‘对敌作战’等等之军事费用……一为实物费用，如武装、子弹、给养、运输、军医之类;一为薪资费用，如薪水工资之类。此外还有些将其他一切因应战争需要而设立之非军事的各机关的支出，也包括在内者。其最要者如战时公债之付息还本事宜，以及战时救济、战争经济等各种支出。”[15]对于近代战争的经济战性质，华北事变后曾参与《国防教育丛书》编纂的尹以瑄指出：“近代战争，不仅尽国民之全力，用所有发明及可利用之破坏物力以摧残敌人而已，同时并须对抗政治的孤立，及有时或用渐进的狡猾之经济压力也。”[16]
其次，进行抗战财政准备，首要必须明确作战敌国，然后尽快推动财政体制进入非常时期财政。关吉玉在华北事变后指出，中国对外战争的第一假想敌国就是日本，未来的中日战争必具两种基本战时特征：第一，为持久之长期战争;第二，日本的战争准备甚为充分，但由于资源不足，故利于速战，而中国缺乏战争准备，但资源丰富，则利于持久战。[17]所以，一旦战争爆发，中国财政便应迅速转入非常时期财政，开始筹集战费。[18]由于非常时期财政变化很快，必须迅速编制战时预算，战时财政应由财政部长绝对负责，而作战预算则要给予最高军事长官以便宜分配权，财务行政人员则需任用技术训练好、品性高尚的人担当。[19]
再次，国家必须保证抗战军费有最低支出，国防建设必须首先由政府投入。毕业于国民党中央政治学校本科第一期，曾参与20世纪30年代国情调查，并对民国时期财政、直接税、银行问题和战时财政动员颇有研究的黄豪认为，对于军事、国防问题，“财政处理是万万不容忽视的”，中国奋起应对外侮，必须保证国防投入，建设完备的兵工体系和国防工业。国防工业建设要由中央政府和民间共同投入，其中兵工厂、潜艇厂、铁路建设投入的一半以及公路建设费由政府投入，其余则要发动人民投资。[20]基于抗日战争一触即发的判断，中国预算军费需从“我们民族的基本需求”出发，即“(一)在国际间求共存;质言之，即求能抵抗外敌的侵略。(二)在国之内求自存;质言之，即求能解决人民之生活问题”，而补充中国的海空军战争装备和设施，则“是第一位应该注意的问题”，还要解决沿海要塞、武器装备制造问题。武器制造必须立足自我，同时还要修建国防交通设施。[21]
第四，抗战必须坚持独立自主原则，应立足国内筹措战费。战时财政准备通常需把握以下两个特征：即，(一)需有富于伸展性的税源，这主要靠平时预备。国家应当通过实施各种财政政策，发展战时生产，提供战时物资，并使战时税收政策得以顺利实施。(二)税源需有安全性，对之必预先加以考虑，所以国防经济建设，应当优先考虑国防项目在战时的安全性。[22]抗战时期曾任湖南省财政厅长的留英财政学家胡善恒说，战费筹措要视战争情况确定，即视作战地区是国内还是国外、战事长短、战前准备情况、交战国原有财政制度，加以灵活应对;而且“战时各种筹款方法，皆有采用之必要，其所发生之利弊，始得相互完补，财政之供应能力，乃得维持长久”[23]，同时还需全面把握战时财政环境，战时政策需要适合环境要求。[24]
最后，中国必须尽早启动战争预算程序，确定抗日战争的战费规模。马克思主义经济学家钱俊瑞认为，抗战一旦爆发，全国便需动员1000万人参战，每月需要支出1.5亿元战费。[25]著名留美经济学家、新中国成立后曾任上海市人民政府参事的陈长蘅则认为，抗战时期每年平均需增加战费约十五六亿元。[26]据上海《正言报》经济版主笔张一凡估计，1931年中国除官佐外有现役士兵1625282人，以每日人均消耗1.41元计，即使战时不增加，开战首月便需6870多万元战费。[27]又据估计，第一次世界大战时，各国动员人数较平时增加了4.42倍，依此推算，中国抗战时期的军队人数将需约995万人，如此则开战首月便需4.2亿多元战费，这个数字将达到1935年度国家财政总概算的一半。[28]总之，解决抗日战争所急需的战费动员问题迫在眉睫，亟须筹措大量战费，并须早做预算。由于战费属中央负担，现代战争为全国总动员战争，故应在全国全盘筹划。在战时，地方全部收入归中央，或中央将部分政务划归地方政府办理，以减轻中央负担，这样才能保证重要的建设项目正常实施，并进行抗战。[29]
战时财政有别于平时财政，必须牢牢把握战事紧急需要，但同时还要以平时财政设施为基础，这是战时财政动员要求资金集中迅速、数额巨大和安全可靠的基本原则所决定的。抗日战争是落后、弱小而尚未近代化的中国，与近代化的日本之间的长期激烈战争，同时也是中华民族复兴的转折点。所以，如何才能变被动的战争应付为主动的防御准备，当时的财经界提出进行战争预算，筹集足够战争经费抗战御侮的建议，即各种财政政策，包括税收、公债、金融货币政策必须加以筹划，做好搭配，依次展开。因此，华北事变后直到全面抗战即将爆发的前夕，对于如何动员充足的战争经费问题加以讨论，这些在中国近现代战争经济思想上尤为重要，对当时制定良好的战费动员政策至为关键，不可不察。
三、战时直接税思想与税源培育问题
筹措战争经费离不开完善的平时税收体制建设，更需要推动平时财税体制进入战时状态。但是，由于中国近代财政体制先天不足，且通过税收政策筹措巨额战费起效较慢，改革现有的、以间接税为主的财政体制，同时培养税源、建设战时利得税等战费筹措制度，并完善现有税收体制，成为争论的要点，尤其在华北事变发生后，对如何推动中国平时财政体制进入战时状态，各界争论也非常激烈。
四、战时内外债并举的条件及与税收的关系
首先，学者普遍认识到，抗日战争爆发后，应积极劝募战时公债。陈长蘅认为，战费大部分需靠发行公债解决。[49]董修甲说：“当外侮来时，人民生命既已危在旦夕，故劝其以个人财产一部分，购买救国公债，直接所以抵御外侮，间接即为保持自己生命，人民均当乐于应募。”他建议，应根据以下原则制定战时救国内债政策：第一，政府需兼发有奖与无奖公债。第二，公债发行需以所得、遗产两税收入为还本付息担保。第三，发行无奖救国内债应比一般利息高2厘。第四，无奖公债应准予向银行抵押法币，抵押利息应比公债低1厘。第五，应准许人民用公债充纳租税、支付保证金。[50]从历史经验看，战时公债极其重要，在日俄战争中，日本75%的战费来自战时公债收入;在第一次世界大战时期，美国战费中有百分之三四十是公债，英国战费的20%来自公债。从战时公债政策的效果观察，公债在战后可通过征税偿还，无论是实施战时加税政策，还是实施战后减税政策，人民都乐观以待，所以上述政策并用为佳。[51]
其次，发行战时公债应坚持负担公平原则。尹文敬认为，战费负担是无法通过公债发行加以转嫁的，但发行战时公债却会加重国民所得的分配不均，故需以保护后代利益为出发点，制定合理的战争公债政策。然而，采用战时租税政策却又会使富有阶级负担加重，如利用公债政策，则富有阶级的负担会变轻，资本家的公债投资将来还可收回。[52]抗战期间曾任国民政府财政部川康直接税局局长的留英学者崔敬伯，提出“运用既往储蓄酌令后代分担”，即含有公债是后代负担的看法。[53]黄豪也说，为了消除公债债券持有者与纳税者之间的矛盾，战时公债必须有租税政策协同。[54]客观地说，公债虽有应付战时财政的特质，但这种战费筹措方式却会使信用膨胀、物价增高、财政困难、加剧平民生活贫困化，所以战时财政动员必须避免公债造成的社会经济失衡。[55]
总之，抗日战争爆发后，中国应积极劝募战时公债、战时公债发行还应坚持负担公平原则，同时更要注意内、外债负担转移在理论上的差别。除此之外，广大学者还普遍认识到，对于积弱积贫的中国，发行战时公债前，起码还应满足以下三个条件。即，第一，战时须集中对外债权。假使抗战爆发，中国的战时对外债权应悉受政府支配，如在国外的存放款、国际贸易货款与劳务手续费，以及所持外国有价证券等。全国总动员令下达后，人民应将债权悉数交出，为政府所用，这只是把对外债权变更为国内债权，并非没收私产。第一次世界大战时期，英国政府动员民间所持外国有价证券就是集中对外债权的实例。[60]
第二，战时发债需处理旧债，厉行改革。关吉玉认为，以往国债用于“军政之经常费”，对国库造成了巨大且固定的负担。处理旧债，既要减少负担，又不能损失国家信誉。由于各国政府公债都附加有定期还本的条件，“是以在国家财政紧急之时，延长预定还本之期限，而恪遵按期付息之原则，则与债权人亦无不利之处”，所以，在不得已情况下，停本付息政策对战时节约财政支出，优点“恐无更甚于此者”。[61]此外，整理旧债还需进行体制上的变革，首先要用所得税与遗产税代替关税收入，稳固国债信用;其次财政方面要开源节流，抑制平时滥发公债，弥补经常费用的行为。[62]
第三，战时发债需统制外汇。抗日战争爆发后，国民政府进行外汇统制，既能防止资本外逃，又能防止扰乱资本市场。例如，英国在第一次世界大战时期就曾制定投资统制原则，作出如下规定：(一)发行企业资本应与国家利益适当，且需得到财政部许可。(二)仅在紧急必要及特殊情况下，英国财政部才许可企业在英国的海外领土、领地发行资本。(三)任何情况下都不准任何英帝国外的资本在英国发行股票。[63]
华北事变后的战时公债思想获得相当发展，推进了抗战经费筹措体制建设与战争动员准备工作。尹文敬、关吉玉等既注重发展战时公债理论，又着眼于战时公债的具体政策措施及效应，从国民政府时期的各项战时财政政策发展来看，华北事变后战时公债思想发展最快，对于抗日战争战费的筹措作用、对于国民政府财政体制的完善和建设作用都比较大。抗战时期国民政府战时财政的基本做法，摒弃了财政平衡论，开战初期通过发行各种公债，筹措了第一批战费，功不可没。但是，也有人则坚持通货膨胀战费论，如董修甲等人，这种言论是有害的。
五、战时货币金融政策与通货膨胀问题
战时货币金融政策是除战时税收政策和战时公债政策以外，战费筹措制度的又一重要内容。抗日战争进入战略相持阶段之后，国统区曾发生了大面积的严重通货膨胀问题，从历史事实看，这与当时国民党政府不顾战时经济能力、发行过多的钞票和公债有关，其中尤以以公债为抵押发钞造成的问题最大。但是，从华北事变到全面抗战爆发，当时的绝大多数学者虽都认为，通货膨胀手段在战时财政中有些作用，但决不能过分依赖。
首先，筹措战费必须安定金融。关吉玉指出，由于战时金融波动影响广，所以必须实施稳定金融政策，以维持物资生产，并使战时财政运用圆滑，财政圆滑是战时金融的主要目标。[70]
其次，筹措战费必须实施资金统制。留美归国经济学家、新中国成立后任上海财经学院教授的姚铁心认为，资金统制是对全国资金借贷、信用伸缩、通货增减、币值涨落、财力运用、现金移动等方面加以统筹和计划的政策，通常情况下，消极的资金统制政策主要以之谋保存财力，而积极的资金统制政策则是为了发展财力。全国财力运用的地域与事业分布，须根据轻重缓急，分类实施，使财必有用，用必得当，以增进资金效能，避免币值涨落，稳定国际汇兑。战时资金统制的主要方法有通货管制、调整信用政策、实施汇兑统制、集中对外债权等几种。[71]
由此可见，华北事变在战时财政思想发展中的枢纽地位，且其与中国共产党战时财政动员政策构想的密切关系亦值得重视。[75]正是为了应对华北事变后的民族危亡，才有了国民党政府从平时财政向战时财政的转型，有了对战时财政动员政策的积极探索。另外，全面抗战时期国统区出现严重通货膨胀，究其原因，主要是战争费用过巨，生产急剧减少，进出口渠道断绝，导致银行垫款成为解决财政赤字的唯一手段所致。[76]也就是说，国民党政府在抗战时期短期内发行公债过多，且拿公债做银行抵押放款，以支应战费支出，造成了恶性通货膨胀，教训深刻。总之，无论平时战时，单纯的货币政策对于国民经济之害，都需要高度警惕。
六、结论
注释
感谢匿名审稿人对本文所提出的修改意见与建议。本文系“上海财经大学创新团队支持计划”(2014110309)的阶段性成果之一。
[1]参见周恩来《致湛小岑信》，中共中央统一战线工作部、中共中央文献研究室编：《周恩来统一战线文选》，人民出版社1984年版，第16页;华：《1936年国共两党曾一度就抗日问题进行密谈》，《党史资料与研究》1985年第3期，第74页。
[2]参见李学通《七七事变前国民政府的经济备战》，《抗日战争研究》2003年第1期，第4—5页。
[3]亚当·斯密著，郭大力、王亚南译：《国富论》下，上海三联书店2009年版，第228页。
[4]分别参见DavidRicardo“EssayontheFundingSystem，”2013年9月18日;J.M.Keynes，“HowtoPayfortheWar，”inTheCollectedWritingsofJohnMaynardKeynes，Vol.9：EssaysinPersuasion.(London/Basingstoke：Macmillan)，pp.367-439.
[5]张鸿石：《1936—1937年中国学术界的战时财政主张》，《河北学刊》1996年第3期，第95—98页。
[6]参见崔国华《抗日战争时期国民政府财政金融政策》，西南财经大学出版社1995年版，第10页。
[7]参见阿瑟·恩·杨格著，陈泽宪、陈霞飞译《一九二七至一九三七年中国财政经济情况》，中国社会科学出版社1981年版，第167、90、158、448页。
[8]分别参见杨荫溥《民国财政史》，中国财政经济出版社1985年版，第155页;杨培新：《旧中国的通货膨胀》，人民出版社1985年版，第44页。
[9]参见潘国琪《抗战初期国民政府财政政策考辨》，《抗日战争研究》2003年第1期，第45—46页。
[10]胡善恒：《战时财政之调度》，《时事月报》1936年第1期，第48页。
[11]卫挺生：《财政改造》，世界书局1930年版，第25—26页。
[12]卫挺生：《战时财政》，世界书局1933年版，第14、68、175—185页。
[13]关吉玉：《中国战时经济》，国民政府军事委员会委员长行营1936年编印，第18—19页。
[14]参见金正贤《论国民政府的法币价值稳定政策及其在抗战中的作用》，《抗日战争研究》2004年第4期，第123页。
[15]侯厚吉：《战时租税制度》，汗血书店1936年版，第4—5、9—14页。
[16]尹以瑄：《经济战争论》，《黄埔》1935年第6期，第88页。
[17]关吉玉：《中国战时经济》，第18—19页。
[18]尹文敬：《非常时财政论》，商务印书馆1936年版，第1—4页。
[19]熊凌霄：《非常时期之财政》，《经济学季刊》1936年第3期，第180页。
[20]黄豪：《现阶段中国军事费最低限度之估计》，《经理月刊》1935年第4期，第109—110页。
[21]黄豪：《我国明日之战时财政》，《经理月刊》1936年第2期，第111—115页。
[22]关吉玉：《中国战时经济》，第19—20页。
[23]胡善恒：《战时财政之调度》，《时事月报》1936年第25期，第48页。
[24]陈行：《非常时期之经济问题》，《经济学季刊》1936年第3期，第1—7页。
[25]钱俊瑞：《中国国防经济建设》，上海黑白丛书社1937年版，第74页。
[26]陈长蘅：《抗战期中财政之急要设施》，《时事类编特刊》1937年第4期，第4—5页。
[27]张一凡：《非常时财政准备论》，《社会经济月报》1936年第7期，第28页。
[28]熊凌霄：《非常时期之财政》，《经济学季刊》1936年第3期，第180页。据估计，1936—1937年中国本土每年总岁入15.94亿元，其中中央占8.7亿元，省和县分别占5.34亿元和1.9亿元。参见阿瑟·恩·杨格《一九二七至一九三七年中国财政经济情况》，第80页。
[29]关吉玉：《中国战时经济》，第21页。
[30]尹文敬：《非常时财政论》，第48—49页。
[31]侯厚吉：《战时租税制度》，第17—18页。统税是民国时期消费税的一种，这种税收在统征一次后，货物即通行全国，不再重征，简称“统税”。
[32]熊凌霄：《非常时期之财政》，《经济学季刊》1936年第3期，第180页。
[33]董修甲：《非常时期之理财方策》，《经济学季刊》1936年第3期，第159—160页。
[34]尹文敬：《非常时财政论》，第11、16、19—25页。
[35]关吉玉：《中国战时经济》，第178—196页。
[36]董修甲：《对战时财政的一点意见》，《前途》1937年第9、10期合刊，第32—36页。
[37]陈振鹭：《税源之面面观》，《经济学季刊》1934年第2期，第128—129页。
[38]蒋元新：《培养税源问题》，《东方杂志》1937年第6号，第51—63页。
[39]参见彭明主编《中国现代史资料选辑(1937—1945)》第5册，中国人民大学出版社1989年版，第159—161页。
[40]关吉玉：《中国战时经济》，第155—161页。
[41]董修甲：《非常时期之理财方策》，第162—165页。
[42]沈胜白：《中国战时财政与恢复厘金的建议》，《边声》1937年第6、7期合刊，第550—554页。
[43]魏友棐：《战费与转口税增征案》，《东方杂志》1937年第20、21号合刊，第9、10页。
[44]陈行：《非常时期之经济问题》，第6页。
[45]关吉玉：《中国战时经济》，第134—135、146—148页。
[46]参见阿瑟·恩·杨格《一九二七至一九三七年中国财政经济情况》，第76—77、159—160页。
[47]参见彭明主编《中国现代史资料选辑(1937—1945)》第5册，第159—161页。
[48]参见阿瑟·恩·杨格《一九二七至一九三七年中国财政经济情况》，第77页。
[49]陈长蘅：《抗战期中财政之急要设施》，《时事类编特刊》1937年第4期，第31页。
[50]董修甲：《非常时期之理财方策》，《经济学季刊》1936年第3期，第157页。
[51]侯厚吉：《战时租税制度》，第4—5、9—14页。侯厚吉在这里对于英美战费中的公债比例应非确指。尹文敬在《非常时期财政论》第48—49页曾指出，第一次世界大战时期英国直接税占73%，而美国占79%。
[52]尹文敬：《非常时财政论》，第8、170—171页。
[54]黄豪：《中国战时财政问题》，《经济学季刊》1935年第1期，第136—137页。
[55]关吉玉：《中国战时经济》，第200—202页。
[56]尹文敬：《非常时财政论》，第13—14、102—103页。
[57]关吉玉：《中国战时经济》，第201、230—235页。
[58]幼申：《中国国债整理问题》，《经理月刊》1936年第4期，第89—91页。
[59]董修甲：《非常时期之理财方策》，《经济学季刊》1936年第3期，第160—161页。
[60]姚铁心：《战时经济论》，《经济学季刊》1936年第3期，第36页。
[61]关吉玉：《中国战时经济》，第206—229页。
[62]幼申：《中国国债整理问题》，《经理月刊》1936年第4期，第94—96页。
[63]尹文敬：《非常时财政论》，第98—103页。
[64]尹文敬：《非常时财政论》，第82—93页。
[65]陈行：《非常时期之经济问题》，《经济学季刊》1936年第3期，第3页。
[66]关吉玉：《中国战时经济》，第205—206页。
[67]陈行：《非常时期之经济问题》，《经济学季刊》1936年第3期，第6页。
[68]尹文敬：《非常时财政论》，第73—75、171—174页。
[69]参见《财政部通令开征征收转口税》，《广东财政公报》1937年第13期，第25页。
[70]关吉玉：《中国战时经济》，第246—247页。
[71]姚铁心：《战时经济论》，《经济学季刊》1936年第3期，第33页。
[72]董修甲：《非常时期之理财方策》，《经济学季刊》1936年第3期，第155—157页。
[73]陈行：《非常时期之经济问题》，《经济学季刊》1936年第3期，第3页。
[74]沈胜白：《中国战时财政与恢复厘金的建议》，《边声》1937年第6、7期合刊，第551页。
[75]参见李超民《抗战全面爆发前的战时财政思想研究》，《贵州财经学院学报》2011年第4期，第14—15页。
[76]参见潘国琪《抗战初期国民政府财政政策考辨》，《抗日战争研究》2003年第1期，第38页。
作者李超民，上海财经大学图书馆副研究员
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