未来消费税改革可能的三个方向：消费税征收环节后移，并稳步下划至地方；将车辆购置税与汽车消费税合并；实施消费税扩围。
2024年3月，全国人大对预算报告的审查意见指出要推动消费税改革。结合7月将召开二十届三中全会，市场对于消费税改革的预期进一步升温。
消费税改革的必要性
1994年起征收消费税，其目的在于调节产品结构、引导消费方向，体现“寓禁于征”的政策意图。但随着时代的发展，居民消费结构与央地财政关系均发生较大变化，消费税的征收思路或将进一步调整。我们认为，补充地方财力、调整地方“重生产、轻消费”的思路可能成为未来征收消费税征收的核心意图。
近年来房地产市场持续调整，土地出让金收入的下滑导致地方财力受限。2022年以来，全国商品房销售面积和房地产新开工面积延续负增长，造成房企拿地意愿持续低迷，土地出让金收入出现显著下滑。根据《关于2023年中央和地方预算执行情况与2024年中央和地方预算草案的报告》，考虑债务收入、调入资金后，2023年地方一般公共预算收入总量和政府性基金收入总量合计为334334.92亿元，较2022年增长1.66%。但2023年地方一般公共预算本级收入与地方政府性基金预算本级收入合计为183505.86亿元，较2022年增长0.07%，仍不及2021年的九成水平。这意味着地产景气度下行后，地方可自主支配的财力显著受限。
中央经济工作会议提出谋划新一轮财税体制改革，一方面中央可能上收部分事权和支出责任，另一方面可能通过消费税改革等措施补充地方财力，激发地方开拓财源的积极性。2023年中央经济工作会议和2024年政府工作报告均提出要谋划新一轮财税体制改革。从改革目的看，新一轮财税体制改革既要解决短期面临的财政紧平衡、地方债务风险和土地财政难以为继的问题，也要围绕推进中国式现代化、构建统一大市场、统筹发展与安全等重大战略任务。
消费税改革的政策脉络已较为清晰，消费税“后移”和“下划”的改革方向也符合新一轮财税体制改革的整体要求。因此，在地方财力受限的背景下，消费税改革的必要性和可能性进一步提升。更重要的是，消费税改革有助于改善地方政府“重生产、轻消费”的现象，对于释放扩大内需潜力具有重大意义。
消费税改革的可能方向
结合有关消费税改革的政策文件以及实际情况，我们认为未来消费税改革将大体分为三个方向。
其一，消费税征收环节后移，并稳步下划至地方。
现行的消费税在生产环节征税，征收环节后移的含义是将消费税征收后移至批发零售环节。消费税在生产环节征收的优点包括征收效率高、监管成本低、收入不易流失等，而后移至批发零售环节征收对于征管技术要求比较高，因此消费税征收环节后移的改革方向虽早已明确，但至今尚未落地。
从可行性看，在消费税15个税目中，除木制一次性筷子、电池、涂料以外，其余12个税目基本具备在零售环节实现征收消费税的条件。根据我们的测算，2023年成品油消费税占消费税收入比重约为60%，是消费税最重要的税目之一。目前加油站基本都安装了税控加油机，其征收环节由生产向零售后移的条件较为成熟。
相比之下，消费税下划至地方仍存在一定难度。目前消费税占比最高的税目是成品油消费税，虽然归属于中央税，但具有专项用途，通过转移支付制度专款专用于地方道路修建和维护。因此，消费税下划至地方仍面临阻碍。但当前地方财力受限问题亟待解决，建设全国统一大市场也需要财税体制改革的配合，消费税改革的必要性逐渐上升，预计改革仍将稳步推行。结合2019年底财政部发布的《中华人民共和国消费税法(征求意见稿)》，未来消费税改革可能采取与“营改增”类似的试点改革，即改革政策先在部分地区的部分行业/税目进行试点，再逐步推广至全国范围部分行业/税目，最后覆盖至全国范围的所有行业/税目。
从效果上看，消费税的下划将对冲土地出让金收入持续下行对地方财力的负面影响。根据《关于2023年中央和地方预算执行情况与2024年中央和地方预算草案的报告》，2024年国内消费税预算收入为17245亿元，如果全部下划至地方，则地方一般公共预算本级收入与地方政府性基金预算本级收入之和为205097.53亿元，基本与2021年持平。这意味着消费税改革对于缓解地方财力受限问题具有重要意义。
其二，将车辆购置税与汽车消费税合并。汽车消费税与车辆购置税是汽车产业生产、零售环节中征收的两个税种，自开征以来对调节汽车消费规模和结构起到重要作用。其中，车辆购置税是价外税，在零售环节征收，税率为10%，税收收入归属于中央；而汽车消费税是价内税，在生产环节征收，税率取决于排气量，目前也属于中央税。然而，汽车消费税和车辆购置税存在征税对象重复计征问题，一定程度上制约了汽车消费。同时，随着时代的发展，汽车也由过去的奢侈品转为大众消费品，与消费税“调节小众奢侈品消费”的初衷存在偏差。更重要的是，随着消费税征收环节的后移，汽车消费税和车辆购置税的重复计征问题将更为突出。
理论上讲，消费税分为选择性消费税和一般性消费税，前者选择某些特定商品征税，如烟酒、奢侈品、燃油等，后者则对大部分消费商品征税，如超市购买的商品，二者的功能定位是完全不同的。现行的汽车消费税实际上是选择性消费税，而车辆购置税则更符合一般消费税的概念。
随着消费税改革的推进，我们预计未来车辆购置税和汽车消费税有望合并为一个税种，保持总体税负不变并增加地方财政留成比例或全部下放至地方。2023年中国车辆购置税收入为2681亿元，如果全部下放至地方，一方面可以激励地方政府促进汽车消费，另一方面也将对地方财力起到较好补充作用。
其三，实施消费税扩围。如前文所述，消费税可以分为选择性消费税和一般性消费税，现行的消费税制度属于选择性消费税，仅对特定的消费品征税，但未对消费行为和大多数零售商品征税。我们认为，消费税存在较大扩容空间，未来可能将更多的奢侈商品和服务、高能耗或高污染商品纳入征税范围，实施零售环节征收并下划给地方政府。