大连市人民政府法制办公室2014年8月1日
【编前语】
为建立健全行政执法案例指导制度，规范行政执法行为，提高行政执法水平，根据市政府法制办2014年工作计划和“工作落实年”的有关任务要求，现将《关于拆除违法建筑过程中的侵权认定以及赔偿标准》、《关于“一事不再罚”原则在行政执法中的适用》等两个行政执法案例予以选编，并通过“中国·大连法制网”予以公示。
今后还将陆续公布其他行政执法指导案例，供全市行政执法单位在行政执法工作中参考。
【指导案例1】
关于拆除违法建筑过程中的
侵权认定以及赔偿标准
——上海彭浦电器开关厂诉上海市闸北区人民政府确认侵占行为违法并要求行政赔偿案
案情
原告：上海彭浦电器开关厂
被告：上海市闸北区人民政府
经庭审质证，被告认为除将拆除下的彩钢板作为建筑垃圾运走外，其没有侵占原告主张的电表等财物。原告则强调，拆下的彩钢板等物品有使用价值，原告对这些财物享有权利。被告实施强制拆除后，原告曾多次向被告及上海市人民政府信访办提出书面请求，要求返还财物，但没有收到任何答复。
审判
一、确认被告上海市闸北区人民政府在2009年7月28日对原告强制执行中将拆下的彩钢板等建筑材料运离的行为违法；
二、被告上海市闸北区人民政府应在判决生效之日起十五日内赔偿原告上海彭浦电器开关厂建筑材料折价款人民币5000元；
三、对原告上海彭浦电器开关厂的其他诉讼请求，不予支持。
评析
一、被拆除人的意思表示是判断运离违法建筑材料行为是否侵权的主要依据
国家赔偿法规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时具有造成财产损害的其他违法行为时，受害人具有取得赔偿的权利。在拆违案件中，即使对于所谓的“建筑垃圾”，只要没有证据证明其对所有人已没有任何价值，且其所有权人并未明确作出抛弃的意思表示，该“建筑垃圾”仍属其所有权人所有，任何人不得侵犯。本案中，被告在没有被拆除人明确作出抛弃的意思表示情况下，将拆下的彩钢板等建筑材料运离，这一行为超过了行政权行使的界限，侵犯了原告的所有权，构成侵权。
二、行政赔偿范围限于违法行为对受害人人身、财产造成的直接损失
行政赔偿属于国家赔偿范畴。根据《国家赔偿法》规定，行政赔偿的范围限于行为本身对受害人人身、财产造成的直接损失。确定行政赔偿的赔偿金时，主要考虑如下因素：（1）受损财产的客观价值：如部分损毁导致财产前后价值减少的，则以残余价值与原先价值之差确定赔偿数额；（2）可利用性：该财产由于受到侵害后导致其原有功能无法恢复或者无法完全实现，或者由于其已经完全无法再进行使用；（3）可再生性：该财产可能十分珍贵，如文物或者古董，一经损坏或者灭失将无法复原；（4）与利害人的关系：如亲人的照片等。
三、行政赔偿诉讼的提起
根据《国家赔偿法》规定，赔偿义务机关有该法规定的侵犯人身权、财产权情形之一的，应当给予赔偿。赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。根据《国家赔偿法》的规定，当事人因事实行为致害提起单独行政赔偿诉讼的，无须先要求赔偿义务机关确认致害行为违法，但是应先向赔偿义务机关提出赔偿请求。如赔偿义务机关不予赔偿或者受害人对赔偿的方式、项目、数额等有异议，可直接向法院提起行政赔偿之诉。当然，根据《国家赔偿法》和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》，当事人也可以起诉要求确认行政事实行为违法的同时，一并要求行政赔偿。
【指导案例2】
关于“一事不再罚”原则在行政执法中的适用
2014年2月13日，大连市政府法制办收到甘井子区法制办《关于行政处罚法“一事不再罚”原则在违法建设处理过程中适用问题的请示》（甘政法办便字〔2014〕7号），就“一事不再罚”原则的适用问题请求指导。具体案情如下：
甘井子区发生一起某公司在集体土地上违法进行房地产项目开发建设的案件。甘井子区行政执法部门在调查中得知，土地行政主管部门以未经批准擅自建设，非法占用土地为由，已对该公司予以罚款，并责令限期拆除。罚款已缴纳，但违法建设仍未拆除。甘井子区行政执法部门在如何进行下一步处理上出现了分歧。一种意见认为，根据行政处罚法第二十四条“一事不再罚”原则的规定，甘井子区行政执法部门不能再以违反规划，未经批准进行临时建设为由对其责令限期拆除。另一种意见则认为，“一事不再罚”原则仅限于对同一个违法行为给予两次以上罚款的行为，甘井子区行政执法部门不能对其再进行罚款，但可以责令限期拆除。
最高人民法院在《行政审判与行政执法实务指导》中，对“一事不再罚”原则的适用问题从“目前被普遍接受的结论”的角度作出了解释。现将部分主要内容摘录如下，供参考：
一、关于同一违法行为的问题
（一）连续违法行为
连续违法行为应认定为数个违法行为。如果行政机关依据相同的法条分别作出行政处罚，不违反一事不再罚原则。如果行政机关对数次行为一并作出行政处罚，以后又依据相同的法条对其中任何一次或者几次行为作出行政处罚的，就违法了一事不再罚原则。
（二）继续违法行为
继续违法行为一般应认定为同一行为。但是行政机关在处罚时没有发现违法行为继续期间的全部违法行为的除外。
二、关于同一依据的问题
同一依据是指行政机关对违法行为人的同一违法行为作出的行政处罚所适用的法律、法规及规章有关违法行为的定性和处罚的条款完全相同。但需要指出，同一法律、法规中的同一法条中将对某一类的违法行为的行政处罚权，分别授予两个或者两个以上部门的行政机关，各部门的行政机关分别依据该条款授予的行政处罚权作出不同种类的行政处罚，尽管引用的法条相同，但适用的内容不同，不能认定为同一依据。
三、关于竞合的问题
（一）违法行为同时触犯了行政法律规范和刑事法律规范
一违法行为同时触犯行政法律规范和刑事法律规范，根据行政法律规范的规定，应当给予行政处罚，根据刑事法律规范的规定，应当承担刑事责任的，一般给予刑事处罚后不应当再给予行政处罚。但是，在一些特殊情况下，仅给予刑事处罚，并不能消除该违法行为的危害后果。对这类特殊情况，可以在给予违法行为人刑事处罚的同时给予行政处罚，这种处罚一般限于行为罚。
（二）一违法行为同时触犯了两个或者两个以上的行政法律规范条款
一违法行为同时触犯同一法律规范中的不同条款，或同时触犯两个或者两个以上行政法律规范，每个法律规范均将行政处罚权授予同一行政机关，但所规定的行政处罚种类不同。该行政机关可以同时依据不同的法律条款，从一重处罚，若多次处罚，就违法了一事不再罚的原则。
（三）一违法行为同时触犯了行政法律规范和民事法律规范
一违法行为同时触犯了行政法律规范和民事法律规范，根据行政法律规范的规定，应当给予行政处罚，根据民事法律规范的规定，应当承担民事赔偿责任的，因行政处罚行为是国家对违法行为的一种法律制裁，赔偿责任是侵权人对其给被侵权人所造成的损害从经济上给予补偿措施。正因如此，违法行为人承担民事赔偿责任后，一般不能免除行政处罚的责任。