充电基础设施是新型的城市基础设施。大力推进充电基础设施建设，解决电动汽车充电难问题，是发展新能源汽车产业的重要保障。为完善我省充电服务价格政策，加快充电基础设施建设，促进新能源汽车发展，省成本调查监审局联合成都市成本调查监审局组成调研组，学习调研了浙江、广东、山西3省的杭州、广州、深圳、太原4市（下简称“三省四市”）电动汽车充电服务价格水平及价格管理，并与我省尤其是成都市进行了比较。为了便于分析比较，我们根据各城市的管理特点，将广州和深圳的发展模式称为“深圳模式”（两城市特点相近），杭州和太原的发展模式分别称为“杭州模式”和“太原模式”。
一、我省与“三省四市”充电服务设施发展水平
（一）深圳模式：市场竞争充分，经营模式多样化
深圳模式，电动汽车及充电设施建设推广情况较好，市场化程度高。具有以下特点：一是电动汽车保有量高，且以私家电动汽车为主。截至2017年底，深圳电动汽车达123,198辆，是成都的3倍，其中私家车49,364辆，远高于其他调研城市；物流车31,082辆，数量占比第二；公交车共16,359辆，已全部更换成纯电动；出租车13,364辆，预计2020年全部更换为纯电动汽车。二是充电基础设施规模大。截至2017年底，深圳市共建成充电桩40,622个，接近全国充电桩数量的十分之一，是成都市的4倍，其中社会公用充电桩35,460个，占全国公共充电桩的17%。三是充电服务设施经营企业多，经营模式多样。截至2017年底，广州有充电服务设施经营企业63家，且以民营企业为主；深圳市有充电服务设施经营企业40余家，也是以民营企业为主，多种经营模式并存，包括PPP模式、众筹模式、充电服务企业与整车企业合作模式、“互联网+群充电建桩”模式以及整车租赁模式等。深圳市供电局成立南方电动汽车服务公司，投资直流桩500多个，占整个深圳直流桩不足5%。
（二）杭州模式：国网主导公共充电桩市场
杭州模式，充电服务经营企业数量少，国网主导公共充电桩市场。截至2017年7月，杭州市累计推广应用新能源小客车4万余辆，市区累计建设充电桩（枪）4,753个，其中公共充电桩（枪）2,348个。杭州市区提供新能源汽车公用充电桩的充电服务企业仅5家，其中国网杭州供电公司规模最大，已在市区投运公用快充电站103座，充电枪1,022支，占杭州市区公共充电桩的43.53%。
（三）太原模式：政府主导，电动汽车推广及充电服务设施建设同步推进
（四）我省：处于快速增长期，资源优势明显
截至2017年底，我省累计建成12,000余个充电桩，其中成都市10,023个，占全省83.5%。成都市作为全国新能源汽车第三批试点城市，近3年来发展十分迅速，截至2017年底，成都市累计建成充（换）电站296座，充电桩10,023个，其中2017年新增充电桩5,193个，较上年底累计数增长近1倍。成都作为全国首批新能源汽车专用号牌试点城市，还出台了不限牌、不限号和公共停车场所免2小时停车费等政策，预计新能源汽车保有量将在5年内爆发式增长，充电服务设施需求也会急剧增加。
同时，我省还是全国的清洁能源生产基地，水电资源居全国首位，2015年、2016年调峰弃水电量分别达102亿、141亿千瓦时，可满足100多万辆新能源汽车全年用电需求。锂矿石资源占全国52％以上，将建成全国锂材料和锂电池重要生产基地，也将为我省新能源汽车发展创造良好条件。
各地充电基础设施建设情况
二、不同城市充电服务价格管理政策对比及建议
（一）国家对充电服务价格和电价政策的统一要求
2014年，国家发改委出台了《关于电动汽车用电价格政策有关问题的通知》（发改价格〔2014〕1668号），要求遵循“有倾斜、有优惠”的原则，制定充换电服务费标准，确保电动汽车使用成本显著低于燃油（或低于燃气）汽车使用成本，增强电动汽车在终端市场的竞争力。2015年9月国务院办公厅《关于加快电动汽车充电基础设施建设的指导意见》（国办发〔2015〕73号）进一步完善了促进充电服务设施建设的电价政策，对向电网经营企业直接报装接电的经营性集中式充换电设施用电，执行大工业用电价格，2020年前，暂免收基本电费；其他充电设施按其所在场所执行分类目录电价。电动汽车充换电设施用电执行峰谷分时电价政策。允许充电服务企业向用户收取电费及服务费，对不同类别充电基础设施，指导各地兼顾投资运营主体合理收益与用户使用经济性等，及早出台充电服务费分类指导价格，并在总结各地经验的基础上，逐步规范充电服务费价格机制。到2020年，建立较为完善的标准规范和市场监管体系，形成统一开放、竞争有序的充电服务市场。
（二）各省市出台的价格政策的类型、特点
按照国家要求，各省市出台了充电服务价格政策。通过对30个城市价格政策的梳理，目前充电服务价格政策主要分为“两大类、三小类”。第一大类是充电服务价格与燃油（或燃气）价格联动，以北京市为代表，共5个城市采用这种定价方式；第二大类规定充电服务价格上限（上限为固定值、不浮动），这种价格政策又可以细分为两小类，一类是价格上限含电费，另一类是不含电费。梳理的30个城市中，20个城市的价格政策是属于第二大类中“不含电费”的类型，包括成都、广州、深圳和太原，只有4个城市制定的充电服务费含电费，包括本次调研的杭州市。此外，还有特殊的类型，即重庆市的价格政策，属于单独的一类，以电价为计费依据，按每千瓦时不超过执行电价的50%收取充电服务费。尽管各地定价类型各不相同，但最终的目标是基本一致的，就是到2020年实现放开。
第一大类，充电服务价格与燃油（或燃气）价格联动。这种价格政策能保证电动汽车与传统汽车相比，始终具有相同比例的成本优势，尤其油价或天然气价格急剧下跌时，优势可以继续保持。缺点是价格频繁变动，消费者监督企业价格执行难度较大，充电经营企业也无法合理地预计收入。
特殊类型，充电服务费与电价挂钩。重庆市的这种定价思路与其他省市定价均不同。为平衡电动汽车使用成本与充电经营企业效益的关系，大多数省市的定价思路是：在电价高的地方压低充电服务价格，保证电动汽车使用成本的优势；在电价低的地方允许适当提高充电服务价格，增加充电经营企业收益。充电服务费与电价挂钩，即电价高的地方充电服务费也高，反之亦然。这会加大不同区域的充电成本差距，电价高的地方充电成本更高，电价低的地方充电成本更低，加剧充电桩使用效率的不均衡。
（三）成都与调研城市的定价思路及成本情况
1.深圳模式：宽松式定价，市场已基本具备价格放开条件
由于市场化程度高，竞争比较充分，广州、深圳价格主管部门采取了比较宽松的定价方式，以适应2020年放开充电服务费价格的要求，深圳市价格主管部门认为目前深圳充电服务市场已具备价格放开条件。当前，广州与深圳市充电服务费价格上限均为1元/千瓦时，实际执行价格在0.5元/千瓦时左右。广州市换电服务费价格上限为0.45元/公里，目前国内采用换电服务方式的较少，但广州市的电动出租车仍采用换电方式。
同时，不少广州、深圳的充电服务设施经营企业已经找到新的盈利模式，为充电客户提供洗车、维修、快餐等配套服务，以弥补现阶段充电服务亏损并获得不错的收益。
2.杭州模式：界定价格管理边界，制定含电费的充电服务价格
杭州市将充电桩分为专用桩、私用桩和公共用桩三种类型，放开专用和私用桩充电服务价格，管住公共用桩充电服务价格，清晰界定价格管理边界。专用充电桩，如公交车或出租车及物流车等专用充电桩，这类充电桩为特定用户服务，不对社会公众开放，一般由公交车公司或出租车公司通过公开竞标等方式确定充电设施经营企业建设，充电服务价格在竞标过程中双方协商确定。这种方式形成的价格是市场竞争的结果，是有效的，可以放开。公共用桩，具有社会公共服务属性，且容易被掌握资源方垄断，对这类型充电桩的服务价格进行监管很有必要。
杭州市制定的充电服务价格上限是1.6元/千瓦时（含电费），目前国内采用这种定价模式的城市并不多。但通过前面的分析，该模式比较适合充电基础设施发展不完善、不平衡的初期，有利于提高充电桩使用效率。
3.太原模式：价格制定体现电动汽车使用成本优势
太原在定价过程中未进行成本测算，定价主要为满足国家发改委关于“确保电动汽车使用成本显著低于燃油（或低于燃气）汽车使用成本”的要求，太原市制定的最高充电服务费为0.45元/千瓦时，价格是30个城市中第二低的，仅高于西安。加上太原市煤电价格较低，经测算，电动汽车的使用成本不到燃油汽车使用成本的40%，成本优势非常明显。
4.成都模式：定价综合考虑了用户接受度与电动汽车使用成本
去年8月，成都市出台了充电服务价格政策，指导价上限为0.60元/千瓦时。在价格制定过程中，成都市按照电动汽车占燃油汽车使用成本的40%、50%、60%，分用电类型分别测算出三种充电服务价格。综合平衡市场接受度和企业运营成本后，按照电动汽车使用成本比燃油车低60%以上的原则，制定了上限0.6元/千瓦时的价格政策。
各地电动汽车与燃油（燃气）汽车百公里能耗对比
能耗类别
平均能耗
城市
能耗单价
能耗金额（元）
充电服务费
电价（平段电价）
（百公里）
集中式充电站
其他充电设施
集中式
充电站
93#汽油
10.7升
成都市
7.01元/升
75.01
车用压缩天然气（CNG）
9立方米
2.90元/立方米
26.10
电力
18kwh
0.6元/kwh
0.5774元/kwh
0.816元/kwh
21.19
25.49
广州市
1元/kwh
0.6084元/kwh
0.8262元/kwh
28.95
32.87
深圳市
0.6086元/kwh（高需求用电）
0.8307元/kwh（普通工商业及其他用电）
32.95
杭州市
1.6元/kwh
28.80
太原市
0.45元/kwh
0.5132元/kwh
0.6555元/kwh
17.34
19.90
文件出台前，成都市选取国家电网成都供电公司（以下简称国网成都公司）和成都特来电新能源有限公司（股份企业，以下简称特来电）开展了成本调查，为配合本次调研，又新增了成都星星新能源科技有限公司（以下简称星星充电）成本测算数据，用于横向比对分析。从测算数据来看，国网成都公司2015—2017年平均单位服务成本为5.29元/kwh，公司因进入充电设施市场较早，建设与运行维护都比较稳定，年单位成本变化不大；特来电公司2015年进入成都市场后发展迅猛，一年一个大变化，除开2015年建设周期成本，2017年单位服务成本已经达到0.83元/kwh，比2016年的9.77元/kwh下降了91.5%，究其原因是2017年实际充电量爆发式增长，增幅达到2017.5%；星星充电2017年测算的单位服务成本为1.29元/kwh。由此可见，随着《成都市新能源汽车三年推广运用实施方案（2017—2019年）》的落地实施，新能源汽车与充电服务设施的互促式发展将逐步进入良性轨道，充电桩使用效率会大大提高，充电服务成本将大幅降低。
（四）基于我省充电服务市场实际对价格政策的建议
经过对深圳、杭州、太原三种模式的分析比较，我们发现，与其说这是三种不同的模式，不如说这是充电服务市场培育不同阶段呈现出的不同效果，关键在于发展阶段、市场环境与制定政策是否匹配。深圳模式依赖成熟的市场机制，以市场竞争为手段，驱动新能源汽车行业发展；太原模式由政府统筹协调，集中力量攻坚克难，困难不小但效果明显；杭州模式处于政府—市场共同驱动的阶段，适当管住一部分，又适当放开一部分。
我省目前处于行业爆发式增长期，市场刚经历了导入期，正迎来快速发展时期，行业驱动因素正在由政府驱动向政府—市场双驱动过渡，与杭州目前所处的发展阶段更为接近。这个时期，各种问题与矛盾可能会集中爆发，处理好政府与市场的关系尤为重要。在价格管理政策方面，我们认为可以学习杭州模式：界定价格管理边界，将政府价格管理范围限定在公共用充电服务领域；同时，还可以制定含电费的充电服务价格，使电价风险上移，提高充电设施利用效率。
三、制约我省充电基础设施发展的其他问题及建议
在省内外的调研过程中，许多地方和企业都反映了制约充电服务设施建设乃至电动汽车发展的其他重要因素，有些问题还相当突出，主要有以下几个方面。
（一）充电基础设施规划建设用地问题突出
在解决建设用地方面，可以学习太原模式，统筹利用城市公共用地。如在三环、中环绿地配套建设充电基础设施，使成都的三环、中环路上形成圈状“充电带”，保障在绕城内各个方位的电动汽车都能在10多公里以内找到充电桩。还可以在公园绿地、公共应急避难场所、公共场馆停车场等配套建设充电基础设施，解决充电基础设施规划及城市用地难的问题。
（二）充电设施使用效率低且不均衡，降低了社会效益
目前，充电设施使用效率低是国内充电设施存在的普遍问题。国家能源局副局长刘宝华在2018中国电动汽车百人论坛上披露，截至去年底，我国充电桩建设数量达到45万个，其中公共充电桩达21万个，已形成一定规模，但利用率不足15%。
通过调研发现，成都市充电设施使用效率严重不均衡。如特来电部分建设在商业停车场的充电桩使用效率极低，原因主要有两方面，一是商业停车场充电费用高，除执行商业电价外，还要分摊电损，甚至还要交停车费；二是商业停车场燃油车乱停放现象严重，挤占了充电车位。而主要建设集中式充电场站的星星充电却经常满负荷运转，还时常出现排队充电的现象，使用率达到90%左右。原因是集中式充电场站基本执行的大工业电价，星星充电还为充电客户提供了休息场所等配套服务。
提高电动汽车保有量与充电桩使用效率低的问题，应在同一政策框架下协调解决。提高电动汽车保有量，我们一方面可以学习太原模式，强化政府的驱动作用，在公交车、出租车、环卫车以及机关事业单位公务车等公共领域率先推广电动汽车，提高电动汽车的保有量；另一方面，也可以借鉴杭州的定价模式，制定“充电服务费含电费”的价格政策，以有效改善充电桩使用效率低和不均衡的情况。
（三）电网与其他充电经营企业的关系在一定程度上决定了市场的发育程度
处理好电网与其他充电经营企业的关系，对充电行业发展至关重要。在调研城市中，国网杭州公司所占充电市场份额最大，利用自身资源优势主导了杭州市区公共用充电桩行业，在一定程度上阻碍市场主体之间的公平竞争，不利于市场竞争的形成。国网太原公司则以服务企业培育市场为己任，充电基础设施建到哪里电力服务就配套到哪里，形成了鲜明的对比。在成都充电基础设施发展初期，国网扮演了行业“先行者”的角色，国网建设的充电设施占成都充电桩市场份额的90%以上。随着市场的培育和发展，国网投资重点转向高速公路服务区集中式充电设施建设，逐步退出城市充电桩市场，城市充电桩比例降至10%左右。我们认为，国网的这种定位和投资思路是非常正确的，即前期作先锋，后期作补充，主业是卖电。因此，国网与其他充电经营企业不是竞争关系，而是互补关系，是售电方与用户的关系。
（四）电价过高，电动汽车使用成本优势难以维持
电价是影响电力汽车使用成本的重要因素，为降低电动汽车使用成本，增强电动汽车在终端市场的竞争力，应加快电力价格市场化改革，放宽直购电企业门槛，将充电企业纳入直购电范围，切实降低充电设施用电价格。
（五）补贴政策不连续，影响企业投资与发展
政府补贴是推动充电基础服务设施建设的重要保障，为确保电动汽车使用成本显著低于燃油汽车（或低于燃气汽车）使用成本，提高电动汽车在终端市场的竞争力，各地均按照低于燃油或燃气车使用成本一定比例制定充电服务费价格，保证电动汽车使用成本的比较优势。调研结果显示，“有倾斜、有优惠”的充电服务价格政策并不能覆盖充电服务运营成本，除部分企业通过配套服务收入实现盈利外，其余企业均亏损。我们认为，在市场培育阶段，保持政府补贴的连续性是非常重要。
成都市为调动社会各类投资主体参与充电设施建设的积极性，2015年出台了《成都市新能源汽车充电设施市级补贴实施细则（暂行）》，对四类充电设施都实施了不同市级补贴，2016年共有4家企业获得财政补助470.8万元；2017年共有9家公司获得财政补贴1424.9475万元。目前该文件已到有效期，新的补贴政策尚未出台。因此，应加快研究新的配套补贴政策，从投资侧转向运营侧，由补投资转变为补运营，建立与运营配套的补贴政策，防止企业建无用桩，鼓励企业提高充电桩使用效率，促进行业发展。