冷战后的秩序正在消亡。但新秩序尚未诞生。
中美之间日益激烈的地缘政治竞争很容易令人产生一个错觉：这两个核超级大国之间在各个领域的竞争将从本质上决定全球秩序，新的冷战格局即将来临。美国总统拜登再次将世界分为民主国家和独裁国家，这可能意味着一次巨大的脱钩，标志着中美之间经济相互依赖关系的结束。中美两国可能重新成为两个意识形态集团的核心。如此一来，欧洲将作为西方的一部分与美国结盟——尽管这是由欧洲人决定自己的战略。
在漫长的冷战时期，大多数国家别无选择，只能与某一集团结盟。即使是那些设法不选边站队的国家，也会根据冷战的这场核心斗争来定义自己的身份，形成了“不结盟运动”。但今天的世界已经不是1945年的世界了。一场新冷战（乃至于一场真正的战争）或许会发生，但这不是全球的命运。今天的超级大国尽管很强大，但仍缺乏美国和苏联在冷战初期所达到的统治水平。1950年，美国及其主要盟国（北约国家、澳大利亚和日本）以及共产主义世界（苏联、中国和东方集团）合计占全球GDP的88%。如今，这些国家集团的GDP合计仅占全球GDP的57%，并且都必须与科技和气候等新兴权力领域的新参与者竞争。直到20世纪60年代，不结盟国家的国防开支还可以忽略不计（约占全球总额的1%），但现在已达到15%，并且增长迅速。在中美长期投资、维护战略关系的中东、非洲和拉丁美洲，双方都无法确立明确的主导地位。
此外，中国和美国都不具备冷战时期那种鼓舞人心的意识形态。强大的意识形态有助于促使世界各地的精英和公众严格结盟。尽管中美正在进行地缘政治之争，但如果没有一种意识形态来定义和约束集团，各国就可以更轻松地运作，而无需与某一方建立紧密的同盟。
因此，中国领导的集团和美国领导的集团之间的竞争不会定义新兴的世界秩序。新的中等强国集团已经强势崛起，这些国家正在努力获得自己在国际事务中的影响力，并愿意利用中美竞争来为自己谋利，或者在很多情况下挑战中美竞争的格局。如果这些国家选择更加混杂的策略来避免冷战格局，我们将会看到一个更加无序的局面。
本文认为，中等强国正在塑造一个更加分裂的世界，他们最大的特点是用市场交易思维制定外交政策，而欧洲人明显对此准备不足。下文将分析四类中等强国的行为逻辑与核心利益，并且制定一项战略，说明欧盟如何在这个新兴的世界秩序中捍卫其利益。
这样的世界图景并非两极或清晰的多极秩序。一方面，一些中等强国制定了针对超级大国的外交政策战略。新加坡、印度尼西亚、日本、韩国等国的重点是维护稳定；拉丁美洲或海湾地区的许多国家长期处于美国的势力范围内，现在正试图通过与不同国家，特别是中国建立关系来避免这种过度依赖。但另一方面，中等强国也不仅仅制定针对超级大国的外交政策战略。前殖民地和前苏联成员国战略思维的核心特征是如何通过与其他国家建立关系来减少与前宗主国的联系，譬如埃及以及一些新兴中亚国家的“不结盟运动”。与此同时，印度和土耳其等务实参与者的动机是与所有人为友，不做附庸。
欧洲则与众不同。许多欧洲国家本身就是重要的力量，欧盟作为一个整体或多或少具备与中国或美国竞争的潜力。但欧盟不是一个民族国家，在其当前的制度配置下无法充分发挥这一潜力。布鲁塞尔的各种流行语，例如“战略自主”，都表明了大多数中等强国希望从美国影响下获得更多自主性的愿望。尽管欧盟成员国拥有潜在的权力，但它们目前在外交政策战略上仍与华盛顿紧密相连。这当然反映了欧洲的共同价值观及其与美国的历史关系。而且，正如俄乌局势所表明的那样，跨大西洋关系仍然是欧洲防御的核心。欧洲的言论在很大程度上表明了对美国领导的深刻而持续的依恋。在定义与其他国家的交往时，欧洲人仍然最依赖美国的理念，即以自由价值观为基础的基于规则的秩序。
这种基于欧洲价值观而非利益的叙述与全球许多地区的趋势背道而驰。然而，即便在这种“价值观”叙事里，欧盟在移民和碳定价等领域的实际政策中也言行不一。这样一来，欧盟就忽略了一个关键的事实：在定义全新世界秩序的过程中，不仅只有大国才能发挥关键作用。
欧盟与全球政治的参与者之间都存在着复杂的相互依赖关系。在能源方面，需要彻底摆脱对俄罗斯的过度依赖；在对绿色能源转型至关重要的稀土金属和其他矿物方面，欧洲需要在其他地区与中国竞争；与此同时，欧盟也会有与美国不同的利益。它能否成为塑造新世界秩序的重要参与者，将取决于成员国共同努力管理复杂相互依存关系的政治意愿。欧盟需要采取更具战略性的方法来保护其在不断变化的地缘政治格局中的利益。
因此，欧洲人不应将准备工作局限于新的冷战场景，因为所有其他中等强国都在准备并塑造一个更加复杂的秩序。他们有兴趣与包括欧盟在内的其他各种大国建立合作关系。在这个更加分散的新世界秩序中，新的外交政策方针不应将欧盟定义为与美国或中国对立或结盟，而应允许其在明确了解欧盟利益的基础上，酌情与其他参与者进行合作和竞争，并尊重其利益和价值观。也就是说，欧盟需要学习中等强国的做法。
为了建立更具战略性的相互依存方法，欧洲人有很多东西可以向正在塑造新秩序的中等强国学习。由于这些国家的多样性略有不同，本文确定了四个基本群体：
1.东亚：和平维护者
在整个印太地区，重塑国际秩序的主导因素是中国崛起及其对全球经济、军事和政治的影响。这是中美系统性竞争最明显的地区。因此，该地区许多国家都是和平维护者。印度尼西亚也许是最明显的例子，它将自己的外交政策战略定义为“独立和积极”，并强调不结盟、中立和稳定。它主张尊重国家主权和领土完整，同时也强调各国之间需要对话、合作和建立共识。为此，印尼积极参与各种国际组织和平台，一直是东盟的坚定支持者，并在地区外交中发挥积极作用。新加坡是另一个明显的例子。在文化和种族上，新加坡人与中国有很多共同点（约75%有华裔背景），在经济上，新加坡在贸易上严重依赖中国，但美国是最大的投资者。新加坡一直是美国在安全事务上的亲密伙伴，它加入了西方对俄罗斯的制裁，为贸易和技术发展提供了安全稳定的环境，并成为投资者的避风港。
日本、韩国通过与美国紧密结盟来应对中国的崛起，试图维持美国主导的保障其利益的秩序。与此同时，在经济和技术关系中，东亚国家都高度依赖中国作为其市场和供应链的一部分。因此，东亚国家大多认为避免中美之间的冲突绝对是当务之急，尽管他们承认需要在某种程度上降低与北京的关系风险。中美紧张局势升级和技术格局的分歧带来的压力越来越大，促使日韩探索支撑关键性依赖的经济安全战略，并试图加强供应链安全。他们都敏锐地意识到，美国、欧盟和中国的战略、政治和监管选择将限制其自身的回旋余地以及做出独立经济和战略选择的能力。总体而言，和平维护主义者一直在调整政策以支持地区和全球层面的秩序，以免陷入混乱。
2.拉美与海湾国家：寻求对冲美国
拉丁美洲和海湾传统上属于美国的势力范围，但现在正试图通过与新伙伴接触来避免对美国的过度依赖。他们能源潜力意味着在与大国关系中拥有越来越大的影响力。
美国历史上的干涉主义影响了拉美的外交政策。冷战期间，美国经常将拉丁美洲视为其地缘政治“后花园”，如果拉美国家与苏联集团稍有亲近，美国就会予以严厉反击。加上“华盛顿共识”下严厉的经济调整政策，许多拉美国家留下了独裁政权、社会两极分化和内乱的遗产。结果是，这些社会经常表现出明显的反美主义倾向。
近年来，美国和欧盟已将注意力转向其他地区，而中国则积极寻求与拉美国家建立牢固的政治和经济联系，并将该地区纳入其“一带一路”倡议。俄罗斯也变得越来越活跃。中国现在是拉丁美洲农产品出口的主要接收国之一，也是铜和锂等关键矿产的主要接收国之一。
尽管如此，大多数拉丁美洲国家都渴望西方所拥护的自由民主和自由市场经济的价值观。但它们并没有像日本和韩国那样始终与西方大国结盟或建立永久的安全联盟。
他们对乌克兰冲突的反应既表明了他们对西方价值观的依恋，又表明他们不愿在地缘政治上与西方价值观保持一致。他们在联合国大会上大多投票谴责俄罗斯，但他们并不支持西方的制裁，认为这只是东西方冲突的又一事件，而他们往往是这场冲突的附带受害者。因此，这些国家倾向于实行“积极不结盟”，寻求保持战略独立，避免选边站队。他们对国际秩序的看法主要是希望行使政治和经济主权并避免外部干涉，特别是来自欧美的干涉。不过，巴西已经背离了这种尽量减少对抗的政策，在总统卢拉的领导下，正积极寻求塑造国际秩序，并让巴西在其中发挥重要作用。
因此，即使在价值观、政治和经济模式上不一致，中国等被视为国家自主的支持者而非限制者的行为体在这些急于摆脱美国影响的国家中拥有更大的政治影响力。
其他突出例子包括主要海合会国家（GCC），例如沙特和阿联酋。他们对美国长期的安全保证越来越怀疑。他们现在正在果断地制定自己的议程，并在他们所认为的多极秩序中寻求与不同的全球参与者建立交易关系。沙特阿拉伯和阿联酋都越来越认为自己是主要的塑造者，不再需要接受外部势力的“指令”。俄乌冲突以及由此引发的全球对盟友和能源的争夺更加巩固了这一观点。
出于这种想法，海湾地区国家越来越谨慎，并寻求避免卷入大国竞争。如果美国有一天像对俄罗斯那样收紧对中国的制裁，那将严重扰乱海湾国家的重要经济关系。但海湾国家也不想把所有的鸡蛋都放在俄罗斯和中国的篮子里。例如，就在今年9月沙特阿拉伯和阿联酋受邀加入金砖国家扩大论坛几天后，印度-中东-欧洲经济走廊(IMEC)宣布成立。欧洲国家认为，这项从印度到欧洲建设铁路、随后建设数字和电缆以及清洁氢气管道的计划是与“一带一路”抗衡的重要一步；但从海湾国家的角度来看，相反，它应该被理解为更广泛的对冲策略的一个要素。中国在海湾地区的吸引力同样得益于其政治中立和不干涉政策，中国的政策总是优先考虑经济关系而非地缘政治。
这种新做法确实意味着对一些西方立场更加公开的蔑视。海湾国家大多支持联合国谴责俄罗斯的决议。但并不是因为他们认为这是一场捍卫全球基于规则的秩序的全球战争。相反，这种选择是出于自身利益的驱动，以使他们能够与俄罗斯和中国保持重要关系。他们还认为，长期以来西方在中东的政策已经充分展现出价值观叙事的虚伪，巴以冲突和伊拉克战争说明，西方追求的价值观只不过是其利益的幌子。
海湾国家不愿完全接受西方联盟。沙特与俄罗斯结盟维持较高油价的事件反映了这一立场。据美国官员称，阿联酋已成为俄罗斯逃避经济制裁的中转地，该国还一直在扩大与中国的安全关系。更广泛地说，沙特和阿联酋都在慢慢探索如何通过去美元化策略（包括增加其他货币交易）来避免对美国的过度依赖。其中一个例子是与中国正在进行的石油人民币谈判。
但沙特和阿联酋并没有完全放弃西方。它们仍然将西方视为关键问题和利益上的重要合作伙伴。他们试图将自己定位为俄罗斯和乌克兰之间可能的调解人，还决心维持甚至加强与美国的安全关系。他们仍然认为美国是全球安全的主导者。对于海湾国家来说，这不是在西方和中国之间进行选择的问题，而是最大限度地发挥自主权，从双方身上获取利益的问题。
西方世界正在对这样的行动变得更加宽容。海湾国家在不同极点之间的角色平衡增加了他们的政治重要性，而他们巨大的能源资源和经济网络为他们提供了可以利用的重要物质力量。尽管美国因为迪拜为俄罗斯提供的便利而对其进行制裁，但总体来说西方对海湾反西方的转向反应冷淡。对于中国和俄罗斯来说，海湾国家的能源以及其为受制裁国家联通全球网络的能力，都使其角色变得越来越重要。
上述国家正在努力确保他们不再需要忍受美国或其他任何国家将决定强加于他们的全球秩序。在很大程度上，他们正在取得成功，不断变化的全球局势为该地区提供了新的机会，以优先考虑并最好地促进自身政治、安全和经济利益，在全球重要的政治体之间进行交易对冲。
3.非洲和中亚：后殖民梦想家
这个群体包括非洲和中亚的前殖民地，它们试图通过与几乎所有其他国家建立关系来一劳永逸地摆脱前殖民主人的枷锁。有些国家长期以来一直是不结盟国家，并正在新时代重塑这一态度。其他国家则首次尝试不结盟。不过，许多后殖民梦想家缺乏必要的资金来彻底挑战他们的前赞助人。
非洲国家普遍认为，现有的世界秩序是更深层次、不公平的权力动态的体现。新冠肺炎大流行和气候紧急情况等日益严重的全球危机对非洲造成的打击最为严重。与北半球国家不同，较贫穷的非洲国家缺乏增加国债或制定刺激计划来缓冲全球危机的选择。因此，它们仍然严重依赖所有合作伙伴的国际援助来抵御此类攻击。
为了提高应对未来危机的自给自足能力，非洲国家需要在维持现有赞助人的同时吸引新的赞助人。正面攻击他们历史上的西方赞助人是不可能的。他们加强主权的主要战略是要求在主要多边全球治理机构中获得更大的代表性。在非洲联盟成为常任理事国后，他们正在推动关于非洲在七国集团中的席位的讨论，并取得了一些成功，并在布雷顿森林机构和联合国安理会等其他组织中获得更明确的代表权。他们通过强调当前体系的不平等来证明这一要求的合理性。非洲国家也在寻求加入由西方竞争对手主导的竞争性多边结构，例如金砖国家和新开发银行。他们这样做是一石二鸟，将其伙伴关系范围扩大到西方以外，并给西方施加了额外的压力，要求其对其他多边结构进行改革。
中亚国家对世界秩序的态度是相似的。与非洲国家一样，中亚领导人在维护独立和主权方面非常执着，但又存在困难。这解释了为什么他们都不支持俄罗斯。只有哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦明确与俄罗斯保持距离，但该地区没有一个国家对联合国大会谴责战争的决议投反对票，它们要么弃权，要么不参加投票。
在这些国家，对俄罗斯的恐惧与对西方“干涉”的强烈厌恶相互平衡。因此，中亚国家在需要支持时可能会选择依赖外国干预，但它们可能更喜欢其威权盟友的干预。哈萨克斯坦呼吁集体安全条约组织盟国支持平息2022年初的国内抗议活动就是一个很好的例子。
中亚国家继承了苏联时期的基础设施，但建立自主性意味着吸引新的投资者，以实现经济多元化。中国的投资在建设新的基础设施方面尤其发挥了重要作用，这使得中亚国家能够平衡对俄罗斯的传统依赖，但它们也一直在追求国际伙伴关系的更广泛多元化，包括与土耳其、韩国和海湾国家。
因此，这些国家并不仅在俄罗斯和中国之间进行选择。中亚国家制定了各种战略，使外交政策选择多样化，其总体目标是巩固独立和自主性。这包括了土库曼斯坦孤立主义的中立立场，哈萨克斯坦在全球外交舞台上发挥作用并与欧盟等行为体建立战略伙伴关系，以及吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦和乌兹别克斯坦的各种对冲战略。
4.土耳其、印度：角逐权力赛场
与第二、第三种国家不同，多元大国并不需要针对任何特定国家捍卫国家的自主性。作为具有明显上升轨迹的大国，他们对自己在下一个全球秩序中的作用充满信心，因此乐于与各种合作伙伴建立关系。
比如，土耳其对美国在世界秩序中的主导地位越来越感到不安，认为土耳其的主权和安全关切应该得到全球治理机构的更多认可。这令土耳其总统埃尔多安频繁对西方以及国际社会咆哮称：“世界不仅是五个常任理事国”。
也许与其他中等强国相比，这个新土耳其有些不经意地吹嘘其地区影响力并宣示其全球野心。在意识形态上表现为土耳其民族主义和老式反殖民主义的奇怪结合。埃尔多安在2023年5月的总统选举中以“土耳其世纪”为口号成功竞选并非空穴来风。在埃尔多安及其支持者眼中，土耳其在过去几十年里被西方剥夺了全部潜力，但现在注定会成为新世纪的重要强国。
土耳其领导层希望改变联合国系统，并相信它可以为被剥夺者联盟发挥政治领导作用——该联盟计划由数十个中东、中亚和非洲国家组成，这些国家一直试图与土耳其建立经济、政治或亲属关系。
如今，土耳其公众和土耳其现任统治者将这些机构和“跨大西洋”身份视为一种负担，甚至是一个陷阱。然而，这并不意味着土耳其想要完全脱离或者可以突然脱离西方。理想情况下，埃尔多安领导的土耳其希望涉足各个阵营，从北约峰会到上合组织峰会，与大国谈判的同时，扩大土耳其的经济和政治利益。
印度的出发点与土耳其截然不同，但最终却采取了类似的观点。印度不是修正主义国家，历史上一直遵守联合国规则。但这并不意味着它对现有国际秩序的各个方面都感到满意。作为世界上人口最多的国家，印度认为自己尚未拥有与其实际经济、政治和军事实力相称的角色和地位。金砖国家最初是七国集团的反对组织，印度是其创始成员，但也已逐渐制度化。印度政府也拒绝谴责俄罗斯入侵乌克兰或对俄罗斯实施制裁。
然而，与该俱乐部的大多数其他成员不同的是，即使在金砖国家成立时，印度也致力于与七国集团的所有成员和解。它将七国集团国家视为自身崛起的合作伙伴。从这个意义上说，与金砖国家的接触是为了避免与七国集团伙伴系统性地结盟，而不是为了脱离当前的世界秩序。正如印度前外交部长坎瓦尔·西巴尔所说，“印度只做符合国家利益的事”。
最终，印度渴望为制定全球治理规则做出贡献。印度政策制定者将印度视为国际秩序的一极，并希望该国得到这样的认可。
在这个更加分散、外交事务的交易性日益明显的新世界秩序中，欧洲人需要一项强调欧洲与美国以外国家联系的战略，以保护他们与其他崛起的中等强国的利益。这样的战略将尊重上述中等强国自主性的愿望，同时增强欧洲的自主性。我们将这种方法称为战略相互依存。
首先应该明确界定欧洲在新秩序中的利益。欧盟委员会2023年春季关于欧洲经济安全战略的通报如下：提升欧洲竞争力；保护欧盟免受经济安全风险；尽可能广泛地与欧盟在经济安全方面有共同关切的国家建立伙伴关系。这些利益的实现应当以基于规则的秩序为基础，因为欧盟正是在基于规则的体系下运作的。虽然欧盟应该优先考虑与拥有共同价值观的合作伙伴建立关系，但欧盟也需要与其他国家共存甚至合作。
因此，从本质上讲，战略相互依存应该使欧盟与全球秩序的主要参与者建立关系，并在这些参与者挑战欧盟利益和价值观时保留与之对抗的权力。这并不简单。本文探讨的许多大国反对当前秩序的某些原则的关键原因之一正是他们认为这是为了维护西方对该体系的主导地位。
战略上的相互依存应基于三个关键原则：
首先，在一个相互依存的世界中，脱钩是不现实的，如果世界上其他国家不承认这一前提，可能会损害欧洲的利益。在某些领域，避免过度依赖潜在敌对国家（例如在关键原材料方面）是有意义的。但脱钩的冲动应该尽可能受到限制，这有利于降低风险并与主要中等强国建立关系。
其次，欧洲外交政策应为政治上相互依存并彼此竞争的世界做好准备。欧盟不应认为它可以改变其他国家的政权，因此需要与它们共存。我们的目标不应该是让世界走向民主，而应该是让欧洲民主国家在世界上安全。这项努力必须从国内开始，欧盟各国政府应该积极补偿欧洲全球化进程中的输家，以避免加剧政治分裂。除了欧洲之外，还应该投资支持那些受全球技术发展、碳政治和人口结构转型影响更大的国家。
第三，欧洲人应该开始寻找合作伙伴来建立新的世界秩序，而不是试图维持旧的世界秩序。虽然与志同道合的国家坐在一起并就全球问题的双边和诸边解决方案达成一致可能会增强信心，但现在更大的挑战是在不同问题上与新伙伴接触。欧盟的“全球门户”战略，欧盟与拉丁美洲的数字联盟都应当秉持这样的前景。
总体而言，欧盟必须增强而不是破坏国际社会的自主性。让大国竞争有助于解决世界面临的集体挑战，符合所有大国的利益。欧盟在很大程度上受到美国和中国为应对日益激烈的战略竞争而做出的决定的影响，为此，尤其需要采取更具战略性的方法来管理这种相互依赖。
除了这些原则之外，欧洲的方法还需要针对具体参与者，使各方都能感觉更有自主性的个性化战略。
对非洲和中亚等后殖民梦想家来说，欧洲的潜在合作领域包括气候变化、基础设施、卫生和国际金融。欧洲都其中不少国家有历史包袱，但如果欧洲人诚实地谈论他们在这些合作领域的利益，表明他们渴望成为所有国家都有发言权的多极世界中的合作伙伴，那可能会在发展合作关系方面取得更好的进展。对急于脱离美国影响的拉美和海湾国家来说，使用价值说教的方法可能会适得其反，但更加以价值观为基础的对话在非洲和中亚也许行得通，前提是以有针对性的方式进行，确定一致的领域，得到具体的财政支持，而非对“普世价值”的广泛承诺。
最后，在对待印度和土耳其等国家时，欧洲必须对外交关系的交易性质有特别清醒的认识。欧洲人应该在利益一致的基础上与他们进行直接接触。与这些国家的任何合作本质上都是暂时的，IMEC已经提供了能源和基础设施领域的潜力。
在任何情况下，战略上的相互依赖都需要采取细致入微的合作方式。这始于这样一种认识：接受碎片化的新现实并不意味着将欧洲人与世界其他地区隔绝。相反，如果欧洲人想要解决全球问题并推进自身利益，就必须与非西方参与者进行建设性接触。这也不意味着竞争的结束。但如果对欧洲的利益和能力有清醒的认识，欧洲人就可以利用其仍然相当大的影响力来发挥更大的作用。不论对于欧洲还是整个世界，这都比退回冷战式的集团政治要好得多。