1、中国烟草体制历史、现状与问题专题报告一2005年·元月中国烟草体制历史、现状与问题一、中国烟草管理体制的历史演进（一）我国烟草专卖制度的历史沿革“专卖”即垄断经营的意思，是一种经济管理体制，即在一定的社会经济制度下，国家对某种或某些商品实行的具体管理制度，它是整个经济管理体制的一个组成部分。专卖的主要特征是管理权限由国家集中，国家直接运用行政手段管理生产、经营专卖商品的企业及个人。专卖可以分为完全专卖和不完全专卖、国家专卖和地方专卖。所谓完全专卖，即是在全国范围内，对某种商品的生产
2、经营各个环节均实行专卖管理；不完全专卖，是对生产经营的部分环节，主要是销售环节实行专卖管理。地方专卖是相对国家专卖而言，也可以称之为不完全专卖，即地方政府根据本地区情况，决定对某种商品实行专卖。在我国古代，专卖即称“榷酤”，榷是指一个人通过不准他人并行的独木桥，是“专”的意思；酤，即卖。作为一种制度，专卖最早由我国封建社会官营工商业制度发展而来，当时称之为禁榷制度，实行禁榷的商品由政府垄断，限制或禁止私人经营，西汉时封建王朝就对酒、盐、铁实行专卖，所得收入归政府所有，作为中央财政上缴国库。我国烟草专卖制度实行的是完全专卖、国家专卖的专卖形式。我国对烟草实行专卖的历史比较晚，将烟草作为专卖对
3、象的是北洋军阀统治时期。1915年国民党财政部成立烟酒公卖局，对烟酒实行公卖，税率高于其他商品。1927年国民党政府制定颁布了我国第一部烟草专卖法规，即《烟草公卖暂行条例》，标志着我国烟草专卖制度雏形的出现。（二）解放后我国烟草管理体制的演进自1949年中华人民共和国成立以来，我国烟草行业在改革过程中得到了不断的进步和发展。从经济体制改革的角度来看，这种过程大致可以划分为以下三个阶段：1、恢复发展和初步建立集中统一管理体制时期（1949年10月—1966年5月）解放初期，我国烟草行业和当时整个国民经济形势一样，处于百废待兴、百业待举的状态。通过接收外商烟厂和公私合营等政策措施
4、，全国烟草行业很快恢复了生产经营活动，并开始逐步实行了专卖体制。1951年，在《东北解放区烟酒专卖暂行条例》等政策法规的基础上，中央人民政府财政部颁布实施了《专卖事业暂行条例实行草案》，以后又对烟草及其制品的生产、销售作出了一系列的规定，开始逐步实行高度集中的计划管理和专卖管理体制。特别是在1953年至1962年期间，由于当时特殊的历史条件，全国烟草行业也实行了统购包销体制。后来，国家除对烟叶原料统一收购管理外，又对烟叶、卷烟盘纸、铝泊纸等烟草制品的辅助材料进行了统一收购管理。1954年底，全国完全建立了国家计划内卷烟制品全部由烟草专卖公司统一收购和销售的管理体制。60年代初期，国家针对烟草业
5、务管理部门过多、地方烟草企业严重分散经营的状况，成立了中国烟草工业总公司，对烟叶及其制品的生产、收购、销售等重新进行统一管理，并比较成功地试办了烟草工业“托拉斯”。从管理体制和改革的角度来看，这种“托拉斯”为80年代以后实行的专卖管理体制奠定了直接的理论和实践基础。2、实行分散管理体制时期（1966—1980年）在“文化大革命”和20世纪70年代末期，我国烟草行业处于分散管理和盲目发展时期。尤其是在“文化大革命”期间，中国烟草工业总公司被撤销，烟草企业全部被下放。小烟厂盲目发展，计划外烟厂增加到300多家，而且多数是由县或县以下社、队开办的。烟草产销矛盾十分突出，整个行业管理非常混乱，
6、卷烟质量和经济效益大幅度下降。3、实行集中统一管理、建立全面烟草专卖体制时期（1982年以后）1981年5月，党中央、国务院在认真总结历史经验的基础上，借鉴了世界上几十个国家实行烟草专卖的历史经验，明确提出了对我国烟草行业实行专卖管理、成立中国烟草总公司的重大决策。1982年1月1日，中国烟草总公司正式成立，1983年11月国务院决定成立轻工业部烟草专卖局，1984年1月，国务院决定将轻工业部烟草专卖局改为国家烟草专卖局，与中国烟草总公司实行一套机构、两块牌子，这标志着我国烟草行业国有企业改革工作进入了一个新的历史阶段。在这一阶段，烟草企业基本上实行的是集中统一管理体制。但具体细分起来
7、，还可以大致划分为以下三个不同的历史时期。（1）高度集中统一管理时期。这一时期，大体上指20世纪80年代初至90年代初，其主要特征是在烟草企业的计划、价格、投资、劳动工资等方面实行高度集中统一管理。在烟叶的种植、收购和调拨方面，烟叶收购计划必须由县级以上地方人民政府计划部门根据国务院计划部门下达的计划下达，其他单位和个人不得变更；在卷烟生产方面，要开办烟草制品生产企业，必须经国务院烟草专卖行政主管部门批准，烟草制品生产企业的生产计划必须严格按照国家下达的生产计划进行生产，不得随意突破；烟草制品生产企业如果要扩大生产能力而进行基本建设或者技术改造，必须经国家烟草专卖行政主管部门批准；除了极少
8、数工资收入没有上划的省市以外，绝大多数烟草企业的劳动工资制度必须按照国家烟草专卖局的统一要求执行。国有烟草企业的这种管理体制较好地适应了当时的国内经济形势和烟草行业的集中统一管理制度，有利于使全国烟草行业形成一盘棋。但也不同程度地存在着统的过多、过死、企业缺乏灵活性的问题。（2）以简政放权为主要内容的企业改革。这一时期主要是指20世纪90年代初至1997底为止。其主要特征是我国烟草行业在国家有关法律、政策的要求下，结合烟草行业的实际情况，根据市场变化的规律，及时地改革了烟草企业管理体制。为了改变烟草行业统的过多、过死而使企业缺乏独立性、自主性和创造性的问题，进一步适应社会主义市场经济发展的
9、要求，国家烟草专卖局一直探讨在社会主义市场经济条件下如何搞好国有烟草企业的问题。在此期间，我国烟草企业改革进入了一个把专卖制度与市场经济相结合、适当放权让利的新阶段，先后对企业的计划、价格、财务、投资、劳动人事制度等进行了改革，促使烟草企业逐步走向市场。为了解决全国卷烟计划不能很好适应市场变化要求和卷烟计划与财税基数紧密联系的问题，国家烟草专卖局在坚持专卖管理和指令性计划的前提下，注意发挥计划和市场两种手段的长处，对卷烟总量实行严格的控制，但对具体品种、具体牌号的生产则交给企业按照市场需要自主安排；在承认和保留各省、区、市1993年计划基数的基础上，计划的增量部分向名优产品倾斜，同时根据市场发
10、展需要和实际生产情况，按照自愿互利的原则，及时对卷烟计划进行了有偿性质的调整。这不仅推动了大企业在市场经济扩张中对计划增加的需要，而且也较好的照顾了计划调减企业的经济利益，还增加了全行业的总体经济效益。把全国烟叶价格由国家计划部门会同国家烟草专卖局统一制定改革成为根据不同的生产区域和烟叶品质而把全国划分成几个不同的价格标准；在卷烟零售价格方面，也采取了由国家有关部门仅确定主要品牌的计税基价、由企业自行确定零售价格、全国卷烟零售价格基本上全面放开的做法。在深化企业改革方面，各级烟草专卖局（公司）、企业也都进行了许多有益的探索和实践。在人事、劳动、分配三项制度改革等方面都取得了很好的效果。（3
11、）以建立现代企业制度为主要内容的企业制度创新阶段。建立现代企业制度是我国国有企业的改革方向，烟草企业当然也不能例外。自1994年底十四届三中全会提出建立现代企业制度以后，烟草行业在1995年春天就召开了有关会议。1998年开始，全国烟草行业加大了以建立现代企业制度为主要内容的企业制度创新工作。1998年5月，国家烟草专卖局组织部分省、市烟草专卖局和大型企业的有关部门负责人，召开了现代企业制度工作会议，研究和部署了烟草企业建立现代企业制度问题。7月，又下发了《国家烟草专卖局关于进行现代企业制度试点的通知》，确定了常德卷烟厂、遵义卷烟厂等10家卷烟企业为烟草行业建立现代企业制度试点单位，并要求在1
12、999底以前基本上完成实施任务。但是，不可否认的是，烟草行业建立现代企业制度的工作从总体上说落后于全国的改革工作。（三）我国烟草管理体制的背景与特征1、烟草专卖制度的实施背景自1982年中国烟草总公司成立和1983年《烟草专卖条例》颁发以来，烟草行业主要依靠法律引入和行政命令，通过计划指标、许可证管制和各级烟草专卖机构，自上而下地建立了“统一领导、垂直管理、专卖专营”的国家烟草专卖制度。实施这一带有行政强制性的制度安排，政府主要基于如下考虑：一是作为公共秩序的管理者和公共利益的代言人，政府希望把烟草这种有损居民身体健康且具有顽固嗜好性的生活消费品纳入“统一管理”的轨道，以保
14、再加之烟草制品本身所具有的刚性需求特征，实行国家烟草专卖制度可以获得巨大收益，实践也充分地证明了这一点。烟草专卖制度从实施到现在，取得了不错的成绩，当然其成功在很大程度上还要归功于专卖体制实施的背景。（1）烟草市场需求处于从快速增长到逐渐成熟的成长阶段，这是烟草专卖体制成功实施的客观经济条件。从20世纪80年代初开始实施烟草专卖制度至今，我国烟草市场需求大致沿着快速上升到基本稳定的路径演变。1980～1991年，全国卷烟市场销量从1467万箱快速增长到3134万箱，年均增长7.1%。1992年出现小幅下降，之后便转入平稳增长状态，到1995年达到了3399万箱的高峰值。1996～1
17、化”改革战略。烟草行业由于其所具有的经济重要性和健康危害性，理所当然地成为产业政策的重点保护对象，并且容许保留计划经济和行政垄断。正因为如此，在过去20多年来，行业主管部门和各级政府有关部门得以通过援引《烟草专卖条例》和《中华人民共和国烟草专卖法》的有关条款，并运用各种强制性的行政手段，阻止系统外企业和国外烟草商进入国内市场，实行垄断高价并限制烟草企业之间展开价格竞争，对区域市场实行独占经营以削弱消费者的侃价能力。这些在其他行业很少使用或禁止使用的非市场手段，对保证我国烟草行业的高额收益起着至关重要的作用。（3）我国处于转轨时期，灰色烟草消费的大量存在，这是专卖体制成功实施颇具影响力的社会
18、性条件。这里不妨用1999年的数字来对烟草市场的灰色消费作一个大致的估算。1999年，国家统计局调查的全国城镇居民平均每人花费在烟草消费方面的支出为94.84元，占其可支配收入5854.0元的1.62％；由于没有公布农村居民的烟草消费支出，这里假定农村居民也把其收入2210.3元的1.62％用于烟草消费，也就是平均每人的烟草消费支出为35.81元。根据1999年末全国城乡人口总数(城镇为38892万人，乡村为87017万人)，计算出全国城乡居民全年用于烟草消费方面的支出共计为680亿元。然而，1999年，烟草行业统计的对系统外卷烟销售额为1780亿元，两者相差高达1100亿元。尽管由于居民少报
19、卷烟消费支出等原因而使上述统计数据可能存在较大误差，但由此也大致可以推断出我国烟草市场的灰色消费规模是十分庞大的，粗略的估计至少在300亿元以上。勿庸讳言，在烟草行业近20年的发展中，诸如公款消费、寻租性消费等灰色烟草消费的大量存在，在拉动烟草市场需求增长、诱致烟草企业产品升级和保障烟草行业获取超额利润等方面的确产生了不小的影响作用。（4）在没有加入关贸总协定(1995年后为世界贸易组织)的情况下，我国可以通过政策壁垒把国外烟草商拒之门外，国际社会对此也有较大的宽容度，这是专卖体制成功实施的必要国际环境。自20世纪80年代以来，世界烟草业逐渐形成了菲利普·莫里斯公司、英美烟草公司、日本
20、烟草公司三大巨头争雄问鼎之势。2000年，这三大公司在全球180多个国家和地区共销售了4150万箱卷烟，占全球整体市场的40％，占我国以外世界市场的60％。不过，由于我国成功地运用了产销许可证和其他较为严格的进口管制措施，使得这三大公司虽然牢牢地占据了绝大部分国家的烟草市场，但在我国，除了走私卷烟挤占了部分市场外，这三大公司正常渠道的市场进入量合计不足我国市场总量的1％。在世界经济一体化趋势日益增强的现代，我国烟草行业这种“市场闭锁”状态是较为罕见的。但由于我国未加入关贸总协定(1995年后为世界贸易组织)，因此，在国际贸易往来中可以根据“对国内企业有利”的原则设置相应的进入壁垒，从而避
22、卖与国家专卖。《烟草专卖法》第2条明确规定：“国家对烟草专卖品的生产、销售、进出口依法实行专卖管理。”即国家对烟草专卖品的生产经营各个环节均实行专卖管理。而且实行的是国家专卖的专卖形式，而不是地方专卖。（2）我国烟草专卖制度实行的是统一领导、垂直管理、专卖专营的管理体制。烟草专卖制度的重要特征是行政管理和生产经营管理高度集中，即由国家直接控制、垄断经营，在“产供销、人财物、内外贸”等方面实行统一领导、垂直管理和专卖专营；实行上一级烟草专卖局(公司)和当地所在地政府双重领导，以上一级烟草专卖局(公司)为主的管理体制。国务院设立全国烟草行政主管部门（国家烟草专卖局）主管全国烟草专卖工作，各地设
23、立省级、地（市）级、县级烟草专卖局，主管本辖区烟草专卖工作，在行政关系上体现的是统一领导、垂直管理的管理体制。国家烟草专卖行政统一管理的主要内容包括：烟叶种植、收购、调拨计划管理，卷烟、雪茄烟生产计划管理，卷烟纸、滤嘴棒、烟用丝束、烟草专用机械生产计划管理，各种烟草专卖许可证管理，烟草专卖品准运证管理，等等。对烟草专卖品的生产经营，我国建立了全国统一的垄断经营组织，设有中国烟草总公司及其直属的中国烟叶生产购销公司、中国卷烟销售公司、中国烟草机械公司、中国烟草物资公司、中国烟草进出口总公司六家专业性公司，分别负责有关烟草专卖品经营业务方面的管理、指导，并从事具体经营活动；各地以行政区划为单位，设
24、立了31个省级烟草公司，200多个地区级烟草分（市）公司，1800多个县烟草公司，分别负责所在地区烟草专卖品的生产经营业务，烟草公司这种上下成线、左右成网的组织体系，构成了我国对烟草专卖品的生产、销售及进出口业务实行垄断经营的组织系统。（3）实行国家垄断。除华美、高扬、华英有限公司，南纤、珠纤和部分商业企业以及部分多种经营企业实行股份制外，绝大多数的中央预算烟草企业尤其是中央预算卷烟工业企业采取国有独资形式，其中卷烟工业企业国有资产比重占95.6%。（4）政企合一。自1984年1月成立国家烟草专卖局以来，各级烟草专卖局仍与烟草公司采取一套机构两块牌子的运作方式。近些年来，在行业内部针对
25、政企职能相对分开作了一些改革，并取得了一定的效果。（5）计划管理。在全国推行市场经济的环境下，烟草行业仍对卷烟产量和烤烟收购量实行指令性计划管理。（四）我国现有烟草管理体制的成效我国烟草专卖制度确立的“统一领导、垂直管理、专卖专营”的管理体制，在一定程度上保证了烟草行业能够持续、稳定、健康地发展，取得了不错的成效。1、我国已发展成为世界烟草第一大国，居民消费需求得到了较好满足。2、国产烟草制品在结构、质量、技术等方面都得到了很大提高，消费卷烟对健康危害性大为下降。在中国烟草总公司成立的1982年，全国共生产卷烟1885万箱，其中滤嘴烟仅占5.8％，单箱卷烟耗烟叶为57.1
26、公斤，单支卷烟焦油含量约30毫克。2000年，全国共生产卷烟3335万箱，其中滤嘴烟比重提高到98.5％;单箱卷烟耗烟叶下降为39公斤，单支卷烟焦油含量降到约15毫克。3、从行业收益水平看，1982年，全国烟草行业共实现工商税利97.6亿元，单箱税利为517.8元；2000年,全国烟草行业共实现工商税利1050亿元，单箱税利达到3148.4元，行业整体的盈利能力和盈利水平都得到了极大提高。国内烟草企业在专卖体制的保护和支持下，普遍采取“市场集聚和价格领先”策略，一方面专注于本地市场和其他一些区域性细分市场；另一方面实施领先于竞争性产品和远高于成本的价格政策，实现并保持着极高的行业利润率
27、。1983年，我国卷烟工业的每百元资金实现的利税为271.2元，是同期全国全民所有制独立核算工业企业平均水平的11.7倍。1999年，烟草加工业平均总资产贡献率为44.5％，成本费用利润率为16.7％，分别是全国各行业平均水平的6.0倍和4.9倍。4、我国烟草企业把95％以上的国内市场份额牢牢地控制在自己手中，并且国内领先企业的经济效益还保持在相对较高的水平。如世界三大烟草巨头——菲利普·莫利斯公司、英美烟草公司、日本烟草公司1999年的资产利润率分别为12.5％、9.1％、7.4％，而我国最大的卷烟工业企业——玉溪红塔集团的资产利润率为13.6％，分别比上述三家公司高出了1.1、4.5
28、和6.2个百分点。5、有效地制止了重复建设和盲目发展。国家烟草专卖局和中国烟草总公司成立后，在全国关停了300多家计划外烟厂，克服了分散体制下盲目发展、重复建设、优材劣用、粗制滥造等弊端，极大地减少了资源浪费和财政收入流失。6、打击了各种违法经营活动，有力地维护了国家和广大消费者的利益。多年来，各级烟草专卖管理机关把加强内部管理和打击“假、私、非、超”作为专卖工作重点，清理整顿卷烟自由批发市场，查处了一大批大要案，维护了烟草行业正常的生产经营秩序。7、烟叶生产稳定发展，上中等烟叶比例有较大提高，“良种化、区域化、规范化”的科学种烟措施得到大力推行，基本解决了过去长期存在的“发育不全
31、业“不强”，主要表现在一无全球巨型跨国公司；二无市场占有率很高的名牌产品，而且出口创汇能力与产销能力极不相称；三是生产集中度很差，烟叶靠小面积种植的上千万烟农，卷烟分布在180多家烟厂，2000多个牌号，但80％以上亏损。因技术水平及营销手段落后，规模经济效益很差，质量难以控制。再次是效益差异大，美国菲一莫公司1996年烟草总收人达365亿美元，中国卷烟的产销量为该公司的2.5倍，但卷烟企业的收入仅及菲一莫公司的40％。此外，中国烟草外销创汇额度很小，国际竞争力不强。在“大而不强”的状况下，烟草企业本身已经潜伏着一定的危机，加上私(走私烟)、假(假烟)、非(非配额烟)、超(超计划烟)泛滥，逃税
32、漏税，约占全国卷烟产量的10.8％，使国家遭受巨大损失(仅洋烟每年偷逃关税即达200亿元以上)。在加入WTO以后，烟草企业国内市场国际化，更会有国外跨国公司占领国内市场。（二）烟草行业核心企业竞争力正不断下降进入20世纪90年代后期，中国烟草行业虽然在整体上仍然保持着较高的收益水平，但从发展趋势而言却出现了不断下滑的迹象。尤其是那些支撑行业整体发展的核心企业和核心品牌，其竞争优势已大为削弱。1996年，全国最大的5家卷烟工业企业（按产量规模排序），合计卷烟产量占全行业的比重为18.1％，税金和利润所占比重为34.4％和73.3％；到2000年，这五大企业的产量、税金、利润合计数占全行
33、业比重分别变成了20.3％、36.5％和44.7％，虽然产量比重和税金比重分别增长了2.2和2个百分点，但利润比重却迅速下降了28.6个百分点。作为中国第一品牌的“红塔山”牌卷烟，市场竞争优势也大幅下降，年产量从1997年的91万箱下降到2000年的54万箱，年均下降16％；市场销售额从约250亿元下降到约110亿元，年均下降24％。以实物量规模来衡量已成为居“红梅”、“白沙”、“红河”之后的中国第四大卷烟牌号。与“红塔山”品牌“由强走弱”相类似的还有昆明卷烟厂生产的“云烟”、黄果树烟草集团生产的“黄果树”等几个历史悠久的知名牌号。烟草核心企业竞争力不断下降的体制性原因如下：1、按行政
34、区划相应设置合二为一的烟草专卖局和烟草公司的体制构架，在中国财政分权化改革不断深入的宏观背景下，客观上助长了烟草行业久打不破的地区封锁痼疾，致使全国烟草资源得不到优化配置，企业规模效益难以发挥。2、各级烟草公司在所属行政区域市场上的独家垄断削弱了工业企业的销售自主权，致使核心企业的持续扩张面临种种非市场因素的阻碍，其生存与发展空间日益缩小。从近些年来中国烟草发展演化的实际情形来看，全国烟草市场一直都是2000多家烟草公司在各自的“专卖属地”内实施独家垄断，各个烟草公司在其所属行政区域内都是惟一的“卖烟者”，任何烟草类商品要进入该地市场必须由它来销售和经营，独家垄断虽然有利于维持市场高价，但
35、由于它阻碍了市场竞争机制的有效发挥，往往导致企业组织管理的低效率和市场资源的不合理配置，而且不利于维护消费者的正当利益和实现行业内厂商间的公平竞争。3、烟草专卖局与烟草公司“两块牌子、一套机构”，集专卖管理的行政职能与烟草经营的企业职能于一体，在本位利益的驱使下，容易导致专卖管理服从和服务于地区和部门盈利目标的需要。由于监管与经营的职能混同，一方面诱致烟草专卖局对正常的市场经营活动难以进行公正有效的监督和管理，另一方面也促使其过多地以非经济手段对企业和市场进行干预。在这种情况下，不但公平竞争、健康有序的市场环境难以培育，而且烟草系统企业也难以成长为真正的市场竞争主体。（三）现行企业组织
37、饱和、限产压库的形势下，各地却又不同程度地存在盲目发展的趋势。在高税(17％的增值税和40％-45％的消费税)高利的吸引下，全国有20多个省建立起各自的烟草工业体系。有些工业企业仍继续增加投资，扩大卷烟生产能力。表现出明显的计划经济时期的项目饥渴症。这种局部的生产能力扩张，必然导致全局性的生产能力进一步过剩，从而造成烟草行业资源的巨大浪费。结构性矛盾主要体现在优质名牌卷烟供不应求与低档烟供过于求并存。据估计，目前国内高档烟市场供给量大约为400万箱/年，占全国卷烟市场容量的12％左右，比重明显偏低。而中低档卷烟则严重供过于求，全国生产中低档烟的企业大多数陷入亏损境地。2、优势企业难以发
39、合资企业），其中产量在10万箱以下的36家，10-30万箱的35家，而30-60万箱和60万箱以上的合共52家。10万箱以下的居然占到总数的四分之一强。36个名优卷烟品牌中，大多数地域性特征过于明显，全国性品牌寥寥无几。大小企业、优劣品牌夹杂在一起，互相排挤，挤压各自生存空间，使优势企业不能做强，劣势企业不能自然淘汰，浪费了有限的生产资源。（四）目前我国烟草产业组织结构存在着一系列的问题我国产业组织结构从总体上讲不合理，主要是各个行业，如汽车制造、服装、煤炭、机械、钢铁、水泥、石化等行业都普遍存在以下问题：生产能力分散，企业数目多、规模经济实现程度低；生产能力和产品出现低水平的阶段性过
40、剩；企业“大而全”、“小而全”、“小而散”现象严重，专业化分工和协作程度低；市场集中度低；重复建设严重，地区间产业结构趋同。而烟草行业更为突出，其产业组织结构存在较为严重的“散、乱、差、全”现象，缺乏优势企业和名牌产品持续成长壮大的环境。烟草产业组织结构的问题主要表现在以下几个方面：1、地区产业同构现象严重据统计，全国32个省（市、区）中，除西藏外，都种植烟叶或建有自己的烟厂，烟草生产的地区结构相似率高达90％以上。目前我国卷烟企业在规模经济、投入产出、营运状况和盈利水平等方面都比较差，特别与国外大烟草公司相比，则差距更为明显，在欧美烟草市场，只有几家特大型烟草企业占据着行业的领导
41、地位，形成十分可观的规模经济和效益。如美国的菲利浦·莫利斯公司的产品占全美烟草市场的40％以上，仅“万宝路”品牌的香烟年产量就高达912万箱，经营烟草的收入为365亿美元；英国五大烟草企业就占了全国卷烟产量的90％，其中加莱赫公司和帝国烟草公司分别占40％和33％的市场份额；日本“柔和七星”系列卷烟的年产量也达到了200万箱以上，占全日本烟草市场42％的份额。据有关资料显示，我国目前单箱卷烟的经济效益与世界烟草大集团公司有成倍数的差距，其中与美国的菲利浦·莫利斯公司单箱效益差达10倍，单箱销售收入差达7.4倍。2、地区封锁严重，难以形成全国统一的大市场由于烟草行业是一个高税行业，卷烟产
42、品又是一个消费替代性很弱的特殊消费品，各地政府从取得财政收入角度考虑，都有投资烟草行业、保护本地烟草企业发展的冲动。突出表现为各地都生产、销售本地的烟，严格限制外地烟进入本地区销售。有的地方不管本地区是否具备发展烟草工业的客观条件，盲目将烟草工业作为经济支柱产业来加以扶持和鼓励，纷纷培育自己的卷烟工业和品牌，给本地区烟草企业可观的财政补贴，并通过行政手段推销、摊派本地烟草产品；有的地方严格限制外地烟草产品进入本地区市场，严格限制本地卷烟生产企业从外地购进烟草产品，对外地卷烟收取卷烟发展基金等税费，抬高其价格以消弱其竞争力，甚至借专卖执法之名，行地方封锁之实等。这些地方保护主义措施，人为地割裂了
43、市场，破坏了全国统一市场的形成。全国市场被人为地划分为以省甚至是以县为单位的市场格局，有竞争力的产品不能得到应有的市场份额和经济效益，没有竞争力的产品和效益低下的企业却得到了保护。例如，年产80万箱的贵阳卷烟厂传统上有2/3的卷烟在省外销售，但近年来由于各地地方保护和市场封锁加强，省外销售比重迅速下降，从1995年68.5％的卷烟销往省外，到2001年降到了50％左右。3、跨地区资产重组和企业兼并难以进行由于烟草制品税率很高，而且是在产地缴纳，因此卷烟企业一般都是各地的纳税大户，是各地财政收入的支柱之一。在分税制财政体制改革之后，卷烟企业财税解缴关系直接关系到各地财政收入基数的完成，与
45、造成集团难以对核心企业的财务进行规范、实际性的集中统一管理，妨碍了跨地区资产重组和企业兼并的实施。在烟草行业跨省、市（地区）进行资产重组和企业兼并时，所遇到的类似问题和阻力更为突出。4、从总体上降低了整个行业的经济效益，减少了国家的财政收入从目前卷烟生产企业的效益看，不同规模企业的经济效益和实现利税水平相差悬殊。全国平均单箱卷烟实现税利为2003元，最高的云南省可以达到4096元，而最低的青海仅为545元。如果让生产效益高、产品畅销的大型卷烟生产企业充分发挥它的生产能力，不仅能够生产出满足市场需要的更好的产品，而且会给国家创造更多的税利，增加财政收入。以1997年为例，当年全国年产量在
46、80万箱以上的5家卷烟企业，共生产卷烟603.42万箱，实现利税286.78亿元，平均单箱利税为4752.6元；而年产量在10万箱以下的42家卷烟企业，共生产卷烟238.52万箱，实现利税25.64亿元，平均单箱利税约为1075元。如果关闭达不到规模经济的小型卷烟企业，让开工不足的大型卷烟企业来生产，至少可以多为国家创造80亿元的利税。（五）烟草行业市场出现了一系列的风险1、市场需求日趋紧缩致使拉动行业增长的基础力量不断减弱随着居民健康意识的增强和烟草税收的不断增加，吸烟的成本将趋于上升。而全球性禁烟运动的逐渐高涨使吸烟行为受到越来越多的限制，诱致吸烟的社会和文化环境也日渐衰退，吸
47、烟的收益正不断下降。事实上，从1990年以来中国人口总数、城乡居民收入和中国卷烟市场销售总量的相互变动关系来观察，可以看出，中国烟草市场在潜在消费者数量和其购买力不断提高的同时反而出现销量下降的态势，这说明中国烟草的整体市场容量已经饱和，其需求拉动力量在不断减弱。受此影响，中国烟草行业在未来时期内将不得不面对生产能力过剩、价格提升乏力、平均利润下降等一系列难题和挑战。2、系统内企业过度依赖国内市场致使其国际竞争力严重缺乏在全国140余家（2001年为143家）卷烟工业企业生产的2000多个卷烟牌号（含规格）中，绝大多数只能在省内或区内销售，全国性的品牌并不多见。中国卷烟的外销率（出口量
48、占销售总量的比重）仅为0.4％，而同期菲利普·莫里斯公司、英美烟草公司、日本烟草公司的产品外销率却分别高达77％、99％和40％。由于过分依赖于区域性市场生存和发展，一旦其目标消费群体发生转向或其目标市场被竞争对手挤占，则有可能对中国烟草企业构成致命的威胁。3、消费环境和消费者行为选择的改变导致目标消费群体不断流失和转移在烟草行业近20年的发展中，诸如公款消费、寻租性消费等灰色烟草消费的大量存在，在拉动烟草市场需求增长、诱致烟草企业产品升级和保障烟草行业获取超额利润等方面的确产生了不小的支撑作用。如果用国家烟草专卖局统计的对系统外卷烟销售额同国家统计局调查所得的居民烟草消费支出两者进行
49、比较的话，近两年的情况是后者通常低于前者800亿元左右。从未来发展演化趋势来看，主要通过灰色消费支撑起来的“高档高价”卷烟的需求基础肯定会逐渐弱化，消费者追求文化品味和国际时尚将成为一种潮流。4、跨国烟草公司大规模重组并向国内市场积极渗透迫使中国烟草企业遭遇日益严峻的竞争压力近年来，为了进一步增强其市场竞争能力和扩大其在全球的市场份额，几家主要的跨国烟草公司纷纷展开了大规模的收购与重组。2001年，居世界首位的菲利普·莫里斯公司卷烟销量为1812万箱，英美烟草公司卷烟销量为1614万箱，日本烟草公司卷烟销量为892万箱，帝国烟草公司加上利是美公司卷烟销量为380万箱。“四大烟草巨头”卷
50、烟销量已占去全球烟草43.5％的市场份额，而在中国以外的世界烟草市场上，其所占份额更高达62.5％。各大跨国烟草公司早在几年前就加快了对中国市场的渗透步伐，如纷纷在韩国、印尼、越南等中国周边国家投资建厂，在中国国内进行深入细致的市场调查和通过赞助冠名活动、无偿或低价向大型商场、酒吧歌厅等派送卷烟产品等。还不遗余力地拓展在中国的合资与合作项目，如英美烟草公司加紧在云南、贵州、湖北建立烟叶基地，在资金和业务方面加强对在山东的合资企业华英烟草公司的支持和控制，与广州卷烟一厂共同开发“椰树”牌卷烟，与中国烟草总公司、云南省烟草公司联合开发“迅”牌混合型卷烟。同时，英美烟草公司还雄心勃勃地要与三峡卷烟
51、厂合资兴建亚洲一流的雪茄烟生产基地。5、国家政策调整导致部分企业退出（1）烟草税收的进一步提高将导致部分企业无力承受。就目前情况而论，世界平均的烟草税收负担率（税收占市场零售价格的比重）约为53％，英国、德国、巴西、日本等国家都超过或接近80％，而中国的实际水平仅为43％左右。近年来许多国家或国际组织都提出要统一全球烟草税收标准并建议把税率提高到70％。在可预见的将来，中国政府仍将会较大幅度地提高烟草税收。许多国内烟草企业由于成本过高、管理不善和经营欠佳，将不可避免地因无力消化愈来愈重的税收压力而趋于亏损和衰亡。（2）随着中国加入世贸组织后对外开放程度的日益加深，国家的反垄断指
52、向会不断增强，烟草专卖体制将会受到来自各方面的日益加大的压力和挑战。从世界各国的烟草管理体制演变情况来看，取消政府专卖和实行民营化一直都是国际主流趋势，这也将给中国的烟草管理体制带来重大冲击。（六）加入WTO与WHO控烟公约所带来的挑战1、加入WTO所做的承诺（1）大幅度降低进口关税一是涉及各种烟草制品和烟用材料。降低进口关税涉及卷烟、烟叶、卷烟滤嘴、卷烟纸、烟草机械等各种烟草制品和烟用材料；二是降税幅度较大。比如根据《中美市场准入协议》，卷烟进口的实施税率将由1999年的65％降低到“实施期”2004年的25％；三是基本上采取分期降税的办法。比如根据《中美市场准入协议》，化学
53、纤维制造的卷烟滤嘴进口的实施税率由1999年的32％逐步在2000-2008年降低到12％；卷烟纸进口的实施税率由1999年的45％逐步在2000-2005年降低到7.5％；卷烟机进口的实施税率由1999年的14％要分期降低到2000年的12.2％、2001年的10.4％、2002年的8.6％、2003年的6.8％以及2004-2008年的5％等。（2）关于统一许可程序在中欧谈判中，欧盟要求我国改革专卖管理许可证制度，最终达成以下协议：“同意统一许可程序要求，从而一个许可证即可销售所有卷烟，而不区分原产国，并取消关于进口产品销售点的任何其他限制。各方认为，对于香烟，中国可使用2年过渡
54、期，以完成统一许可程序要求。自加入时，在2年过渡期内，销售进口香烟的零售点数量在中国整个领土内有实质性增加。”此协议的核心内容可以概述为以下二点:一是取消特零证。所谓“特零证”，是指卷烟经营特种零售许可证，与卷烟经营一般零售许可证相区别。根据我国卷烟专卖管理许可证有关制度规定，零售商必须申请获得零售许可证才可以经营卷烟销售。客观上绝大多数零售商只能申请获得一般零售许可证，只能销售中国卷烟产品，而只有很少量的零售商可以申请获得特种零售许可证，进而可以销售进口卷烟产品。根据中欧谈判达成的有关协议，中国同意统一许可程序要求，实现一个许可证即可销售所有卷烟，而不再区分原产国。意味着中国将取消对两证的不
55、同限制，实施“二证合一”，使新审核发放的零售许可证具有更高的经营权，既可销售中国卷烟又可销售进口卷烟。二是确定实施期。中欧谈判达成的有关协议明确规定，对于香烟，中国可使用2年过渡期，以完成统一许可程序要求。这是一种刚性的规定和严峻的挑战，过渡期结束后，中国必须履行诺言，完成统一许可程序要求。2004年1月1日，中国卷烟零售环节由原来的“两证管理”变为“一证管理”，这将对中国卷烟市场的变化产生重大的影响。2、加入WHO控烟公约所做的承诺2003年5月21日，历时四年经过政府间谈判形成的《烟草控制框架公约》在第56届世界卫生大会上获得通过。公约的目标是提供各缔约方在国家、区域和全球各级实
58、岁以下者出售烟草制品；四是通过多方合作，为烟草工人、种植者以及在某些情况下对个体销售者酌情促进经济上切实可行的替代生计。加入WTO和WHO控烟公约必将给中国带来巨大的挑战，中国烟草市场将出现萎缩，国外跨国公司将会大幅度扩大在中国的市场份额。（七）烟草行业的其他问题1、地方保护主义盛行由于烟草行业是一个高税高利的行业，卷烟产品又是一个消费替代性较弱的特殊消费品，因而各地政府都有一种投资于烟草行业的冲动。有的地方还将烟草工业视为繁荣地方经济的“支柱产业”，而不管本地区是否具有发展烟草工业的客观条件。在这些地方的领导人眼中，通过构筑坚固的进入壁垒，就会为本地区脆弱的烟草企业“创造”一
59、个“宽松”的发展环境。构成这种“宽松”的外部环境的因素有：严格限制外地烟草产品进入本地区市场；严格限制本地卷烟生产企业从外地购进烟草产品；给本地区烟草企业以可观的财政补贴，以促使本地区产品在价格上较外地产品更具竟争性；严格限定外地卷烟数量，超计划收购的将给予一定的经济、行政甚至组织处罚；对外地卷烟采取收取卷烟生产发展基金等方法，变相抬高外地卷烟价格，消弱其竞争力等等。值得注意的是，现在这种地方保护主义已经不仅仅局限于各省之间，县与县之间、产地与产地之间、集团与集团之间也开始进行市场封锁。业内人士一致认为，地方保护主义已经成为制约我国烟草工业健康发展的最大障碍。2、国家现行烟草行业管理体制中
60、的问题国家对烟草工业的现行管理体制主要特征是“计划生产、总量控制、限产压库、促进销售”。在总量控制方面，国家烟草专卖局根据市场供求情况确定全国卷烟生产总量，这是无可厚非的，但是问题出在生产计划在全国的分配没有充分体现出向优势企业倾斜这一原则，从而导致优势企业(规模大、技术水平高、产品竞争力强)计划产量不足，而劣势企业计划产量用不完这样一种结构性矛盾。实际上，优势企业大多从劣势企业那里购得一部分计划产量以弥补自己计划产量的不足。从专卖与管理体制上看，很多地方的省烟草公司与省烟草专卖局，甚至与烟草生产企业存在着“二合一”或“三合一”的管理体制，一个机构两块或三块牌子。对于“三合一”的体制，行政
61、管理、专卖管理与资本经营三种职能的重合，机构重叠、职能交叉、责任不清，不能保证各种职能都能实现最优化。3、卷烟流通秩序混乱状况没有得到根本扭转这主要表现在以下几个方面:第一，假冒卷烟盛行，且从生产到运输、销售已经自成体系，靠烟草企业自身的力量已经无法从根本上杜绝假冒卷烟现象。第二，黑市猖撅，黑市商人通过各种渠道购得计划内卷烟，以高于国家定价进货，以低于市场价出售，损害了国家利益。第三，地方保护主义使全国烟草市场被人为地分割。第四，卷烟流通企业政企不分，专卖职能与企业经营职能很难协调，利益冲突在所难免。如果说上述这些问题是我国烟草行业的“内忧”的话，我们更应该看到我国烟草行业所面临的“外
63、一）烟草业的特征1、经济性烟草产品不同于一般的商品，是一种能上瘾的慢性“毒品”，是一种有害于健康、具有外部负效应的高利润的商品。郝冬梅（2001）依据1999年的统计数据测算中国烟草行业的消费弹性为0.267，也就是说，烟草产品属于价格弹性极小的“商品”。对烟草的定价不同于一般的商品的定价，特别是在专卖管理制度下的烟草定价。所以，烟草管理隐含了两个基本的逻辑前提：第一，烟草产品“既然”是“毒品”，而直接禁止吸烟的成本过于高昂，所以往往希望通过“寓禁于征”——即向国家交纳高额税收限制生产与销售，向有吸烟习惯的成年人征收高额税收提供商品的办法达到“禁烟”的目的；第二，作为“消费”烟草“毒品
64、”的消费者缴纳高额税收的义务来自于赎买吸烟的权利，从而假定了公民没有吸烟的权利，即吸烟的“权能”界定给了政府。国内烟草企业在专卖体制的保护和支持下，普遍采取“市场集聚和价格领先”策略，一方面专注于本地市场和其他一些区域性细分市场；另一方面实施领先于竞争性产品和远高于成本的价格政策，实现并保持着极高的行业利润率。1983年，我国卷烟工业的每百元资金实现的利税为271.2元，是同期全国全民所有制独立核算工业企业平均水平的11.7倍。1999年，烟草加工业平均总资产贡献率为44.5％，成本费用利润率为16.7％，分别是全国各行业平均水平的6.0倍和4.9倍。因此，可以说烟草行业投资少、见效快、收
65、益高，具有很强的经济性。2、规模经济性烟草业具有明显的规模经济性，具体表现如下：从行业特点来看，烟草业具有：（1）产品的物质结构和用途十分单一；（2）市场销售中品牌效应十分显著；（3）制造产品所需原料、技术及工艺流程高度同一，资产专用性极强，适合于大规模的机械化生产。由于上述三个方面的特点，使得烟草行业表现出十分明显的规模经济性。从烟草行业的发展环境来看，由于吸烟与健康问题，使烟草业长期以来一直面临来自卫生部门、环保部门、政府及其它民间力量的禁遏压力。尤其是从美国1964年以官方形式发布了“吸烟致癌”的研究报告之后，世界反吸烟运动更加一浪高过一浪。近年来，美国几大烟草公司一直官
66、司不断，以健康受损而提出巨额赔偿的诉讼请求日益增多。2000年7月14日，美国佛罗里达州地方法院在一起集体诉讼案中判决美国五大烟草公司必需付出1450亿美元损害赔偿金，创造了美国司法史上最高的损害赔偿记录。世界卫生组织已经制定出了《国际烟草控制框架公约》。由于外部发展环境的日趋不利，烟草行业迫切需要联合起来，采取一致行动去缓和反烟压力；同时通过增强市场控制力的方式来维持较高的产业利润率。在这种时代背景下，提高产业集中度和扩大企业规模也就成了烟草行业应对外部环境变化的合理选择。目前世界烟草市场基本形成了三大跨国烟草公司争雄问鼎之势：菲利浦·莫里斯公司年卷烟产销量为1900万箱左右，约占世界卷烟市场的17％；英美烟草公司年卷烟产销量为1800万箱左右，约占世界卷烟市场的16％；日本烟草公司年卷烟产销量920万箱左右，约占世界卷烟市场的8％，这三大跨国烟草公司一共占去了世界总体市场的41％。下面我们就中国卷烟的规模经济进行分析：衡量企业规模可以从产成品数量、销售收入、资产拥有量、员工人数等方面进行。对卷烟工业企业规模的考察使用卷烟生产总量这一指标。对于经济绩效的考察使用总资产贡献率、