《公共政策决策程序与机制的研究》课题成果简介
赵宇峰
第一部分课题最终成果简介一、导论
课题组在报告中首先阐述了公共政策是政府为了解决社会公共问题，达成公共目标，以实现公共利益而采取的一系列规范、措施和方法。公共政策并不是凭空产生的，其产生与执行都伴随着一定的程序和机制。良好的公共政策决策机制对于高质量的公共政策的产生和执行具有决定性的作用，是解决社会公共问题的基础和前提。
二、我国中央政府的决策机制
（一）立法过程的决策主体与决策过程
立法，当然属于国家的重大决策。关于立法的决策主体，我国《立法法》明确规定，中华人民共和国的国家立法权由全国人民代表大会及其常务委员会行使。其中，修改宪法的权力属于全国人民代表大会；制定和修改应由全国人大制定的法律以外的法律，如统计法、海关法等的权力，属于全国人民代表大会常务委员会。在全国人大闭会期间，对全国人大制定的法律进行部分补充和修改（但须与该法律的基本原则相一致）的权力，也属于全国人大常委会。
（二）政府工作报告的起草、制定的决策主体与决策过程
每年一度的全国人民代表大会全体会议的第一项议程，是由国务院总理向大会做政府工作报告。报告经代表审议之后，要经过正式的表决手续决定是否予以批准。一旦经过批准，报告即成为法律性文件，对本届政府五年内的重要工作或政府的本年度重要工作具有法律约束力。政府工作报告的起草、撰写工作已经形成了相对稳定的程序。这个程序主要包括确定报告的主体，文字起草，中共中央原则审议，广泛征求意见，修改文稿，人大会议审议等重要环节。
（三）国家生活中重大事项的决策主体与决策过程
三、地方政府公共政策决策机制的现状
(一)实地调研情况
共回收问卷241份，其中无效问卷9份，有效问卷232份，实际录入系统问卷232份。全部问卷资料经过核实后，输入计算机，运用SPSS分析软件作分析。对三个目标群体进行了深度访谈，访谈资料将作为分析的基本材料，在报告中以楷体字的形式予以引用。
（二）资料收集方法
1、深度访谈：分别针对公务员、政策研究室、高校、社科院、民间咨询机构作了访谈。
2、问卷调查法：在实证性研究中，问卷调查是效率较高、真实性较强的一种调查方法。根据本课题的研究需要，在广州、深圳共发放问卷258份，然后进行回收、整理、统计、分析。
（三）样本分析：略
（四）地方政府公共政策决策机制的现状
主要表现为：1、地方党委在地方政府公共政策决策中的核心地位；2、地方政府在地方公共政策决策中的主导地位；3、公民、思想库、社会团体参与决策及其作用发挥有限。
四、地方政府公共政策决策机制存在的主要问题
（以下问题都有详细的调查资料支撑，详见正式调研报告）
（一）地方政府公共政策决策主体方面存在的主要问题
结合上述样本分析与实际现状，得出在主体方面存在的问题包括，1、政策决策主体单一；2、决策主体的价值取向偏差；3、部分决策者素质不高；4、决策责任追究机制的缺失；5、决策监督机制不健全。以上论述在报告中都有详细资料与图表进行说明。
（二）地方政府公共政策决策过程中存在的主要问题
决策过程方面的主要问题表现在一些决策程序的缺失和有些程序只是形式上存在，但没有发挥应有的作用，具体表现为：
1、公共政策问题在形成与确认环节中的不足。公共政策问题具有相互关联性、主观性、人为性、动态性和社会性等特征。目前存在公共政策问题的主体较单一，主要是党和政府等领导机构，同时政府未正确、及时地确认公共政策问题的情况时有发生。
2、公共政策方案设计中存在的问题。公共政策决策主体在决策过程中按照一定的原则和程序，设计解决公共政策问题的方案，是公共政策过程中核心的阶段，直接关系到公共政策产出的质量和水平。当前地方政府公共政策决策过程中就此方面存在以下问题：方案设计主体单一，专业化程度低；同时凭经验决策和领导拍脑袋决策的情况仍然存在。
3、公共政策方案评估中存在的问题。政策方案的评估包括价值评估、效果评估、风险评估和可行性评估。方案的预期效果的预测，对于方案抉择尤为重要。只有知道方案的预期效果，才能辨别方案的优劣，才能作出正确的抉择。
4、公共政策方案的抉择存在着民主化程度偏低。方案的抉择是指决策者决定采取某项方案的过程和行动，即决策者的“断”。方案的抉择是决策中重要的、也是关键性的阶段。一旦政策被采纳和执行，将会影响和改变社会的利益格局。
5、公共政策合法化的缺失。指法定主体为使政策方案获得合法地位而依照法定权限和程序所实施的一系列审查、通过、批准、签署和颁布政策的行为过程，包括决策主体及其决策权力的合法、决策程序合法、决策内容合法。
五、公共政策决策机制的应然状态
（一）理想的公共政策决策所依据的价值目标——代表和实现公共利益
政府在政治法理上被定义为全体国民委托管理国家公共事务的机构，是人民的意志和利益的集中代表者，这是政府存在的理由。因此政府制定公共政策必然要求以公共利益作为决策的价值目标，如果公共政策决策仅仅是为少数人、少数集团的特殊利益服务，政府必将面临合法性危机。政府合法性危机主要指其丧失了“正当性”，说到底就是民众对政府治理的不信任，是对政府的一种伦理上的拷问。历史和现实表明，作为政府，只有被人们认为具有某种正当性，具有合法性，才会赢得民众的承认、信任和追随。我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，人民是国家的主人，公共利益即是广大人民群众的根本利益。
（二）理想的公共政策决策所应遵循的基本原则
关于政治原则主要有以下几个方面：第一，坚持四项基本原则。我国是人民当家作主的社会主义国家，中国共产党是我国社会主义建设事业的领导核心，公共政策决策工作必须坚持四项基本原则。第二，坚持科学发展观和和谐社会理论的指导作用。第三，民主集中制原则。中国共产党和各级党组织以民主集中制作为基本的组织原则，这也是制定出正确决策的组织保证。
关于操作原则主要有以下几个方面：第一，民主协商原则。建立健全思想库、社会团体和普通公众参与决策的渠道，增强各决策主体的沟通，加强制度配套和技术平台支持，使之逐步系统化、规范化和可操作化。第二，公民参与原则。对重大社会经济问题和事关人民群众切身利益的事项要让公民在决策过程中的各个环节参与，直接表达合理利益诉求，保障公共政策切实以公共利益为出发点和落脚点。第三，掌握信息原则。在决策过程中，进行广泛深入的调查研究、掌握信息成为实现科学决策的最基本保证。第四，预测评估原则。这与公共政策制定的前瞻性、与公共政策问题的不确定性相联系。预测评估，谨慎定夺，防患未然，避免决策失误。第五，动态系统原则。在公共政策决策过程中，应当树立系统观念，搞清楚它与其他政策的关系，充分考虑体系的整体效应。
（三）理想的公共政策决策所应履行的基本程序
公共政策决策是一门科学，决策者只有按照科学的程序，依靠多元公共政策决策主体，用现代科学方法和先进技术进行决策，才能达到科学化的决策。虽然程序不是科学决策的唯一条件，但基于我国的现实情况，我国政府特别是地方政府决策程序的不完善以及没有强力约束性，致使许多地方政府公共政策决策失误，造成的损失不计其数。针对这样的现状，特别需要加强公共政策决策程序的规范化。具体表现为：1、公共政策问题的确认；2、公共政策方案的设计；3、公共政策方案的评估；4、公共政策方案的抉择；5、公共政策的合法化。
（一）完善地方政府公共政策决策主体方面
1、完善以政府为主导的多元化决策主体
公共政策决策应该是以政府为主导的多元的开放式体系。中国共产党处于领导地位，政府为主导，让各种社会团体、思想库、特别是公民都参与公共政策决策的过程并把参与制度化。参与制度化是指决策参与者的参与和政府对决策参与者参与的管理都依据法治原则，以法律、法规规定和确认的方式和程序进行。为此应该加强以下几方面：培育社会团体、思想库和公民的参与意识与参与能力；转变地方政府观念从而不断提高政策过程的开放度；健全公开地方政府公共政策决策制度；畅通各政策主体参与渠道从而构建有利于参与的制度体系。
2、以公共利益最大化为决策所依据的价值目标
地方政府必须认识到以社会公共利益作为最初的出发点和进行决策的依据，这是政府的职责和责任。同时，进行组织机构等硬件建设和制度等软件设计，以此来限制部门、地方利己主义和某些强势利益集团的集团利益，最大限度地实现公共利益。最后，必须认识到这是构建和谐社会的必然要求。要求局部应该服从整体利益，个人利益应该服从国家利益。
3、培养高素质的决策人才
具体要完善干部选拔和任用机制；要树立正确的公共政策决策价值观；要加强在职人员的教育培训；决策班子应有合理的素质结构。
4、建立和完善决策责任机制
建立和完善地方政府公共政策决策责任机制是保证地方政府重大决策严格按公共政策决策程序进行和保证以上决策机制得以落实的一项重要制度。为此应该采取以下措施：树立正确的责任观念；加快责任追究的立法进程；完善责任追究的程序。
5、建立和完善决策监督机制
公共政策决策监督是指对公共政策决策主体在决策过程中行使权力和履行义务的情况进行及时必要的督促与检查。应该加强公共政策决策监督立法工作；强化权力机关监督作用；强化党政机关内部监督机构的监督作用；充分发挥社会监督作用；延长监督的过程和扩大监督内容。
（二）完善地方政府公共政策决策的基本程序和制度方面
1、规范地方政府公共政策决策的基本程序：明确公共政策决策基本程序；公共政策决策程序的法治化。
2、建立和完善科学、民主和开放的问题察觉机制：所谓民主的察觉机制，是指问题的察觉机制应该体现民主性。充分发挥民意代表及公众及时反映民众疾苦和社会问题的作用；所谓开放的问题察觉过程，是指有关机构的问题察觉系统不应是自我封闭的，而应该在不影响国家安全的情况下向社会各界、各级组织和群众开放，甚至对外开放，充分听取和吸收各方面的反映和意见。
3、完善决策过程中的专家咨询评估制度：针对报告前面所说的存在问题，应该采取以下措施：建立公共政策决策咨询评估制度；充分保障咨询评估机构的自主权和独立性；明确咨询评估机构的职责；大力拓展民间咨询评估机构；营造多方面参与咨询评估论证的格局。
4、完善重大问题集体讨论决定的方案抉择制度：主要加强集体领导意识的培养；作好领导班子内部的分工与合作；营造班子团结和谐的氛围；明确哪些重大问题需要集体讨论和决定；把握集体决策的重要环节。
结论
正确决策是各项工作成功的重要前提。近几年，从中共中央十六大、十七大报告可以看出国家越来越重视公共政策决策机制的科学化和民主化，不断致力于改革和完善决策机制。公共政策决策从整体来看，决策能力和决策水平是在逐步提高和进步。
伴随着行政体制改革的浪潮，地方政府具有更多的决策权，在地方经济社,会各方面的发展中发挥了极其重要的作用，但地方政府决策机制并不完善，还存在着许多弊端。因此，应大力改革和完善地方政府决策机制，但也应当看到它的发展受到诸多因素的制约，地方政府的变革不可能一蹴而就，因而要充分认识到改革和完善地方政府决策机制必然是一个循序渐进、动态的发展过程。
第二部分课题最终成果评价
一、最终成果完全达到原设计的预期目标
本课题组完成的研究报告《公共政策决策程序与机制的研究》实现了项目申请时的各项预期成果要求，报告中认为，公共政策的制定不仅体现为政府行为过程和社会参与过程，它还体现为知识的创新过程。尤其在政策制定的前期分析过程中，这种知识的主张和行为表现得更加明显。从阶段分析的角度，也就是政策分析这一阶段的科学性问题。需要指明的是此处所谓的科学性并非严格意义上用数理公式推导论证出来的精确结论，它主要意指从规则制定的智慧发挥、知识应用或者知识创新的角度来体现科学性。
本课题组完全按照有关项目的各项要求，认真完成项目申请时预先提出的成果要求，完成项目预期的中期成果，包括：1、研究报告：《我国政府决策过程分析》，近三万字；2、研究报告：《决策过程比较分析》，近二万字；最后完成项目最终成果，即近七万字的研究报告：《公共政策决策程序与机制的研究》。中期研究报告已被复旦大学公共管理与公共政策研究国家哲学社会科学创新基地采纳。同时还有其他论文在国内重要学术期刊上公开发表。
二、比照国内外同类研究成果，本成果的新贡献与不足
与国内外同领域的研究成果相比较，本报告的新贡献在于将政策的制定过程与社会参与过程联系起来，它的终极目标是为了公共秩序的稳定有序并保证公众利益的顺利实现，公共政策的决策过程应该被看作是体现为知识分子、政治家以及广大公民的契约行为，是规章制度的主要制定者、参与者和受益者的广泛结盟，是一种由多种力量主体通过博弈达成共识的过程。
三、同行专家对本成果的积极评价
本课题的评审专家分别为：复旦大学的林尚立教授、深圳市委党校的付小随教授和深圳大学的张定淮教授。付小随教授认为，本课题对决策机制问题作了理论上的阐述，并重点从中国中央和地方政府实践角度进行了较深入的探讨，分析了决策机制的现状、特别指出了其中存在的问题，并经过中外比较对克服缺陷、完善机制提出了有价值的建议。课题研究有理论功底，掌握资料丰富，问题分析透彻并有体系性，有较高的学术水平。
林尚立教授认为，本课题从优化决策机制的角度，系统研究了我国地方政府提高民主决策和科学决策的路径与策略，具有学术价值和现实指导意义。课题研究工作在扎实的资料储备，实地调查和理论分析的基础上展开，宏观视野开阔，中观分析系统，微观考察深入，很好地将国外经验与中国实践，宏观体制与实际运行，实然状态与应然模式有机结合，使课题研究得以层层推进，保证了研究结论的严谨与科学。课题的中期成果和最终成果都就我国政府决策机制优化提出了相当系统的制度设想与政策建议，针对性强，具有操作性，因而对各级政府，尤其是地方政府的改革有指导意义。本课题研究达到预期目标，其工作和成果都值得肯定。作为评定小组的意见，本课题的鉴定结论为优秀。
四、其它值得总结的重要事项
在此问卷发放过程中要作好随机抽样，这样可以保证样本的真实性，同时在调查目标群体的锁定上要注意公务员、党校教师、大学教师等群体的覆盖率。
课题基本信息
课题立项名称：
公共政策决策机制研究
最终成果名称：
公共政策决策程序与机制的研究
课题成果形式：
研究报告
课题负责人姓名：
工作单位：
深圳大学
课题组成员姓名：
张涛、郑维东、谭功荣、唐娟、陈敏娜、蓝世杰、陈卉敏、陈旭、康丹、祝传丰
2007年6月
2011年5月
,会各方面的发展中发挥了极其重要的作用，但地方政府决策机制并不完善，还存在着许多弊端。因此，应大力改革和完善地方政府决策机制，但也应当看到它的发展受到诸多因素的制约，地方政府的变革不可能一蹴而就，因而要充分认识到改革和完善地方政府决策机制必然是一个循序渐进、动态的发展过程。