2020年5月15日，省十三届人大常委会第十六次会议通过了《江苏省电动自行车管理条例》(以下简称条例)，自2020年7月1日起施行。条例以加强电动自行车管理，引导文明出行，保障人民生命财产安全为出发点，根据国家道路交通安全法、道路交通安全法实施条例等上位法，结合江苏省情实际，对电动自行车管理作出了全面规定。为了更好地宣传贯彻条例，本刊特邀几位参与条例制定的嘉宾为您作全方位的解读。
问：请简要介绍一下条例的立法背景？
陈玉峰：江苏是电动自行车生产大省，同时也是使用大省，登记在册的约有3800万辆。电动自行车的迅猛发展，在给人民群众的生产生活带来便利的同时，也给交通秩序、公共安全带来压力。据统计，近年来，涉及电动自行车的交通事故、火灾事故造成的伤害和损失严重，仅2018年，全省发生的涉及电动自行车道路交通事故起数、死亡人数分别占全年事故总数的49.95%、40.31%；火灾事故500余起，造成10人死亡、直接财产损失1500余万元。另外，随着大量的电动自行车的使用和报废淘汰，部分电动自行车废旧蓄电池随意丢弃，对环境造成严重污染。江苏在全国省级层面率先就电动自行车管理制定专门的地方性法规，就是为了解决电动自行车行业发展和日常使用过程中存在的突出问题，处理好促进产业发展、方便群众出行与保障公共安全之间的关系，让这一绿色、便捷的交通运输方式更好地满足人民群众生产生活需要。
问：作为全国首部规范电动自行车管理的省级地方性法规，条例有哪些亮点和特色？
问：日常生活中电动自行车的交通违法行为屡见不鲜，甚至被称为“脱缰的野马”，条例在规范通行方面有哪些具体规定？
陈玉峰：长期以来，由于电动自行车驾驶人无需进行驾驶技能学习培训，驾驶人安全意识差，违法成本低等原因，电动自行车闯红灯、走快车道、逆向行驶、超速行驶等交通违法行为屡禁不止，为社会所诟病，所以才会有人管电动自行车叫“脱缰的野马”。为此，条例对驾驶电动自行车上道路行驶明确提出了“在非机动车道内行驶，没有非机动车道的靠车行道右侧行驶”“在非机动车道内行驶时速不得超过十五公里”“遵守交通信号灯、交通标志、交通标线，服从交通警察指挥”等九个方面的具体要求，对“使用满十年”“违反本条例拼装、改装或者加装”“制动、鸣号、灯光及夜间反光装置等安全设备性能不符合安全要求”的车辆上道路行驶作出禁止性规定。此外，条例还明确规定不得醉酒驾驶，不得逆向行驶、牵引动物、手持物品或者浏览电子设备，等等。
问：条例有很多义务性、禁止性规范，条例在法律责任方面作了哪些规定？
问：我们也注意到，条例除了内容上有诸多亮点外，在工作方法上也有许多创新举措，请简要介绍一下。
开门立法的一次生动实践
在江苏，电动自行车保有量约3800万辆，意味着几乎每两人就有一辆电动自行车。骑行便利、价格低廉、绿色环保，让电动自行车迅猛发展，成为目前使用非常广泛的道路交通工具之一。然而，部分地区电动车乱停乱放、“飞线”充电等违规行为并未得到根治，违反道路交通规则引发的交通事故更是让人触目惊心。5月15日，省十三届人大常委会第十六次会议表决通过了《江苏省电动自行车管理条例（草案）》，成为全国省级层面出台的首部电动自行车管理法规。
电动自行车管理立法，涉及面广，利益多元，面临诸多焦点难点问题。为让这部法规在满足人民群众生产生活需要的同时，锁紧生产、销售、上路、报废全流程的法律“链条”，条例在方便与安全间反复斟酌。表决通过前，省人大常委会法工委联合全省多家媒体就多条涉及群众切身利益的法条通过问卷调查的形式在网上征求意见，开展“开门立法”新尝试的基础上，省人大常委会副主任曲福田带队到南通、常州多地，走访调研居民小区、销售网点、生产企业、立法联系点等，进一步深入了解民情、广泛听取民意、集中汇集民智，为条例通过后的有效实施奠定坚实基础。
头盔、年龄、改装、限速……小切口须出精细活
“建议电动车出行必须强制佩戴头盔，并纳入法条。”“支持强制佩戴头盔，能挽救更多人的生命。”“为提高安全性，减低危险系数，建议控制携带人员年龄。”……在网上发起的电动自行车立法的问卷调查中，涵盖不同年龄段及职业群体的1.6万余名参与者针对头盔、年龄等焦点问题建言献策。其中，“立法应强制规定骑电动自行车佩戴头盔”的焦点条款，获得参与调研网民的过半支持。
“我在央视12频道看到，骑电动车因不戴头盔发生交通事故后致死率达到了90%以上，倘若这些人佩戴了头盔，生命是有挽救机会的。”在省人大常委会设立在南通市崇川区新城桥街道朝晖社区居委会的基层立法联系点内，朝晖社区居民刘美华向调研组讲述着头盔对骑电动车的百姓邻里生命安全的重要性。
作为朝晖社区辖区内的电动自行车专卖经营户，28年的行业经验让周冲林深感“电动自行车的的确确为百姓出行提供了便利”，但同时，他认为头盔这个“安全阀”千万不能少。
“现在销售每辆车都附带头盔吗？”“对，头盔是从厂家那里采购过来的，免费赠送给购车者。”“头盔谁来买单？”“我们经销商来买单，作为消费者的一项延伸服务。”“电动车内有足够的空间存放头盔吗？”“前面的车篮内可以放置。”……在南通崇川区港闸社区的一家电动车专营店内，店面负责人周徐华一一解答着调研组抛出的问题。“目前，电动自行车生产商基本上都是3C认证的企业，他们配备的头盔质量，应能真正起到很好的保护作用。”海安市电动自行车经销商王如东则将目光盯紧头盔质量。他认为，店家卖车配备头盔是好事，但万不可只停留于形式，而不顾质量。
除了头盔，加装改装、限速等方面，也是调研中人们频频提及的话题。
规范“马路杀手”，治标更要治本
电动自行车事故多发，被人们戏称为“马路杀手”，其中一个很重要的原因在于非标车的大量存在。根据我国现行标准，电动自行车最高速度不得超过25km/h，整车重量不超过55kg，但在新国标实施前，超过40km/h和70kg的电动自行车大量流通于市场，有些外观还趋向“摩托化”，没有脚踏板，车体巨大，完全失去了“自行车”的标识特点。要想规范非标车，如果只管路上跑的，则治标不治本。筑牢法律防护栏，依据新的强制性国家标准对电动自行车设计最高时速、整车质量、外形尺寸、防火阻燃性能等方面提出要求，围绕生产、进口、销售环节，加强源头监管，才是治本之策，保障消费者的平安出行。
然而，去年4月15日新国标执行前，不少厂家、经销商以降价促销等方式，对大部分“非标车”去了一波库存，为统一管理，及时查处、纠正各类交通违法行为，全省各地对这部分非标电动自行车施行临时信息牌管理制度。通常一辆电动车的购买成本在数千元左右，如何在兼顾百姓生命财产安全的基础上，将之前消费者购买的非标电动车合理退出市场，也是调研中人们讨论的焦点。
非标车报废淘汰的矛盾争议点背后，其实是保障人民群众生命安全与保障人民群众财产安全之间的矛盾，如何尽可能实现两者之间的平衡，考验着立法工作者的智慧。此次调研，正是基于在集中民意、科学论证的基础上作出审慎决策，以便妥善处理好规范管理与维护群众利益之间的关系。当然，也只有这样才能确保条例真正得到广大人民群众的普遍认可和真心拥护。
富有人情味的新举措，让百姓多了份安心
近年来，一些居民小区中的电动自行车在楼道内无序停放、违规充电等现象屡禁不止，既妨碍通行，也留下了不小的安全隐患，有的甚至引发火灾事故。除因监管不到位引发乱象之外，更主要的原因还是在于非机动车停车和充电场地设施供应不足。
调研组一行走进海安市高新区旺池社区辖区的东港国际小区内，“高端大气”的电动车便民充电站吸引了大家的注意，顶部和围挡采用白色的钢架遮阳棚，不仅可以遮风挡雨，还美观便捷，小区内居民的电动车一辆辆整齐有序地摆放在车棚内。
东港国际业委会主任潘建明介绍，“有了集中充电桩后，小区内非机动车停放有序了，同时业主既可方便快捷操作，又有效避免了楼道充电、家中充电、‘飞线’充电等潜在的火灾隐患，为消防安全筑牢了‘防火墙’，整个小区都提升了一个档次。”
目前，海安市470多个小区中，135个小区479处安装了电动自行车停放和充电设施，150处在地面（占比31.3%），329处在地下（占比68.7%），92处有消防监控（占比19.2%）。据海安市委副书记、市长于立忠介绍，海安已将住宅小区电动车室外集中充电车棚建设列入今年全市的民生实事工程，全面启动试点建设，努力满足群众的日常充电需求。“同时，我们建议电动自行车停放、充电场所均应配备灭火器，室内应设置火灾自动报警系统、室内消火栓系统及自动喷水灭火系统等。”
此外，于立忠谈到在招商引资时，了解到的一个新项目，为把好电池燃烧爆炸的入口关提供了新思路。“常规电池一旦发生短路，马上会起火甚至爆炸，而研发的新型电池因为增加了一些添加剂，即使发生短路，也不会马上燃烧，而是先冒烟给大家一个缓冲的过程。如果这项技术能够突破，应从政策方面给予大力支持。”
为尽可能避免因电池老化而产生火灾隐患，定时更换电池同样不可避免。全省3800万辆电动车每年产生的废旧蓄电池数量可想而知，如不能有效回收和处置，将会造成严重的环境污染问题。
服务中找寻创新点，站稳为民立场
“安全从‘头’开始，生命幸‘盔’有你”——在南通市崇川区新城桥街道朝晖社区里，电动自行车安全出行提示牌上的标语及因未佩戴头盔而引发交通事故的现场画面，令人们为之触动。辖区内挂钩的交警朱林伟在日常执勤中，着实感受到在开展系列宣传专项行动的努力下，路上骑行人佩戴头盔的数量明显提升，“人人自觉戴头盔”逐步在群众中形成共识。“3月15日开始，我们大队主动联系新闻媒体，一共做了4期关于电动车佩戴头盔安全出行的专题宣传。1个多月内，在我执勤的路口，早晚高峰四个方向，一个信号灯周期内，通过的电动自行车可达到120至130辆，宣传前，佩戴头盔的骑行人员只有不到20个，昨天晚高峰我注意到，这个比例已经大大提高了。”
电动自行车管理涉及多个部门，关系生产、销售、使用等多个主体的利益，怎样把准关键环节，化解矛盾，解决问题，有的地方善用宣传提高认知，而有的地方则是聚焦服务寻找创新点。
而常州在2010年11月，便全面实行电动自行车登记上牌，建立“常州市电动自行车管理信息系统”，实行“一人一车一档”的管理方法。为更加方便百姓，2011年4月起，常州又在全省率先推行电动自行车带牌销售，从全市800多家销售企业中选取了278家信誉高的开展“带牌销售”服务，截至2018年底，累计带牌销售88.8万辆，占登记上牌总量的41%。2019年3月，设置电动自行车登记服务点增至349家。据常州市公安局副局长顾峰介绍，目前，常州市内电动自行车上牌率已接近100%。
此外，2019年，常州市保险业协会与电动自行车生产销售企业还推出了“买新车送保险”活动，去年共赠送出电动自行车第三者责任险11.1万份；南通市部分保险公司也相继推出电动自行车险种，在部分销售点及上牌点推广，供群众自由选择。
一辆小小的电动自行车，联系着千家万户。电动自行车管理条例能不能立得好、行得通，关系到人民群众的切身利益，关系到社会治理的能力提升，关系到先行立法的实际成效。习近平总书记指出，“民主立法的核心是为了人民，依靠人民。”为把开门立法的大门打开得更敞亮，公众参与的路径拓展得更宽广，社会公众的意见采纳得更充分，从问卷调查让民发声，到走访调研广听民意，不同的声音、各方的建议、创新的做法，让此次立法真正做到了直达基层、直通群众、直接地气。
首部省级电动自行车管理立法“诞生记”
对于很多大城市而言，出行问题既考验着城市的可持续发展空间，也关系着众多市民的幸福指数。享受都市不要“堵市”，很多市民选择方便快捷的电动自行车出行。江苏既是电动自行车生产大省，也是使用大省，目前全省电动自行车保有量近4000万辆。因兼具机动车的动力特点和非机动车上路少限的优势，电动自行车已成为市民交通出行的重要工具之一。
然而，由于电动自行车管理法律法规支撑不足，埋有安全隐患的非国标车大量存在，逆向行驶、超速行驶、违规载人载物等不规范骑行行为屡见不鲜、屡禁不止，涉及电动自行车的交通事故、火灾事故数目庞大，俨然成为隐形的“马路杀手”。“失控”的电动自行车正成为城市治理的顽疾，亟需通过立法为其“制动”。
2019年初，省十三届人大二次会议上，金怡等10位代表提出加快推进电动自行车管理立法的议案，建议根据省电动自行车管理现状，结合《电动自行车安全技术规范》新国标的实施，加快推进电动自行车管理的立法工作。
省人大监察和司法委员会认为，这一立法议案十分重要，建议将《江苏省电动自行车管理条例》列为省人大常委会2019年立法计划正式项目。
条例（草案）分六章共47条，从政府及部门监管职责、生产销售环节源头管理、安全联动管理、便民服务和保障措施及与国家和省有关规定的衔接几个方面做出规定。2019年11月，《江苏省电动自行车管理条例（草案）》首次提请省十三届人大常委会第十二次会议审议。
首次审议：立一部有温度有力度的法规
“2019年9月14日6时许，李某某驾驶电动自行车闯红灯，与一辆小轿车相撞，李某某当场死亡。这是一起比较典型的由电动自行车交通安全违法引发的交通事故……”在《江苏省电动自行车管理条例（草案）》进行分组审议前，常委会组成人员和列席代表正在省人大常委会会议厅观看由省公安厅制作的法规草案解读视频，触目惊心的电动车事故画面令大家唏嘘不已。
“省十三届人大常委会第十二次会议对《江苏省电动自行车管理条例（草案）》进行审议。为了便于常委会组成人员深入了解草案情况，提高审议质量，我们特别安排审议前观看法规草案解读视频，这也是今年提高立法质量的20条举措之一。”省人大法制委主任委员王腊生说。
2018年，全省查处电动自行车交通安全违法行为700余万起，任性骑行必然导致交通事故的增多。特别是代表新业态的快递、外卖服务行业，超速、超载、超重现象普遍存在。为此，草案一审稿为骑行乱象“上规矩”。规定驾驶电动自行车转弯前应减速慢行，注意瞭望；行经人行横道时，减速行驶，遇行人正在通过人行横道的，停车让行；行经没有交通信号的道路时，遇行人横过道路的，应当避让；不得有逆向行驶、牵引动物、手持或者浏览电子设备，以及驶入步行街、城市快速路、高架路或者其他禁止非机动车通行的区域等妨碍安全驾驶的行为。
在涉及电动自行车的交通事故中，导致死亡的最重要原因是颅脑损伤，2018年，全省涉及驾驶电动自行车死亡交通事故中，因颅脑损伤死亡3321人，占死亡总数的71.6%，这些事故中绝大部分驾乘人员未佩戴安全头盔。草案一审稿提出，鼓励电动自行车驾驶人和乘坐人佩戴安全头盔。是否应该强制电动自行车驾驶人和乘坐人佩戴安全头盔？这一话题引起了常委会组成人员的热议。丁锐委员认为草案“鼓励”佩戴头盔的用词值得商榷，建议设置一个过渡期，先在有条件的地方试点强制佩戴头盔，逐渐过渡至全部推行。而唐健委员则建议对于有多次交通肇事记录的重点人员推行佩戴头盔的规定。
路面上看得见的是骑行风险，背后看不见的是消防风险，消防部门专业实验显示，一辆电动自行车从冒烟到爆炸，不过1分钟左右。2018年，全省发生电动自行车火灾事故500余起，约占全国四分之一。为保证消防安全，草案一审稿规定禁止电动自行车在居民住宅楼的楼梯间、楼道等疏散通道、安全出口、消防车通道及其两侧影响通行的区域充电。“电动自行车在居民小区楼道内无序停放、私拉电线‘飞天’充电的情况比比皆是。草案禁止在居民住宅楼的楼梯间、楼道口等区域充电的初衷是好的，但使用电动自行车的居民大多居住在老旧小区，条例还需增加刚性、细化规定，才能真正把在老旧小区设置电动车停放场所并配备标准的智能充电控制设施的规定落到实处。”王林委员说。
只有站稳公共利益最大化的立场，以回应民生需求、符合百姓期盼为出发点和落脚点，把握好规范管理与服务群众的平衡点，坚持严抓与宽限并行，才能立出兼顾力度与温度之法。
开门立法：广纳民意的立法新常态
草案一审稿对已领取临时信息牌的电动自行车设置了继续上路行驶的过渡期。这就意味着，届时大量不符合强制性国家标准的电动自行车将不得不面临“淘汰”。对此，网友看法不一，有的支持禁止非国标车上路，认为电动车国家强制标准的发布，目的是为了大家的交通安全，支持对非标车予以报废，但建议根据车辆新旧程度给予一定补偿。有的则认为超标电动车过渡期应往后延期，一刀切的报废不仅造成百姓的财产损失，也可能因报废车辆电池的不当处理带来环境污染。从最终的调查结果看，大多数网友还是赞成对已领取临时信息牌的电动自行车上路行驶设置过渡期。
二次审议：写下法为民立的生动注脚
“电动自行车管理立法是一项典型的小切口解决大问题的立法，关系到人民群众的切身利益，关系到社会治理的能力提升，关系到先行立法的实际成效。条例涉及的管理环节链条多，重点问题权益关系对立性强，能不能立得好、行得通，保证关键条款的针对性、精准性和可操作性，难度较大，挑战性高。要对各方面意见认真地归纳整理、研究分析，充分采纳吸收，把条例草案修改完善好。”在江苏省电动自行车管理条例（草案修改稿）立法调研座谈会上，省人大常委会副主任曲福田强调做好条例草案修改工作的重要性。
今年4月，在省人大常委会副主任曲福田带队赴南通、常州开展立法调研的基础上，省人大常委会法工委会同省人大监察司法委、省公安厅对各方面意见进行研究分析，对草案进行修改完善，形成草案二审稿。
电动车充电引起的火灾事故频发，因楼梯间有虹吸效应，仅用2分钟就可以烧穿整整16层，令人触目惊心。对此，草案二审稿规定，禁止电动自行车在居民住宅楼的楼梯间、楼道等疏散通道、安全出口、消防车通道及其两侧影响通行的区域停放、充电。对违反规定的行为，物业服务企业应当予以劝阻、制止；对不听劝阻、制止的，及时向负有消防监督管理职责的部门报告。委员们普遍对此表示赞成，并希望通过在小区设置电动车充电设置以配合条例的执行。
5月15日，《江苏省电动自行车管理条例》在省十三届人大常委会第十六次会议上表决通过。
越是贴近人民群众生活的法规越是要慎重，站稳群众立场、倾听群众诉求，在管理与服务中寻求平衡，写下法为民立的生动注脚。在常委会后召开的新闻发布会上，省人大法制委副主任委员、省人大常委会法工委主任赵建阳介绍：“在《条例》立法过程中，为了提高立法质量，我们创新工作方法，进行审议前解读、开展网络问卷调查、充分运用大数据辅助决策、发挥基础立法联系点作用，增强了立法的民主性、科学性，取得了较好的效果。”
条例将于7月1日起施行，会有哪些措施助推落地执行呢？省公安厅交警总队总队长陈玉峰表示，以推动头盔佩戴为例，下一步将在全省各地组织实施“一盔一带”的专项守护行动，强化全民骑乘电动自行车规范佩戴安全头盔、驾乘汽车规范使用安全带的安全防护意识和行为习惯的养成。对不按规定佩戴安全头盔的违法行为，依法给予警告或罚款处罚。同时贯彻处罚与教育相结合的原则，依托路面交通安全教育点，通过组织观看警示教育视频、学习抄录法规、参加志愿劝导等方式，加强教育纠正，助推习惯养成。
江苏是电动自行车生产、使用大省，全省电动自行车保有量近4000万辆，通过立法加强电动自行车管理，是维护人民群众安全利益的紧迫任务，是提升电动自行车治理效能的重要保障，顺应了人民群众对立法的期盼，同时体现了科学立法、民主立法的要求。
下足绣花功夫，方能彰显工匠精神。几组数据能进一步直观生动地注释江苏省人大对这部地方立法倾注的心血——
立法是民意的集中体现。开门立法,进行民意调研,广泛听取、参考公众意见、建议,拒绝闭门造车，这是民主立法、科学立法的应有之义,也是提高立法透明度,拓宽人民群众参与立法的渠道,更是保障与实现人民群众知情权、参与权、监督权的必然要求，就此而言，无疑值得为省人大常委会的做法点个大大的赞。
同时,我们也要进一步意识到,开门立法不仅是要征求公众意见,而且在于听取、吸纳公众意见。努力把立法过程变成凝聚民心、集中民智、体现民意的过程，充分体现了党的十九届四中全会提出的“坚持法治建设为了人民、依靠人民”的要求。
法治建设中的“绣花功夫”不是随心所欲地任意发挥，绣花之前必须有“图样”作为规范，这“图样”无疑就是法律法规。立法的深耕细作、字斟句酌，可以使广大人民群众的根本利益得到维护。让有温度的法律法规不只停留在概念上，更需要在立法过程中精准对接人民群众的切身需求，只有这样，才能织密立法为民的匀针细线。
可喜的是，江苏的这次开门立法很好地完成并诠释了这一目标！
《加强全链条管理立法驯服“脱缰的野马”》系列报道内容简介