新一轮财税体制改革：三句话，四本账，十大任务
文：华创证券研究所副所长、首席宏观分析师张瑜联系人：高拓
报告摘要
一、新一轮财税体制改革：三句话，四本账，十大任务
10大改革任务，可分为税制改革、财政体制改革、其他预算改革三块。其中，财政体制改革、税制改革聚焦一般预算（第一本账），共包括7大改革任务（2023年直接涉及28.4万亿财政支出，覆盖近60%财政总支出），或是重点。
税制改革，对应二十大“优化税制结构”，或包括3大改革任务：“推动消费税改革”、“完善增值税”、“完善个人所得税”。
财政体制改革，对应二十大“完善财政转移支付体系”，或包括4大改革任务：央地支出（事权、支出责任）划分、央地收入（财力、财权）划分、转移支付、省以下财政体制。
其他预算改革，对应二十大“健全现代预算制度”，或涉及3大改革任务：“完善地方债管理”（第二本账），“合理确定国有资本收益上交比例”（第三本账），“实施渐进式延迟法定退休年龄”（第四本账）。
二、税制怎么改？
（一）什么是税制结构？
即税收制度中税种的组成及各税种所占的比重。官方多从两个角度提及：
一是直接税（不可转嫁、重公平，如所得税、财产税），对应间接税（可转嫁、重效率，如增值税、消费税——企业交税但不是负税者，可以通过提高价格转嫁，导致穷人富人都按照同一市场价格购买某种商品时，间接税与其收入比差距大）。十八届三中全会决定要提高直接税比重，我国间接税比重近10年下降近10个百分点，仍占约6成。
二是地方税，对应中央税。我国以央地共享税为主，中央地方整体55分成，5省贡献了全国近5成税收（2022年，广东13.7%、上海10.5%、江苏8.4%、浙江8.3%、北京7.9%）。地方税收收入中，东部贡献约6成（2023年，东部占59%，中部、西部、东北分别占17%、20%、4%）。
（二）消费税，怎么改？
消费税（国内）是我国第三大税种。2023年规模已达1.61万亿，占税收收入比重约9%。
从行业构成看，“烟酒油车”（卷烟、酒、成品油、汽车）占比超98%（重点税源企业）。
从征收环节看，多在生产环节征收→当前按生产地原则，消费税大省=烟酒油车生产大省≠消费大省；未来若转向消费地原则（征收环节后移至零售并将收入下划地方），消费大省相对受益，烟酒油车生产大省相对受损。
从地域分布看，西部（烟酒产量较高）消费税占比明显高于其整体税收占比（2022年，西部贡献了26%的消费税、17%的整体税收）。
从征收范围和征收税率看，共设置15个税目、最高征收税率可达56%（卷烟）。
从收入归属看，在我国属于中央税，国际上多为央地共享税，中央占比总体高于地方（美、日、德、韩中央分别占50%、70%、80%、90%）。
消费税自1994年开征以来，经历了多次重大制度调整，2019年前主要是“提率扩围”；2019年以来主要是“后移下划”：在征管可控的前提下，将部分在生产环节征收的品目逐步后移至批发或零售环节征收、并稳步下划地方。后移可理解为下划的前提：以烟酒为例，若不后移征收环节就下划地方，各地可能争办烟厂、酒厂，重复过剩产能就可能涌现。
消费税，为什么改？一是补位地方主税（2016年营改增，地方失去主体税种，当前消费税规模已接近当年营业税），二是解困土地财政（“吃饭靠财政，建设靠土地”，卖地陡降冲击财力）。
参考国际经验，我国消费税占税收比重已接近发达国家平均，更多指向央地征管（征收环节后移）与分配（收入归属下划）。
对于“怎么征”，消费税主要在生产环节和零售环节征收（尤其是数量大、消费地点分散的烟、酒），仅有部分国家选择特定的消费品在批发环节征税，在零售环节征收的主要是税源管控严密的品种及特定服务，如车（需注册上牌）、奢侈品（消费数量少、消费门店相对集中）。具体到烟酒油车等我国消费税主要税目，比较美、德、日、韩：
烟（约占消费税50%）：我国在生产、批发环节，美国在生产、零售环节，德、韩在生产环节，日本在批发环节。
酒（约占消费税5%）：除美国在生产、零售双环节外，中、德、日、韩均在生产环节。
油（约占消费税35%）：除美国在零售环节外，中、德、日、韩均在生产环节。
车（约占消费税10%）：美、日在零售环节，中、日、韩在生产环节。
其他：对于奢侈品，中、韩在生产、零售双环节征收，美国在零售环节征收；对于污染品，中、美均在生产环节征收；德国在生产环节另征收咖啡税。我国尚未对服务征消费税，而美、德、日、韩均有。
消费税，怎么改？官方已于《方案》明确“后移下划”，专家观点（详见附录）可概括为“优率扩围（加强非必需品、奢侈品及服务业课税）、后移下划（生产地原则转向消费地原则，支持烟、油在批发或零售环节课税，酒仍应放在生产环节课税等），财力均衡”（若征收环节后移，卷烟、汽车产量高的上海和云南或成两个最大的税收流出地区）。
消费税改革，影响多少地方财力？不考虑征收环节后移可能引起的价格联动（征收环节后移将引起计税税基增加，以白酒为例，若由1000元出厂价提至2000元零售价，消费税将由106元增至212元），试作测算：
第一步，测算零售环节征税后各地区消费税。通过统计在消费税中占比较大的应税消费品——烟酒、成品油和汽车的消费量来近似模拟，以各省三类消费品消费支出占全国总支出的比重作为各地区消费税的分配依据，简称消费税权重。具体测算公式如下：
各地区消费税权重=烟酒消费支出占总支出比重×50%+成品油消费支出占总支出比重×40%+汽车购买支出占总支出比重×10%
根据消费税权重，计算后移征收环节的各地区消费税：
各地区消费税=全国消费税×各地区消费税权重。
各地区消费税增量=消费地原则下各地区消费税-上解中央消费税税收收入。
可得，待消费税改革落地完成时，对各省影响：河南、四川等21省增量在22~333亿不等，税收收入平均同比增长5%。上海、云南等10个省暂无增量。
假设生产地原则和消费地原则下消费税都划归地方，征收环节调整导致13个省成为税收流出地，上海、陕西、云南或是三个最大的税收流出地区。其中上海和云南是汽车制造、卷烟生产和批发的重要基地，一旦转变征收环节，上海因人口基数较小，云南因居民收入水平较低，限制了消费规模和消费能力增长。反之，河南、四川、广东等18个地区则可能因改革获益。
（三）增值税，怎么改？
增值税（国内）是我国第一大税种，2023年规模已达6.9万亿，占税收收入比重约38%。我国增值税最早在分税制改革时由欧洲引入，当前占比已明显高于欧盟主要成员（增值税，欧洲称Value-addedTax，简称VAT，国际税收口径下，德国VAT占比19%，法国VAT占比16%，比利时VAT占比15%；澳大利亚、加拿大等国称GoodsandServicesTax，简称GST；美国不征增值税）。
从行业构成看，2016年营改增前几乎全由二产贡献，2016年后二、三产各贡献50%，二产中，制造业、建筑贡献较大，制造业中，汽车、非金矿物、IT电子居前；三产中，批发零售、金融、地产贡献较大。
从地域分布看，东部地区贡献超6成，五省（广东、上海、江苏、浙江、山东）贡献约一半。
从征收范围和征收税率看，增值税等于销项税额-进项税额，应纳税额等于增值额乘以适用税率（目前一般纳税人适用13%、9%、6%、0%4档税率，部分情况下适用5%、3%征收率，小规模纳税人适用5%、3%征收率）。
从收入归属看，属于央地共享税（央5地5）。
增值税，为什么改？增值税作为第一大税和间接税，核心是减少累退性（间接税可通过提价转嫁，导致穷人富人负担差距大），增进公平。
增值税，怎么改？官方明确“立法总体上按照税制平移的思路，保持现行税制框架和税负水平基本不变”。专家观点（详见附录）可概括为“简并税率，统一对待，优化退税”，对于坚持生产地原则还是转为消费地原则存在争议。
（四）个税，怎么改？
个税是我国第四大税种。2023年规模已达1.47万亿，占税收收入比重约8%。
从项目看，主要是工资薪金（占比约6成）。
从地域分布看，东部地区贡献3/4，五省（广东、上海、江苏、浙江、山东）贡献约一半。
从征收范围和征收税率看，2019年的个税改革将工资薪金、劳务报酬、稿酬和特许权使用费合并为综合所得，按3%-45%超额累进税率计税。但生产经营所得、财产转让所得还实行单独征税，分别适用5%-35%累进税率和20%比例税率，且对很多财产性收入给予免税待遇。
从收入归属看，属于央地共享税（央6地4）。
个税，为什么改？个税是健全直接税“排头兵”，肩负两大任务：提高比重（提高直接税比重的重要选择），二是提升作用（收入分配改善效应亟待发挥）。
个税，怎么改？官方明确“研究完善综合与分类相结合的个人所得税制度”，专家观点（详见附录）可概括为“改善分配（缩小劳动所得与资本所得的税率差距，提高起征额、防止误伤中等收入群体），合并扩围（恢复对居民财产性收入征税）”。
三、财政体制怎么改？
（一）什么是财政体制？
即处理政府间财政关系的基本制度。
怎么理解“政府间”？可分为中央和地方、省以下两部分。
怎么理解“政府间财政关系”？4个基本要素：事权、支出责任、财权、财力：“事权”，是“该干什么事”。“支出责任”，是“办事谁掏钱”。“财力”，是“拥有多少钱（税收、非税收入、债务收入、转移支付）”。“财权”，是“收钱的权力”（税收权、收费权、发债权）。
（二）央地支出（事权、支出责任）划分，怎么改？
官方明确“适度加强中央的财政事权。减少并规范中央与地方共同财政事权”；专家认可“地减央增”，强调减少事权“模糊地带”。
（三）央地收入（财力、财权）划分，怎么改？
专家认为，当前地方财力和事权并不匹配，央地财权事权不匹配或是导致地方依赖卖地收入的重要原因。需健全地方税，但大前提是央地财力格局总体稳定。
（四）转移支付，怎么改？
（五）省以下财政体制，怎么改？
官方明确“适度增强省级调控能力”，规范税收、非税收入分成等；专家认为，要避免将过多支出责任交给基层，债券发行权或下沉至有条件的市县。
四、其他预算怎么改？
（一）地方债：稳投资，防风险
2028年前仍是地方债/城投债到期高峰，届时也将验收“十年化债”成果，意味着“统筹好发展和安全”或仍是未来数年地方债总基调，分解为两大具体方向：一是显性债（主要是专项债）稳投资，二是隐性债防风险。
（二）国企：实体上缴财政比例待提升
十八届三中全会要求“完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提到百分之三十”，但当前实体与金融上缴比例差距较大。
现行国企利润上缴分为两条线，以央企为例：一是特定金融机构与央企（烟草总公司、中投、五大行、央行等），利润直接缴入一般公共预算（第一本账，即公共财政），分红率＞30%（以五大行为例）；二是实体央企，利润的0%~25%先缴入国有资本经营预算，国有资本经营预算收入的50%再调入一般公共预算（第一本账）→分红率=0%~25%*50%=0%~12.5%，与金融央企差距较大。
（三）社保：渐进式延迟退休应对养老金收支矛盾
从发达国家经验看，GDP增速越高，社保基金保险费收入占GDP的比重倾向于越低，意味着随着经济增速放缓，社保负担将趋于加重。
如果没有财政补贴，我国养老金收支矛盾10年前已现：据人社部，除2020年当期疫情冲击外，近年企业职工基本养老保险基金滚存结余呈增长趋势。但若剔除财政补贴，2014年以来，企业职工基本养老保险已经存在收支矛盾，2022年当年财政补贴额高达7105亿元。
渐进式延迟退休将改善养老金收支矛盾。据社科院世界社保研究中心2019年发布的《中国养老金精算报告2019-2050》对于企业职工基本养老保险的测算，相比基准方案2028年出现当期结余为负值的情况，延退情景推迟了2年（2030年）；在基金累计结余上，延退情景相比基准方案延后7年。
附录：税制改革的学界共识
（一）消费税：“优率扩围，后移下划，财力均衡”
（二）增值税：“简并税率，统一对待，优化退税”，原则有分歧
（三）个税：“改善分配、合并扩围”，地位有争议
风险提示：财政体制改革不及预期，税制改革不及预期，其他预算改革不及预期。
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报告正文
“健全现代预算制度，优化税制结构，完善财政转移支付体系”——习近平总书记在党的二十大报告中提出
我们沿二十大“三句话”理解改革方向，由财政预算“四本账”分解10大改革任务（图1，2023年直接涉及35万亿支出，覆盖超70%财政总支出），逐个梳理政策脉络，凝结学界共识。
10大改革任务，可分为税制改革、财政体制改革、其他预算改革三块。其中，财政体制改革、税制改革聚焦一般预算（第一本账），共包括7大改革任务（图1红框，2023年直接涉及28.4万亿支出，覆盖近60%财政总支出），或是重点。
逐个来看：
将进一步深化税制改革……完善税收制度，优化税制结构，健全地方税和直接税体系，推进更好发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用。在健全地方税体系方面，要培育地方税源，扩大地方财力，合理配置地方税权，理顺税费关系，逐步建立规范、稳定、可持续的地方税体系；要着力推进消费税改革，稳步推进后移消费税征收环节。在健全直接税体系方面，要着力健全以所得税和财产税为主体的直接税体系，逐步提高直接税比重，研究完善综合与分类相结合的个人所得税制度。”——财政部税政司司长贾荣鄂谈落实中央经济工作会议精神
谋划新一轮财税体制改革，建立健全与中国式现代化相适应的现代财政制度。在保持宏观税负和基本税制稳定的前提下，进一步完善税收制度、优化税制结构，研究健全地方税体系，推动消费税改革，完善增值税制度——财政部《关于2023年中央和地方预算执行情况与2024年中央和地方预算草案的报告》
推进新一轮财税体制改革，突出问题导向，健全现代预算制度，优化税制结构，完善地方税体系——财长蓝佛安《国务院关于2023年中央决算的报告》
税制结构是指税收制度中税种的组成及各税种所占的比重（朱青，2021）。官方多从两个角度提及：
一是直接税（不可转嫁、重公平，如所得税、财产税），对应间接税（可转嫁、重效率，如增值税、消费税——企业交税但不是负税者，可以通过提高价格转嫁，导致穷人富人都按照同一市场价格购买某种商品时，间接税与其收入比差距大）。十八届三中全会决定要提高直接税比重，我国间接税比重近10年下降近10个百分点，仍占约6成（图2）。
以下就财政部近期提及的消费税、增值税、个税，逐个展开：
消费税自1994年开征以来，经历了多次重大制度调整（图3），2019年前主要是“提率扩围”；2019年以来主要是“后移下划”：在征管可控的前提下，将部分在生产环节征收的品目逐步后移至批发或零售环节征收、并稳步下划地方。后移可理解为下划的前提：以烟酒为例，若不后移征收环节就下划地方，各地可能争办烟厂、酒厂，重复过剩产能就可能涌现。
消费税，为什么改？一是补位地方主税（图4，2016年营改增，地方失去主体税种，消费税规模已接近当年营业税），二是解困土地财政（图5，“吃饭靠财政，建设靠土地”，卖地陡降冲击财力）。
参考国际经验，我国消费税比重已接近发达国家平均（图6），更多指向央地征管（征收环节后移）与分配（收入归属下划）。
对于“怎么征”，消费税主要在生产环节和零售环节征收（尤其是数量大、消费地点分散的烟、酒），仅有部分国家选择特定的消费品在批发环节征税，在零售环节征收的主要是税源管控严密的品种及特定服务，如车（需注册上牌）、奢侈品（消费数量少、消费门店相对集中）。具体到烟酒油车等我国消费税主要税目，比较美、德、日、韩（图7）：
其他：对于奢侈品，中、韩在生产、零售双环节征收，美国在零售环节征收；对于污染品，中、美均在生产环节征收；德国在生产环节另征收咖啡税；我国尚未对服务征消费税，而美、德、日、韩均有。
消费税，怎么改？官方已于《方案》明确“后移下划”，从专家观点看，可概括为“优率扩围、后移下划，财力均衡”（详见附录）。
消费税改革，影响多少地方财力？不考虑征收环节后移可能引起的价格联动（图9，征收环节后移将引起计税税基增加，以白酒为例，若由1000元出厂价提至2000元零售价，消费税将由106元增至212元），参考杨晓妹（2020）的方法作测算：
假设生产地原则和消费地原则下消费税都划归地方，征收环节调整导致13个省成为税收流出地，上海、陕西、云南或是三个最大的税收流出地区。其中上海和云南是汽车制造、卷烟生产和批发的重要基地，一旦转变征收环节，上海因人口基数较小，云南因居民收入水平较低，限制了消费规模和消费能力增长。反之，河南、四川、广东等18个地区则因改革获益。
增值税，怎么改？官方明确“立法总体上按照税制平移的思路，保持现行税制框架和税负水平基本不变”：参考前财长刘昆在2022年底作增值税法草案说明时的介绍，“随着调整增值税税率水平、健全增值税抵扣链条和建立增值税期末留抵退税制度等一系列措施实施，减税降费成果进一步巩固和扩大，改革实现了确保制造业税负明显降低、建筑业和交通运输业等行业税负有所降低、其他行业税负只减不增的目标，基本建立了现代增值税制度”。“从近年的实际情况看，增值税税制要素基本合理，运行比较平稳”。立法总体上按照税制平移的思路，保持现行税制框架和税负水平基本不变；2023年，增值税法草案二审稿保留了增值税13%、9%和6%三档税率和原适用范围；根据《全国人大常委会2024年度立法工作计划》，全国人大常委会将在今年12月对《增值税法（草案）》进行第三次审议，意味着《增值税法》立法工作有望在今年年内完成。从专家观点看，可概括为“简并税率，统一对待，优化退税”，对于坚持生产地原则还是转为消费地原则存在争议（详见附录）。
分项目看，主要是工资薪金（占比约6成）。
对于提升作用，国外矫正收入分配主要依靠个人所得税和社会保障支出，以此达到“抽肥补瘦”的效果，与欧美国家相比，我国目前财政再分配的手段都还比较弱。作为国民收入再分配的“主力军”，个人所得税在我国税收制度中的地位还比较低，没有发挥出其应有的作用（朱青，2021）。从基尼系数角度验证，个税作用亟待提升：世行口径下，当前我国基尼系数的水平不仅高于改革开放前，也高于许多发达国家（图15）。
个税，怎么改？官方明确“研究完善综合与分类相结合的个人所得税制度”，专家观点可概括为“改善分配、合并扩围”，对其地位有争议（详见附录）。
“在现行体制下，中央财政十分困难，现在不改革，中央财政的日子就过不下去了，到不了2000年就会垮台！…一般来说，发达的市场经济国家，中央财政收入比重都在60%以上，而中央支出一般占40%，地方占60%。但是我们正好相反，收支矛盾十分突出。这种状况是与市场经济发展背道而驰的，必须调整过来！”——1993年7月23日，时任国务院副总理朱镕基于全国财政税务工作会议
1994年的改革没有改变政府间事权和支出责任划分，之后虽多次微调，但目前仍是“上下一般粗”，应由政府承担的职能基本仍是上下对口，上面出政策，下面对口执行，任务最终都压到基层政府，出现所谓“上面千根线，基层一根针”的局面。结果是，大量事项由中央和地方共同承担，效率低下，政策目标难以实现，这是目前我国财税体制的最大问题，需要进一步研究解决……财政一半是“财”，另一半是“政”，如果说以往的改革，主要涉及“财”，也触及“政”，那么下一步，“政”是绕不过去的。——2013年，时任财长楼继伟为《中国政府间财政关系再思考》作序
什么是财政体制？处理政府间财政关系的基本制度（财政部，2014）。我国现行分税制财政体制框架由1994年分税制改革奠定：80年代，财政承包制确定了地方政府“剩余占有者”的地位，使额外增加的财政收入归地方所有，但中央政府没有任何办法获得增量收入，甚至连年向地方借款，中央财政濒临“破产”。分税制改革的主要目的在于有效扭转“两个比重”持续下降的不利局面，确定中央财政在整个财政分配中的主导地位，因而具有很强的收入集权特色，对于地方利益产生了巨大冲击（贾俊雪，2014）。
怎么理解“政府间”？可分为中央和地方、省以下——与行政管理体制相适应，现行财政体制遵循“统一领导，分级管理”的基本原则。中央政府仅与省级政府进行收支划分和转移支付等体制安排，省以下财政体制由各地省级政府在中央指导下，结合本地实际情况确定（财政部，2010）。
怎么理解“政府间财政关系”？4个基本要素：事权、支出责任、财权、财力（新华社，2013），对于这四者，较通俗的解释为（白景明，2015）：
“事权”，是指政府按照法律法规进行行政事务管理的权力，体现政府活动的范围，简单说就是一级政府“该干什么事”。
“支出责任”，是指政府承担履行事权的支出责任和义务，简单说就是“办事谁掏钱”。
“财力”，是指政府在一定时期内拥有的货币资源，包括本级税收、非税收入、上级转移支付以及各种债务收入等，简单说就是“拥有多少钱”。
“财权”，是指政府筹集和获得收入的权力，包括税收权、收费权、发债权等，简单说就是“收钱的权力”。
支出划分，划什么？即财政事权和支出责任划分，也就是事该由哪级政府干，钱该由哪级政府出（刘昆，2020）。党的十八届三中全会首次提出“建立事权和支出责任相适应的制度”，官方解读为“多级政府体系下，在明确政府间事权的基础上，界定各级政府支出责任，才能划分财政收入，再通过转移支付等手段调节上下级的财力余缺，补足地方政府履行事权存在的财力缺口，实现“财力与事权相匹配”，这是确保整个财政体制有效运转的必然选择（新华社，2013）”。
一般怎么划分？政府间财政事权主要按照三个原则进行划分。一是受益范围原则。如果某项支出对区域外的其他地方产生影响，具有一定外部性，就应当由更高级次的政府承担。二是信息复杂程度原则。信息获取和处理越复杂、越可能造成信息不对称的事务，越应由地方特别是基层政府负责。三是调动积极性原则。财政事权划分要充分体现权责匹配，有利于各级政府积极主动履行职责和激励相容，实现总体利益最大化（刘昆，2020）。
实际怎么划分？在分税制改革中，中央与地方财政事权和支出责任划分基本沿袭了改革前的格局，除国防、外交、重大基本建设外，主要按照隶属关系确定支出范围（刘昆，2020）。2023年，我国中央财政收入占比46%，支出只占到14%，而地方支出却占到86%，现在的办法是中央财政收入拿出30多个百分点转移给地方（图20）。
划分怎么改革？2016年8月，国务院印发《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》明确大方向：“适度加强中央的财政事权。减少并规范中央与地方共同财政事权”；专家亦认同两大方向：一是减少地方政府的事权和支出责任，并相应增加中央政府的事权和支出责任（朱青，2024）；二是减少事权“模糊地带”（尤其是共同事权）（杨志勇，2017；楼继伟，2018）。
收入划分，划什么？以税收为主体的政府收入在政府之间如何安排（刘昆，2020）。
实际怎么划分？我国一般公共预算口径下，税收收入方面，分为中央税、地方税和中央地方共享税，中央税包括进口环节增值税和消费税、关税、国内消费税、车辆购置税、船舶吨税、海洋石油资源税、证券交易印花税等。中央与地方共享税包括国内增值税（央地55分）、企业所得税（央6地4）、个人所得税（央6地4）。地方税包括环境保护税、房产税、城镇土地使用税、城市维护建设税、土地增值税、资源税、印花税、车船税、耕地占用税、契税、烟叶税、教育费附加等，非税收入方面，除了国有资本经营收入主要由特定金融机构与央企上缴、中央占比较大外，专项收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入、国有资产（资源）有偿使用收入与其他收入均以地方收入为主。2023年，我国中央财政收入占比46%，低于地方；但从趋势看，地方在2016年营改增后失去主体税种，当前占比低于2016年（图21）。
划分怎么改革？专家认可“地减央增”，强调减少事权“模糊地带”：当前地方财力和事权并不匹配，央地财权事权不匹配或是导致地方依赖卖地收入的重要原因（李红霞，刘天琦，2013），提出明晰央地财政支出责任、合理划分央地税种、完善转移支付制度。需健全地方税（杨志勇，2016；刘尚希，2018；马海涛，2024），但大前提是央地财力格局总体稳定（楼继伟，2013；马海涛，2024），完善以共享税为主体的收入划分模式仍是主流声音，让地方有独享的税种的分税思路或需转变（杨志勇2016；马海涛2024）。
转移支付是什么？以各级政府之间以及辖区之间所存在的财政能力差异为基础，以实现公共服务均等化为主旨而实行的一种财政资金或财政平衡制度。2023年，地方一般公共预算本级收入22万亿，其中本级收入11.7万亿，占53%；而中央对地方转移支付高达10.3万亿，占47%。
转移支付主要分为三类：一是一般性转移支付。包括均衡性转移支付等，主要用于均衡地区之间财力配置，保障地方日常运转和加快区域协调发展。一般性转移支付属于无条件拨款；二是共同事权转移支付（2019年新设，暂列一般性转移支付项下，待今后修订预算法时再作调整）。包括城乡义务教育补助经费、学生资助补助经费、就业补助资金等；共同事权转移支付主要用于中央和地方共同事务；三是专项转移支付。包括乡村振兴专项资金、教育发展专项资金等。专项转移支付主要用于中央委托事务以及需要引导和鼓励的地方事务。2023年，一般性转移支付占转移支付总额的47%，共同财政事权转移支付占转移支付总额的36%，专项转移支付（包括特殊转移支付等）占转移支付总额的17%。
省以下财政体制是以上央地财政关系的延伸，是政府间财政关系的重要组成部分。我国省以下财政体制实行统一领导、分级管理的基本原则，由省级政府在中央指导下，结合本地实际自行确定（刘昆，2020）。
未来的省以下财政体制改革，2022年5月发布的《关于进一步推进省以下财政体制改革的指导意见》已给出清晰方向——“适度增强省级调控能力”（图23）。包括：
支出划分方面，适度强化教育、企业职工基本养老保险、防范和督促化解地方政府债务风险等方面的省级财政事权。省级政府要参照中央做法，结合当地实际，按照财政事权划分原则合理确定省以下政府间财政事权。并根据省以下财政事权划分、财政体制及基层政府财力状况，合理确定省以下各级政府支出责任，避免将过多支出责任交给基层政府承担（丛树海，2022）。可逐步探索债务额度的市场化配置机制。将债券发行权下沉至有条件的市县政府，由市场机制决定债券的发行，依靠市场力量进一步提高债务资金的使用效率（朱星姝,胡玥，2024）。
转移支付方面，加大对财力薄弱地区的支持力度，资金分配应与下级政府提供基本公共服务的成本相衔接等。
四、其他怎么改？
扎实防范化解地方政府债务风险。统筹好发展和安全，认真落实一揽子化债方案，加强财政、金融等政策配合，形成推动化债合力——财长蓝佛安《国务院关于2023年中央决算的报告》
合理确定国有资本收益上交比例，稳步提高社会保险基金统筹层次——前财长刘昆《健全现代预算制度》
完善基本养老保险全国统筹制度，发展多层次、多支柱养老保险体系。实施渐进式延迟法定退休年龄——习近平总书记在党的二十大报告中提出
2028年前仍是地方债/城投债到期高峰，届时也将验收“十年化债”成果，意味着“统筹好发展和安全”或仍是未来数年地方债总基调。6月25日，审计署公布《国务院关于2023年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，分解了地方债的两大具体方向：
从发达国家经验看，GDP增速越高，社保基金保险费收入占GDP的比重倾向于越低，意味着随着经济增速放缓，社保负担将趋于加重（图26）。
如果没有财政补贴，我国养老金收支矛盾10年前已现：据人社部，除2020年当期疫情冲击外，近年企业职工基本养老保险基金滚存结余呈增长趋势（2019~2023年当期结余分别为3691亿，-6925亿，3974亿，4289亿，6521亿）。但若剔除财政补贴，2014年以来，企业职工基本养老保险已经存在收支矛盾，2022年当年财政补贴额高达7105亿元。
渐进式延迟退休将改善养老金收支矛盾。据社科院世界社保研究中心2019年发布的《中国养老金精算报告2019-2050》对于企业职工基本养老保险的测算，相比基准方案2028年出现当期结余为负值的情况，延退情景推迟了2年，于2030年出现收不抵支；在基金累计结余上，延退情景将于2042年出现耗尽的情况，相比基准方案延后7年。（注：《中国养老金精算报告2019-2050》预测全国企业职工基本养老保险基金将在2028年收不抵支，到2035年将耗尽累计结余。2020年底中央有关部门组织编写的《党的十九届五中全会〈建议〉学习辅导百问》也指出“在现行制度框架下，全国企业职工基本养老保险基金预计到2029年当期将出现收不抵支，到2036年左右累计结余将告耗尽”。社科院世界社保研究中心测算延退方案设计为：过渡期为30年，分为两个阶段，前15年（2022-2037年）女性工人退休年龄将由50岁提高到55岁，后15年男女同步提高退休年龄，到2052年男性提高到65岁，女性提高到60岁）。
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对于优率扩围：朱青（2021）、白彦锋（2023）、谷成（2024）认为需加强非必需品、奢侈品及服务业课税；白彦锋（2023）还支持增加对含糖饮料等项目的课税，积极应对老龄化。岳树民（2024）支持通过消费税征收范围和税率调整，适度增加消费税收入，进一步发挥好消费税在调节消费、收入分配、保护生态环境等方面的功能和作用。杨志勇（2020）则支持大幅度降低消费税，以让更多的进口中高档消费品为国人所消费，给国内生产的中高档消费品以更多机会。李建军等（2021）认为，实施消费税扩围，将更多的奢侈商品和服务、高耗能高污染的商品纳入征收范围，例如高档箱包、高档服装、高档家具、一次性包装物、高能耗家电等，使高收入高消费群体和具有较大负外部性的消费负担更多税收；考虑对在一定价格标准之上的豪华汽车加征3%～5%的消费税，使购买豪华汽车的高收入者负担更多的税收；对单价超过一定水平、属于奢侈消费品的高档白酒和红酒设定更高的消费税税率，使消费高档酒类的高收入者负担更高的税收；将成品油消费税从量计征改为从价比例计征，增强成品油消费税的弹性，以更好发挥成品油消费税的节能减排作用。
对于财力均衡：孟莹莹（2016）假设消费税改为地方税，征收环节改在零售环节，测算消费税改革对地方财力均衡的影响，其研究结果证实了消费税改革有利于缩小地区间财力差距，促进地方财力均衡。蒋云赟和钟媛媛（2018）同样假定消费税税收收入划归地方，从不同消费品行业角度，研究两种征税原则对地方财政收入均衡程度的影响，其测算结果认为消费税应当根据不同税目选择消费地原则，或生产地与消费地相结合原则的分配方案。李建军和屈丁林（2020）对消费税零售环节征收的测算发现，征收环节后移导致税收在省际间分布更加均衡，并将此作为消费税适宜成为地方税的理由。高培勇和汪德华（2016）和谷成等（2020）认为要发挥消费税下划地方以缓解央地间财政纵向失衡的作用，必须同时后移消费税征收环节，进而规避因地方消费品生产能力差异而引致的税负输出问题，以及地区间消费税恶性竞争现象（茅孝军，2020）。
对于统一对待：朱江涛（2024）认为，在增值税两类纳税人划分上，取消按征收率课征增值税的小规模纳税人，一律作为一般纳税人对待。万莹等（2021）建议将我国小规模纳税人标准与小规模纳税人占比挂钩，设定将小规模纳税人占比逐步降至50%左右的改革目标。王建平（2022，2023）认为，小规模纳税人的比重偏大，制约了增值税抵扣机制的运行效率。具体应采取分大类制定小规模纳税人的划分标准；支持减少增值税免税、差额征税和简易计税办法，拓宽增值税税基；可将银行借款利息等纳入抵扣范围，实现进项税额的彻底抵扣（王建平，2022）。刘佐（2023）认为，一般纳税人的范围应当逐步扩大，以便更好地通过进项税额抵扣制度减少重复征税和逃漏税，促进经济发展和产业结构优化。至于收入比较少、需要适当照顾的小型微利企业、个体工商户和其他个人，可以通过设置免征额、降低征收率等方式处理；应当及时清理过时的和其他不适当的优惠（如某些减免税、进项税额加计扣除等），因为这些做法不仅不符合增值税的“链条”原理和中性原则，而且不利于规范税制、增强透明度、方便操作和提高效率。
对于合并扩围：朱青（2021）认为，综合所得的范围越大越有利于调节收入分配，目前个人所得税所占比重较低的原因是：国外“二元所得税”实行的是劳动所得高税、财产所得低税，而我国目前实行的是劳动所得高税、财产所得免税；下一步要提高个人所得税比重，关键还是要恢复对居民财产性收入征税。为防止对金融体系造成较大的冲击，可分步实施对居民财产性收入征税。岳树民（2024）也认为，应逐步扩大综合课征范围，首先考虑是否把金融所得纳入综合课征。储德银（2023）建议，科学界定个人所得税综合征收与分类征收的内容与边界，探索尝试将个人资本所得纳入综合所得征收范围。
对于地位争议：吕冰洋（2015）认为，个人所得税调节分配作用不应被高估；随着居民收入水平的不断提高，建议改革个人所得税并将它作为省级政府主体税，完全可以满足省级政府的财政支出需要。杨志勇（2020）认为，考虑到当前中国国民收入分配格局形成的主要原因是初次分配的不合理，因而在很大程度上需要通过其他措施来解决，而不是靠个人所得税改革。赵志耘、郭庆旺（2001）认为，发展中国家与发达国家的税制特征不同，特别是个人所得税在发展中国家的地位相对不那么重要，而且发展现代的、有效的税务管理，培养公民的“税收是现代文明社会的代价”，这种意识仍然是最优先考虑的问题。
具体内容详见华创证券研究所7月23日发布的报告《【华创宏观】新一轮财税体制改革：任务、脉络与共识——深化改革学习系列一》。