导语：如何才能写好一篇关于农村土地使用权的规定，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。
关键词:农村土地使用权流转;法律制度;不足;完善
一、农村土地使用权流转的概念
(一)1978年以来,由于在广大的农村实行了,后又强调土地承包权30年不变,稳定了广大农民的基本权益,使绝大多数农民迅速脱贫致富。实行的土地与时期的土地制度相比较,它有效地解决了农业集体生产中的搭便车和监督问题,调动了农民的生产积极性。但是,土地家庭承包制毕竟只是一种农地使用制创新,只部分解决了土地经营体制问题,并没有解决土地制度的其他问题,如产权问题、流转问题。随着我国农村经济条件的变化,原有土地制度自身的缺陷和不足日益凸显,严重妨碍着我国农业生产效率的进一步提高,与现代化农业发展相适应的土地使用权流转制度亟须建立并完善。(二)为了建立并完善农村土地使用权流转制度,有必要先对土地流转概念进行界定。根据《农村土地承包法》第二章“家庭承包”的“土地承包经营权的流转”(第32―43条)和第三章“其他方式的承包”(49―50条)的规定,在已有研究的基础上本文所研究的农村土地使用权是指对集体所有的农用土地直接占有、使用、收益的权利。农村土地使用权流转是在家庭承包基础上,农户之间土地使用权的流动和转让,即农村土地资产的配置过程。
三、完善农村土地使用权流转制度的建议
关键词：农村；集体建设用地；流转；探讨
1农村土地使用权流转制度创新中的制约因素
1.1农村土地使用权流转的法律约束机制
1.1.1集体土地所有权主体不明确，使用权无法得到保护；
1.1.2集体土地使用权的法律属性在立法上的迟缓不利于稳定农业和农村经济的发展；
1.1.3承包经营权的法律属性不能适应稳定农村土地使用关系的需要。
1.2不同利益集团的行为决策方式的约束
1.2.1中国农民传统观念与经济行为约束。当代中国农民的思想体系及价值观念仍处于低层次、低水平的发展态势之中。与此相适应的农户经济行为是：行为目标的多元化、生产行为的短期化以及决策过程的非规范化。因此，农村土地制度的改革与创新，必须充分估计到农民经济行为的特点及其对创新制度可行性程度的约束。
1.2.2社会环境的缺陷影响土地制度创新。某些政府部门的行为不规范与宏观决策的多变性，导致社会信用水平下降，农民难以建立有效的长期利益预期。中国不合理的二元经济结构和城乡关系的对峙和冲突、弱化和侵蚀了农村土地制度创新的动力与冲突。
2农村土地使用权流转制度创新中的难点
2.1流转的条件和范围
2.2集体建设用地流转的方式
2.3集体建设用地流转后的用途
对于土地用途，主要有四种意见。第一种意见认为只要符合规划，没必要对用途作特别限制。第二种意见认为应限制不得用于经营性用途。第三种意见认为应当明确经营性土地使用权使用和流转应当采用招标拍卖挂牌方式。第四种意见认为应当对商品住宅开发加以必要限制。集体建设用地使用和流转首先必须严格执行规划，在此基础上，还应当对集体建设用地用于商品房开发加以限制。如果允许使用集体建设用地进行商品住宅开发，在现实情况下难以实现控制房地产开发总量的要求，同时，由于产权形式复杂，也难以保证商品住宅交易的安全。为此，应给以相应限制，加强规划管理，明确集体建设用地使用权流转，必须符合土地利用总体规划，在城市、村镇规划区内的，还必须符合城市规划和村镇建设规划。不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物，不得重建、扩建，集体建设用地使用权也不得流转。应明确规定严禁使用集体建设用地用于商品住宅开发，用于商品住宅开发的必须征为国有。
2.4集体建设用地流转后的使用年期
对于使用年期，各地有不同规定。既然允许集体建设用地流转，作为一种规范的用地方式，就应当考虑到取得土地使用权的开发建设和长期利用，具体年期由土地所有者与土地使用者协商确定，期限不宜过短；同时，集体建设用地使用权流转的年期也应与国有土地使用权出让最高年期相衔接，应当加以必要限制。因此，应规定集体建设用地使用权流转年限，参照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》执行，最高年限不得超过同类国有土地使用权出让的最高年限。
2.5政府的角色定位和管理内容
政府土地行政主管部门在国有土地使用权出让、租赁、作价出资（入股）等活动中具有双重角色，既是国有土地的产权代表，又是管理者。但在集体建设用地使用权流转管理中，所有者是农民集体组织，政府土地行政主管部门不再具有产权代表身份，只是流转活动的管理者和服务者。因此，在集体建设用地使用权流转过程中，政府土地行政主管部门必须准确界定自身的角色和职能，不宜介入确定使用者、签订合同等应属于产权人的事务，应简化管理程序，提供优质服务，加强监管。根据政府的职能和行政审批制度改革的要求，对于使用集体建设用地，应明确以使用许可代替项目审批，明确使用集体建设用地应当申请许可，取得使用许可文件后即自行确定土地使用者，并与土地使用者签订土地使用合同，办理土地登记。对于依照规定取得的土地使用权流转的，明确可以直接办理土地变更登记，无须再办理许可和审批。
3结束语
我国农村集体建设用地流转制度创新必须在保持农村土地集体所有的基础上，在农民享有长期承包土地权利的前提下，通过赋予农民交易土地使用权的权利，允许农民在承包期内，根据国家有关政策有偿转让其土地使用权，实现土地优化配置，提高土地经营效率。
参考文献：
[1]郭心毅.现行农村土地使用权流转模式分析及评述[J].现代管理科学，2011，（01）.
[2]杨慧才.论我国农村土地流转模式及其选择[J].当代经济研究2010，（12）.
关键词:农村;土地金融;土地制度改革;土地产权;土地抵押权
引言
一、中国农村土地金融发展情况
(一)中国农村土地金融发展现状
在中国构建社会主义新农村的大背景下,中国银行业监督管理委员会于2006年12月20日了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策,更好支持社会主义新农村建设的若干意见》(以下简称《意见》)。《意见》的出台和实施,虽然放宽了农村金融机构的市场准入制度,一定程度上活跃了农村金融的发展。但农村的土地金融问题仍没有得到很好的解决,也不是金融机构单方面的问题。仍存在着农村贷款新“三难”:第一,“难”在农村保险不到位。第二,“难”在农村抵押担保体系不健全。第三,“难”在信用环境建设不完善。农村征信体系建设尚未起步,在农户信用等级评定上缺乏有公信力的社会信用评价指标。
据国务院发展研究中心2005年对全国29个省(自治区、直辖市)的1962户农户的抽样调查显示,63%的农户有借款需求,实际发生过借款行为的农户占样本的51%。在有借款经历的农户中,通过亲戚朋友借款的占58%,从农信社获得贷款的仅占37%。据调研推算。目前大约仅25%的农户能够从正规农村金融机构获得信贷支持。并且农信社贷款以短期贷款为主,短期贷款占当年贷款余额的比重都在60%左右;对农户和乡村企业调查中也反映,大部分农户和企业贷款都是短期贷款,贷款期限在10～12个月。这些事实和数据说明了中国农村金融发展迟缓、困难重重。
(二)存在问题一从土地制度着手
1.土地产权残缺。所谓土地产权是指存在于土地之中的排他性完全权利。它包括土地所有权,土地使用权、土地租赁权、土地抵押权、土地继承权、地役权等多项权利。
中国目前的农地所有制度是:农村集体土地所有权是农民集体所有,国家赋予农民长期而有保障的土地使用权,承包期三十年不变,在承包期内,农民依法可以对土地使用权进行流转。但这一制度并不完善。一方面,所有权界限模糊。没有涉及农地集体所有权的界定,致使农地所有权不明晰;现行法律始终没有对乡镇农民集体、村农民集体和村民小组之间的所有权边界进行界定。因此,土地所有权关系仍然是模糊的,土地所有权主体仍然不清晰。这种模糊的所有权,使得银行无法按照抵押放款的要求对农户提供贷款。另一方面,土地使用权不明确、不充分。在中国农村土地使用权实际上就是土地的承包经营权。虽然国家法规规定了农民承包的土地可以在发包方同意的情况有偿转让,但这种权利在实践中却受到了严格的限制。作为具有使用权性质的承包经营权通常只有耕种权、部分的收益权以及极小的处分权。这使得农民无法充分利用自己的使用权。在土地使用权残缺的情况下,农村土地金融发展受限。
2.土地抵押权不完整。《农村土地承包法》第49条规定,“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地,经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的,其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、人股、抵押或者其他方式流转。”与《担保法》第37条“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”的规定不一致,这使得金融部门对农村土地承包经营权或林权证设定为贷款抵押物的法律认可受到质疑。根据担保法规定土地抵押权并不完整,只有部分土地可以进行抵押,但作为农民最基本的财产――“耕地”、“宅基地”却受到了限制,农村土地金融无法扩展业务,发展迟缓。
3.土地流转机制不健全。以土地抵押为核心的土地金融实质是土地流转的一种形式,具有丰富土地市场、优化土地资源配置、提高土地资源配置效益的作用。而土地抵押权的不完整一定程度上影响了土地的流转。虽然目前中国土地流转的方式比较全面,包括土地转包、土地置换(互换)土地租赁、反租倒包、使用权拍卖、土地信用合作、土地股份合作等方式,但其中像土地信用合作和土地股份合作这样的可以加速土地流转、丰富土地市场的模式只是在一些试点进行,全国的农村土地金融并没有得到根本性发展。
二、解决问题――加快土地制度改革
土地产权残缺、土地抵押权不完整、土地流转机制不健全,这三个缺陷并不是单纯的并列关系,它们交织在一起相互影响、一同制约土地金融发展。其实归根结底也就是中国农村的土地制度问题。土地制度问题使得培植农村土地金融的大环境从根本上就是阻碍其发展的,是农村土地金融发展迟缓的根本原因。因此,土地制度改革势在必行。
1.土地产权上的改革。一方面界定农地所有权,依法对乡镇农民集体、村农民集体和村民小组之间的所有权边界进行界定。另一方面完善土地使用权即土地承包经营权,放宽土地转让政策等。这一点中国的一些地方已经开始改革。如安徽阜阳市东刘村实行的“反租倒包”和河北临漳实行的“承租反包”,都是完善土地承包经营权,使之向完整使用权转化所做的一些努力。
3.土地流转方面的改革。在土地流转机制方面。中国一些省份已经作了尝试,其中的“重庆模式”值得借鉴。2007年6月,重庆宣布成为国家城乡统筹发展试验区。“随后,《重庆市工商局关于全面贯彻落实市第三次党代会精神服务重庆城乡统筹发展的实施意见》(俗称“五十条”)出台,其中第16条规定,“在农村土地承包期限内和不改变土地用途的前提下,允许以农村土地承包经营权出资入股设立农民专业合作社;经区县人民政府批准,在条件成熟的地区开展农村土地承包经营权出资人股设立有限责任公司和独资、合伙等企业的试点工作……。”
这个土地闸门的放开为带来了动力,也为农村金融的发展带来希望。当然,中国农村各地发展情况不尽相同,不能统一的照搬某一模式,所以陆续出现的“天津一宅基地换房”模式,“广东南海模式”,“昆山模式”等。这些模式,为地方政府制定“土地制度改革”政策奠定了良好的现实基础。
结束语
虽然从上述土地制度的改革成果中并没有看到直接的农村土地金融发展成果,但可以肯定的是,不完善的土地制度是阻碍发展的根源,土地制度不进行改革,农村土地金融的发展也就失去了前提与良好的发展环境。因此,完善土地制度可以从根本上为农村土地金融发展清除障碍。
参考文献:
[1]孙思磊.农村金融:只有创新,才能突围[N],中华合作时报(2320),
[2]肖艳霞,农村土地金融制度创新及政策建议[J].金融理论与实践,2007,(7):38
[论文摘要]农民的土地使用权是模糊残缺的，也是脆弱的。要加强对农民+AC／t~权的保护，就要革现有的土地出让方式，进一步明确农民的土地使用权以及其他保护措施，如完善对农民土地的征收、征用和补偿制度，建立司法审查制度，提高农民的法律权利意识等。
农民土地使用权问题是“三农”问题的一个重要问题，是农村的市场化和现代化的关键，也是影响整个中国的市场化和现代化进程的非常重要的因素。我们要妥善解决农民土地使用权的保护问题。
一、农民土地使用权—模糊残缺的权利
土地使用权是指全民所有制单位、集体所有制单位、其他组织或个人依照法律规定，对国家所有的或集体所有的土地、森林、草原进行占有、使用、收益的权利。纵观现行土地使用权制度，可以按使用目的的不同，划分为以下几类:城镇国有土地使用权，国有耕地、林地、草原的使用权，承包使用权，宅基地使用权等。川农民土地使用权主要是指农民的土地承包经营权和宅基地使用权。
承包经营权是指农民对农民集体所有和国家所有的依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地的承包经营权。2003年3月1日生效的《中华人民共和国农村土地承包法》，赋予了农民长期而有保障的土地承包经营权力。该法案第一次从法律上界定了农民在长达30^"70年的承包期内，拥有承包土地的使用权、经营权、收益权、收益处置权和使用权的转让权或流转权等。
宅基地使用权是使用权人占有、使用集体所有的土地，在该土地上建造住房及其他附着物的权利。宅基地使用权人享有对宅基地的占有与使用权、出租权、实施附属行为权、取得地上建筑物或其他附着物的征用补偿权。同时也实际上享有宅基地使用权的转让权、抵押权。虽然法律禁止宅基地使用权的单独转让、抵押，但是并没有禁止或限制随宅基地上建造的房屋及其他建筑物所有权的转移而产生的宅基地使用权转让或抵押。申请农村宅基地使用权，需要特殊身份，但是依合法方式转让宅基地使用权，法律并未明确规定受让人的身份条件。通过买卖、交换、赠与、继承等方式转让宅基地上的房屋或其他建筑物的所有权，也将不可分割的一并转让宅基地使用权。
土地所有权的模糊，导致农民土地使用权成了模糊残缺的权利。其一，关系不清。表面看来土地所有权是土地使用权的基础，两者可以并行不悖，实则关系并不清楚。农民集所有者、使用者、经营者三重身份于一身，也集所有权、使用权、经营权三重权利在一起，这些权利的关系及其界限都还不清楚。所以，对于农村土地承包经营合同的性质，在学术界就存在行政合同说、民事合同说和经济合同说三种不同的观点。其二，定位不准，权能不清。前述关系不清，导致土地使用权定位不准，其具体权能的内涵与外延都不清楚，其权利的实现也受牵掣。其三，权利残缺。从立法意图来看，农民土地使用权要体现农民土地所有者权利，土地使用权应该包含所有者的部分权能。但现实却是“基层政权及乡(镇)、村干部掌握了绝大部分的土地处置权—农民失去了土地所有者的权利。农民与土地的关系仅只有法律意义上的承租关系。”
二、农民土地使用权—脆弱的权利
土地所有权与土地使用权的模糊残缺，成为一些人侵犯农民土地财产权的“合理合法”的根据。农民失去了其土地的真正主人的权利，农民土地使用权就成了脆弱的权利。
(二)农民的承包经营权受侵犯。尽管农民有《农村土地承包法》，但实际上掌握了土地所有权的乡(镇)、村、组干部也有“集体所有”、“发包方”的强大武器。因此，这些人就借“集体所有”之名干涉农民的自主经营权，无偿收回或非法转让、出租农民承包的土地，违背农民意愿强行进行土地流转等，也借“集体所有”之名随意调整土地承包期。国家规定土地的承包使用期在延长15年的基础上再延长30年不变。而在现实生活中，农民的土地承包期不断地被调整。“三年一小调，五年一大调”。频繁的调整，使土地经营周期人为缩短，不利于对土地保护，不利于农民投资和经营，却有利于强势集团利用土地以权谋私、以权寻租，从中渔利。因为承包期越短，对所有者越有利。有资料显示，通过“圈地热”使土地转移用途产生的级差收益有3万亿元之巨。这些本来应当与农民共享的“级差收益”，由于现行法律语焉不详，而成为强势集团的“囊中之物”。C3]值得注意的是，侵犯农民土地承包权益的案件，随着经济形势的起伏而呈现出周期性变化的规律。于是，农民单访或群体上访案件居高不下，成为时下影响社会稳定与发展的重大难题。
(三)农民的宅基地使用权连及房屋等私产也受侵害。我国宪法规定了保护合法私有财产和征用补偿的基本原则，但是国家立法机关至今尚未制定关于农村征用补偿的专门法律，以调整征用补偿法律关系。土地管理法第四十七条涉及征用补偿问题，对土地征用的补偿费、安置补助费的规定比较明确，有具体的计算标准。但对宅基地使用权连及以房屋为主的农民私有财产权则没有明确规定，它们仅被包含在“附着物”之中，根本没有作出具体补偿标准。在现行处理农民这些私产中除了极为少量的法律涉及此问题外，主要是参照由国土资源部、建设部、各级地方政府部门的行政规章及文件来干预和处分在征用过程中涉及的农民私产。由于制定征用补偿标准的权力层层下放，各自为政，导致补偿标准高低无据，随意性极大。而且各级政府在征用补偿法律关系中，集规则制定者、参与者、裁判员与处罚机关等多种身份于一身。农民的公平受偿权利至少从法律及程序上就受到不当限制。由于缺乏法律对农民私产的征用补偿法律关系的界定和规制，有的地方由镇政府与村组签订《土地征用协议书》，协议中不仅处分了农民的土地承包经营权、宅基地使用权，而且“打包”顺带处分了农民的房屋、树木、青苗等私产。C6)
有恒产者有恒心。农民土地使用权是农民的主要恒产，但这种恒产却还如此脆弱，还远没有成为“恒产”，这对农村、农业、农民的发展及至中国的现代化发展都是非常不利的。
三、完善农民土地使用权，加强对农民土地使用权的保护
完善农民土地使用权，加强对农民土地使用权的保护是一个长期的复杂的系统工程，需要多方面的共同努力，当前需要从以下几方面着手:
〔一)改革土地出让方式，推行依法行政，保护土地使用权的根本—土地。实践证明，由行政审批制度决定的土地出让方式，难于达到“严格保护耕地”的目的。因为一些地方政府为追求GDP会“攻关”审批机关，其手法可以说是五花八门。而掌握着土地生杀大权的行政审批部门，则借机实现其寻租行为。现代经济学家用“寻租理论”证明“政权有自动扩大权力来妨碍产权的可能”。“当特权存在时，有特权的人总是想方设法来维护特权并寻求更多的特权，没有特权的人或受到特权所害的人总是想办法来消除不利于自己的特权，并寻求有利于自己的特权，由此带来了权力的博弈。mC}0〕赵晓先生的这段有关“现代产权制度”的话语，成功地揭开了在“土地使用权”主体混沌不清的情况下，地方政府与农民就“土地问题”的争议为何愈演愈烈，而滥占耕地、侵害农民的土地权益的行为几乎无法遏制的谜底。
【关键词】科学发展观农地使用权市场流转
科学发展观是我党在全面建设小康社会时期指导经济社会发展的世界观和方法论,解决“三农”问题,当然也离不开科学发展观的指导。虽然中央在2003年才正式提出科学发展观,可是作为一种实践,改革开放三十多年来,我国的农村土地制度的两次变革一直体现了科学发展的思路。从科学发展观的视角来审视、分析我国农村土地流转的问题,应该是一个有意义的探索。
农村土地使用权流转的状况及问题
土地是不动产,所谓土地流转其实是本地产权的流转,所以土地流转问题的实质是土地承包经营权能否转化为资本的问题。农村集体土地流转是中国独特土地产权制度下的产物。在家庭联产承包的制度框架内,农村土地产权包括所有权、承包权和经营权。现行农村土地使用权的流转,是在坚持家庭承包经营制度的前提下,由承包方将其拥有的土地使用权,按照依法、自愿、有偿的原则,通过转包、转让、互换、入股等形式,流转给发包方或其他单位及个人。由于土地的流转权是一种由承包权派生出的使用权,所以,流转权的完善与土地流转工作的顺利开展取决于承包权的清晰与稳定。现阶段我国土地流转中面临的首要问题是农地产权的主体和内容不清晰和农地承包期限的不稳定。
其次,我国土地流转中出现的突出问题是土地流转对实现规模经营所产生的效果不明显。以土地流转规模最大的浙江省为例,截至2007年,80%以上的土地流转都发生在小规模分散经营的农户之间,以土地规模经营为目的的土地流入户只有6.3%。①由此可见,目前流入土地户主要以散户为主,公司与专业大户少。这种从散户到散户的自发性土地流转范围与规模较小、期限较短。其作用主要在于减少了因为劳动力转移而引起的土地撂荒现象,与实现农业规模化经营以发展现代农业的目的相距甚远。
再次,我国农村土地使用权顺利流转并向规模经营方向发展所面对的根本问题是相应的外部条件还不够成熟。正如“农民工”这一名词所包含亦农亦工、非农非工的悖论性含义一样,农民工在就业保障、户籍、医疗、教育、保险等方面所遭遇的尴尬处境使大多数非农就业的农户或者无意流转责任田,或者是采取私下出租或代耕的形式转让土地,而不敢放手地转让土地,这就导致了土地流转的规模较小以及土地流转面积与规模经营程度之间的巨大反差。进一步说,我国目前仍然存在两亿左右的事实上的农业剩余劳动力,耕地是他们维持生存的基本保障,在农业劳动力有条件大量地转移出农业之前,大规模的土地流转和规模经营也是不可能的。
农村土地使用权流转的政策演变
土地流转是一个复杂的社会问题和经济问题,涉及面广,政策性强。如何科学加快农村土地承包经营权的流转,推进农村社会经济的发展和农民收入的增加,中央一直在稳妥积极地探索。
在坚持双层经营体制的基础上,我国土地流转的政策随着农村实践的发展演变很快。1986年《土地管理法》第二条还规定:“任何单位和个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”1987年国务院就批复了一些沿海发达省市就土地适度规模经营进行试验,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。1993年通过的《农业法》第十三条具体规定了承包方享有生产经营决策权、产品处分权和收益权,和在承包期内,经发包方同意,将农业承包合同的权利和义务转让给第三者的转让权。1995年国务院批转的农业部《关于稳定和完善土地承包关系的意见》正式肯定,在坚持农地集体所有和不改变农地用途的前提下,经发包方同意,允许农地使用权依法有偿转让。
1998年《土地管理法》对1986年《土地管理法》做出修改,规定国有和集体所有的土地使用权可以依法转让。2003年实施的《农村土地承包法》对调整承包地作出了严格规定:通过家庭承包取得的土地承包经营权,可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。这第一次以法律形式认可了土地使用权流转的合法性,使承包经营权体现出部分所有权、物权的性质,为此后的土地流转实践提供了必要的法律基础。同一年的十六届三中全会明确指出:“农户在承包期内可依法、自愿、有偿流转土地承包经营权,完善流转办法,逐步发展适度规模经营。”这是对土地使用权流转经验的肯定和规范。2005年3月颁布的《农村土地承包经营权流转管理办法》,又为土地流转管理工作提供了具体的指导办法。至此,我国对于土地流转的政策已经比较完备了。
科学推进农村土地承包经营权流转的建议
根据科学发展观提出的全面协调可持续发展的基本要求,针对农地市场流转过程中出现的问题,特提出四个方面的建议。
处理好粮食安全与农地流转的关系。在我国,土地不仅是一种需要通过市场调节以实现最佳配置的生产要素,而且是承担着农民生存、社会保障和维护农村稳定等功能的战略资源。农业问题首先不是一个经济效益问题,而是一个社会问题、政治问题。解决好十几亿人口的吃饭问题,始终是治国安邦的头等大事。所以,我国农业生产必须在保持稳定的基础上追求效益,也就是说,首先要保证粮食总产量的稳中有升。十七届三中全会文件指出,要“把发展粮食生产放在现代农业建设的首位,稳定播种面积,优化品种结构,提高单产水平,不断增强综合生产能力”。只有在我国粮食安全得到解决后,规模经营才是农业生产的必然选择。十七届三中全会文件提出要加快农业经营方式转变,“家庭经营向采取先进科技和生产手段的方向转变,统一经营要向发展农户联合与合作,形成多元化、多层次、多形式经营服务体系方向转变”。这就将家庭经营和统一经营有机结合起来,为未来在保持家庭承包责任制条件下,实现农业规模经营多种形式共同发展的新格局提出了明确规范。
稳步推进农地流转和规模经营。我们目前面临的土地流转和规模经营不成正比和农村剩余劳动力过多的问题,是由我国长期以来的工农差别、城乡差别造成的。十七届三中全会指出:“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段,进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻,进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。”可是,由于我国幅员广阔,生产力发展不平衡,二元结构的特征极为突出,城乡、区域、经济社会发展不协调、不平衡的现象决不是在短时期内能够解决的问题。根据有关专家测算,在2020年实现全面建设小康社会之前,我国的城乡差距、区域差距扩大的趋势仍将难以根本扭转。因此,我国推动土地流转、实现规模经营的努力,首先要立足全局、稳步推进,不能急于求成。只有再经过十几年甚至几十年的科学发展,当中国的经济实力可以使社会福利和社会保障覆盖于全体人民,城乡经济社会发展一体化新格局基本形成,土地对农民来说不再具有自我保障功能时,追求效率的土地流转与规模经营才能成为必然。
国家和政府要积极主动地推进土地流转。国家要采取有力措施促进城乡经济社会发展一体化体制机制的建立,以消除农民流转土地的后顾之忧:要加快土地制度改革的力度,从法律上赋予农民土地永久承包权,使农地具有完全的物权性质;要推进户籍制度改革,加快农村基本生活保障、基本医疗卫生制度的建立,尽量给予农民同等的国民待遇。这也是落实科学发展观以人为本这一核心的需要。(作者单位:许昌学院法政学院;本文系河南省哲学社会科学规划项目“河南农村土地承包经营权流转的市场培育与政府规制研究”的研究成果,项目编号:2009BJJ013)
关键词：农村土地，产权制度，土地的虚拟所有权
Abstract:inthereferencerelatedresearchachievementsandaccordingwithourcurrentrurallandpropertyrightssystemofthespecificproblemsexistinginthesystemofpropertyrightsandthespecificoperationalfoundation,proposedthecountermeasuresofrurallandpropertyrightssystemconception,inresponsetotherurallandpropertyrightssystemexistingproblems.
Keywords:rurallandpropertyrightssystem,thelandofvirtualownership
我国现行农地产权制度下存在的问题
1.1农户对土地的预期不足
对预期净收益的顾虑不能形成有效的农业投入和积累机制，影响土地产出效益。继续稳定家庭承包经营制度，使农民在土地占有、使用、收益等方面享有更多的权利，但就目前国情来看，农民从未真正享有土地处分权。促使农户真正享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权特别是要将处分权赋予农户，实际上就是承认农民拥有物权性质的土地承包权。这是促进农民土地使用权流转的有效途径。
1.2土地使用权属不充分，无法实现有效的土地流转
2002年据农业部有关部门的统计，以各种形式流动使用权的耕地约占承包耕地总面积的5%~6%，且多数发生在沿海发达省市，内地流转的耕地仅占承包地的1%~2%，可见我国农地使用权的流转发展依然十分缓慢。对此问题孙瑞玲从我国农地流转现状、主要障碍因素和具体的政策建议3个方面对我国农地使用权的流转问题进行了深入的分析和研究。从目前的数据看，农地使用权的流转大部分发生在工业经济较为发达的东部地区，这在一定程度上反映出农业发展的弱势产业性和工业反哺农业的重要性。
农地流转缺乏流转主体且农地使用权不具有物权性是现阶段农地使用权流转不充分的重要原因。随着我国经济的迅速发展和人民生活水平的提高，土地作为农民生活的保障因素正开始得到削弱，而其作为生产因素的趋势则日趋明朗，如何实现农地做为生产要素的转变，使市场在土地的配置中起基础性作用将是这一时期面临的一个重要问题。就目前我国土地使用权的权属上看，农民还没有拥有完整的农地使用权。市场交易的实质是产权的让渡，而不具备完整农地使用权势必会阻碍农村土地的有效流转。目前，在山东、江苏、浙江等沿海发达地区实行有所扩展的股份合作制,即农民将农地的使用权入股，将土地折股分配给农民个体拥有，社区实行土地的统一规划和统一开发利用。农地使用权入股，实质上等于确认和强化了农户对土地的承包经营权，同时，农民以土地的使用权的转移获取相应的收益，在某种程度上也是对土地使用权物权性质的的一种体现。针对农地使用权和农地承包经营权的物权特性，许多学者提出了独到的见解，都十分重视农地使用权和农地承包经营权的物权构建。
农地产权界定不清，农民土地遭不公正侵占
现行农地产权制度的一个重要缺陷是产权主体界定不清。《中华人民共和国农业法》第十一条规定：集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡农民集体经济组织所有的，可以属于乡农民集体所有。村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。但究竟是属于全村农民集体所有，还是村、组集体经济组织所有界定不清楚。根据新制度经济学派的观点，产权的界定不清，势必会在经济过程中加大交易成本，出现外部性和“搭便车”的现象，目前导致的严重后果就是农民土地遭到不公正的“圈占”。陆迁等对此问题从征地补偿标准不合理、征地补偿费的分配不公平、征地后的安置措施不妥当等方面进行了具体而细致的研究。在此应当看到当产权主体界定不清导致侵权行为发生时没有得到产权主体的有效约束，即使土地集体所有的产权界定能够明确的界定“集体”，就目前我国松散的农村集体组织和占统治地位的“官本位思想”影响，集体依然不可能成为农民权益的有效保护人，能够有效保护农民利益的产权主体只能是农民自己。
2、我国农村土地产权制度的构建
2.1构建原则
2.1.1农民享有集体所有土地被占用后的所有权补偿。土地所有权作为一种财产权利，集体土地被征用后，作为集体一员的农民理应享有集体所有土地被占用后的所有权补偿。现行法律对被征用的农村土地也只是对地力、地上作物和失地人口的安置给予补偿，即只承认了对集体土地的使用权的存在，而否认了土地所有权作为独立财产权利的存在。
2.1.2构建具有物权性质的承包经营权和使用权。促进农地的有效流转，需在国家深化对农地流转的宏观调控的基础上，进一步深化农地使用权的物权化特性使农村土地由农村保障因素向生产要素转变，同时进一步明确界定农民的土地权利，使农户真正享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权，以促进农户对承包土地进行合理的预期和投资，防止对土地的过度开发和过度开垦。
2.1.3农民作为维护自身利益的主体。要切实维护农民的利益，尤其在国家和城市圈占农民土地的过程中切实保护农民的利益不受侵害，使农民失去土地可以得到有效的补偿，同时对失地农民的生活给予相应的保障。由于目前我国缺乏真正维护农民利益的利益体，所以真正能够有效维护农民自身利益的只能是农民本身。当土地所有权为集体所有的情况下，农民维护自己的土地权利存在着“一人出力，大家收益”的情况，即存在“搭便车”的情况，且农民维权名不正言不顺，因为归根到底农户也只是拥有使用权而已。而当土地所有权内化给了每个农户时，一旦土地被占用，农民会为自己的利益而与之谈判，以寻求利益最大化。
2.2构建方案
新产权方案的中心任务是要表明产权的内容如何以特定的和可预期的方式来影响资源的配置和使用。在坚持农村土地集体所有的前提下，本着上文所述的构建原则，在目前农村土地所有权与使用权相分离的基础上，按土地所有权、使用权、承包权3个层次进行分析，并以土地的虚拟所有权将这3个层次进行连接贯通，以应对目前我国农村土地产权制度下存在的问题。
第一个层次，对农村土地所有权进行两个层次的拆分，一是现实所有权即农村土地归集体所有，一是土地的虚拟所有权,之所以称之为土地的虚拟所有权是因为这是一个在正常阶段存在但却虚拟的权利。虚拟的土地所有权是农民获得物权化的土地承包权的依据，也是农民在土地使用权流转获得收益的依据。在土地承包期内，当农民土地遭到政府征占或是因城市扩建而面临被侵占时，土地的虚拟所有权即转化为农民所有，农民作为维护自己利益的真正主体，且由于此时农民拥有实际的土地所有权，农民便可以真正的维护自己利益，第二个层次，构建具有物权性质的土地承包权，使农户真正享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权特别是将处分权赋予农户，这不仅有利于减少土地产权关系中的不稳定因素，促进农地使用权市场化流转，提高农地的利用效率，同时也有利于国家对农民土地利益的保护，第三个层次，构建具有物权性质的土地使用权，加快土地由农民的生活保障要素向生产要素转变，强化市场在土地资源配置中的基础性作用，使农民拥有完整的农地使用权。
其中，第一个层次是构建后两个层次的基础，土地的虚拟所有权是农民获得物权化的土地承包权的依据，也是农民以土地使用权流转获得收益的依据，第二个层次又是第三个层析的基础，即农民在从集体那里承包土地时若不能获得具有物权性质的土地承包权，那么构建具有物权性质的土地使用权，并以土地使用权的流转获取收益也就难以实现。所以3个层次是相互联系相互贯通的，而其中贯通它们的主线就是土地的虚拟所有权。
3结语
当农民土地面临被占时，农民和土地实际征用者在土地转让价格的确定上存在较大的不确定性，如何确立有效的土地转让价格以做到既能有效的保护农民的利益又不使价格脱离土地价值而呈现一种虚高的状态，这就需要市场在土地的转让中起基础性作用，由此可见，虚拟土地所有权的构建和物权化的农地使用权是相辅相成的。制度的构建须遵循有利于提高效率，符合现行的意识形的法律制度做出修改，在此引用资本论中关于经济基础和上层建筑的辩证关系论证,经济基础决定上层建筑，上层建筑反映经济基础，并具有相对的独立性，对经济基础有反作用，两者是辩证统一的。因此，在经济基础发展到一定阶段时相应的调整做为上层建筑的法律法规是十分必要的。只有切实维护广大农民的权益，才是解决“三农”问题的根本，也是解决中国所有问题的根本。
[1]李艳：促进我国农村土地流转的对策建议，广东农业科学，2009年，第6期。
[2]张毓环：关于农村土地承包经营权流转的现状与思考，理论与现代化，2010年，第3期。
一、农村房屋所有权及宅基地使用权登记历史遗留问题的处理
1.建国后依法颁发的权属证书均有效，换发新版证书坚持自愿原则
建国以来，厦门市农村房屋及宅基地权属登记的管理部门及权属证书种类涉及多个：解放初期时市人民政府颁发过土地房产所有证，上世纪六七十年代该项工作陷入停顿，八九十年代农村集体土地使用权登记发证由市土地局办理，颁发过集体土地建设用地使用证，农村房屋所有权的登记发证由各区财政局办理，颁发过乡村房产契证。至1997年5月，农村房屋所有权的登记发证转为市国土房产管理局归口管理。开展工作时，对历届人民政府颁发的权属证书进行了清理。解放初期颁发的土地房产所有证作为今后权属登记的确权依据之一，要求重新换领集体土地使用权证书及农村房屋所有权证书。为了保持政策的历史延续性，原土地管理部门颁发的集体土地建设用地使用证和财政局颁发的乡村房产契证继续有效，权属人按自愿原则申请换领新版证书。
3.实事求是地认可各历史时期用地建房审批的合法手续
建国后厦门市农村居民住宅建设及村镇企事业单位建设项目的审批职能部门变化很大，批准建设的证照种类也较多。因此，制定规范性文件对农村房屋及宅基地权属登记的确权依据进行了归纳总结，规定：1997年9月1日《厦门市土地房屋权属登记管理规定》施行之前，依法取得集体土地使用权或依法在集体土地上建设房屋并已竣工使用的，只要具备当时有效的批建手续，即可申请农村房屋及宅基地权属登记。1997年9月1日以后的建设项目或居民建房，应严格按照《厦门市土地房屋权属登记管理规定》的要求提交合法凭证，再办理登记。
4.按照“一户一宅”的原则妥善处理批建手续不完整的农村住房产权登记
5.实事求是解决岛内时期旧证毁损的历史遗留问题
二、农村房屋所有权及宅基地使用权登记主要业务的操作办法
1.减轻农民负担，减少行政环节，直接对合法批准的用地面积和建筑面积登记
厦门市农村房屋及宅基地权属登记开展之初，农民违法超占用地违法超建建筑均应先接受处罚，才予登记发证，并在证书上对超出批准用地面积和建筑面积标准的部分，备注“今后因建设需要拆迁时不予补偿”字样。经过实践，这种操作办法加重了农民负担，增加了行政环节，农民时有抱怨。2003年，为了加快农村登记工作，厦门市国土房产局制定文件规定：“对于我市农村地区在2001年3月23日以前持有批建手续但超占用地或超建房屋的，登记机构可直接受理登记申请，在进行权属登记时应在备注栏中如实注明实测总用地面积及实测总建筑面积、违法超占的用地面积及超建的建筑面积，并记载接受监察处理的情形，违法用地和违法建筑今后因建设需要拆迁时按照我市集体土地房屋拆迁补偿的有关规定处理。同时，在农村土地房屋权证的宗地附图和平面附图中，如实绘制实测宗地范围和房屋建筑范围但不予框划红线。对于我市农村地区在2001年3月23日以后违法超占的用地或超建的房屋，应由执法监察部门先行处理后，登记机构方可受理登记申请，权属登记的具体处理办法如前”。
2.尊重农村聚落的居住生活习惯，妥善处理实际建设与村镇规划的矛盾
由于村民建房时房屋地基选址放样的技术手段较为落后，加之闽南地区农村聚落的特点和农村居民住房的建设习惯，农民所建房屋的宅基地形状与批准证照上的示意图经常不尽一致。为尊重农民建房的历史和现实，妥善处理控制城市建设拆迁成本和保护农民利益的矛盾，对于地籍调查时确定四至无纠纷且不影响村镇规划实施和村民公共权益的土地房屋，登记发证时应避免从权属上随意切割、破坏房屋结构，登记的土地房屋面积可以根据实际建筑状况，按照批准的土地面积和总建筑面积对不超过3层的部分进行控制和确认，对于超出批准的土地面积和建筑面积或者超过3层的建筑面积不予确认，并依照相
关规定在登记卡和权属证书上备注。
在对分割宗地建多幢房屋或者合并宗地建单幢房屋的情形进行登记时，应按照批准的土地面积、建筑面积和建筑层数控制登记面积，超出的土地面积、建筑面积、建筑层数不予登记。1999年新《土地管理法》颁布实施后，1宗宅基地批准红线内只能建设1幢房屋，超出批准建筑面积建造的房屋不予登记。宗地合并建设单幢房屋有多个权属人的，应由权属人出具合并登记书面协议，按照协议内容进行共有权登记。
根据农村房屋建设管理的状况，厦门市曾规定农村房屋及宅基地实际面积与批准面积的允许误差为3％，因此土地超占或者房屋超建面积在3％以内的，可以计入误差范围予以登记。
3.凭据有效证明材料确认正确的权属人姓名和房地坐落地址
4.规范农村登记发证的公告方式
公告是权属登记中的重要环节，特别是在发生行政诉讼时，不规范的公告方式常使登记机构遭遇败诉。为了规范公告方式，明确要求：农村成片土地房屋调查登记审核后，分局应在村委会公告栏将拟确权情况公告并拍照留存，公告存根须由村委会对公告期限和公告地点盖章证明后存入档案备查。批建手续遗失的，应提供原批准单位的查档证明，在市级报刊登报公告满1个月无异议的，方可申请权属登记，国土所应将公告报纸整版原件收存档案。
三、农村房屋所有权及宅基地使用权的流转管理
由于国家对农村宅基地使用权向非农村居民流转作了一系列的禁止性规定，同时，房屋所有权与土地使用权权利主体相一致，是土地房屋权属管理的基本原则，因此，农村房屋所有权的转让也受到严格限制。具体地讲，宅基地使用权的流转，仅只局限于同一集体土地所有权范围内，即宅基地使用权流转的主体仅局限于同一农民集体内部成员之间，所以本农民集体之外的城镇居民和农村居民不能取得该农民集体所有土地的宅基地使用权，也就不能取得该农民集体土地上的房屋所有权，农村房屋及宅基地权属的转移受到严格限制。
四、农村房屋所有权及宅基地使用权的抵押管理
现行法律对农村宅基地上的房屋是否可以抵押没有进行规定。但是，根据《担保法》第37条规定，集体所有的土地使用权也有允许抵押的例外，就是“抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权”以及“以乡(镇)、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押”的情形。同时，《担保法》第36条和《物权法》第183条均明确规定：“乡(镇)、村企业的土地使用权不得单独抵押。以乡(镇)、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押”。根据上述规定可以明确，即使集体土地上的土地房屋抵押的，也应局限于乡(镇)、村企业的厂房等建筑物及其占用的集体土地使用权。
因此，厦门市规定，以乡(镇)村企业厂房等建筑物抵押涉及集体土地使用权及以承包方式取得的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的集体土地使用权抵押时，应提交该集体土地所有者同意抵押的证明，并应明确实现抵押权的方式。同时，各登记机构应在他项权证上注明：抵押权人在处分抵押物时应当遵守国家和本市集体土地上土地房屋转移的有关规定。处分抵押物时，未经法定程序不得改变土地集体所有的性质和原土地用途。
五、农村房屋所有权及宅基地使用权的继承
一：土地承包经营权的概念
在党的以来的农村改革实践中，人们对农民使用土地的权利形成了一个通行且己被法律认可了的叫法-土地承包经营权。然而，在法律、法规、政策及学术者述中，对土地承包经营权概念。内涵与外延的表述有诸多不同，归纳起来主要有以下几种：
二、土地承包经营权的性质。
关于土地承包经营权的性质，理论界的代表性观点主要有物权说和债权说：
（一）物权说
学者们还从革除实践中的弊病出发，认为应将土地承包经营权界定为物权农业生产本身的特性决定了农业生产的周期性需要经营者作长期投入，而长期投入的决定性因素是土地使用关系的长期稳定及土地使用权利的自主流转，而这只能在土地经营权物权化的基础上才能统一起来，我国的第二轮土地承包与第一轮相比有一个明显的不同，就是非常强调稳定土地使用关系的稳定突出“30年不变，及对土地的频繁调”透过30年不变的制度安排；赋予农民长期而有保障的土地使用权，以促使农民增加对土地的长期投入，避免掠夺式经营，实现农村土地的可持续利用、“增人不增地，减人不减地”。土地承包经营权的物权化，一方面可以控制农村人口的出生率，另一方面可以实现土地承包权的自主流转，实现土地资源的市场化配置，提高土地资源的利用效率，以克服土地均包模式所导致的土地资源利用效率不高和土地规模狭小的弊端，同时也杜绝乡村级干部在土地调整中的侵权行为。只有确定土地承包经营权的物权性才有利于维护农民的生产积极性，才有利于农用土地使用权的流转，才有利于农用土地的合理利用。
（二）债权说
近年来，有观点认为土地承包经营权为债权，其主要理由如下：1、从土地承包经营权的连带性上看，土地承包经营权连带于联产承包，不是一个独立的物权。“联产”意味着承包人必须达到“承包指标”，发包人对作为承包经营权标的物的土地，仍有相当大的支配力，2、从承包人与土地所有者的关系上看，联产承包合同关系是发包人与承包人之间的内部关系，因此而取得的承包权实际上只有对人而无对也的效力。3、从土地承包经营权转让的条件来看，承包人不能自主转让承包权，而须经发包人同意，这种转让方式完全是普通债权的转让方式。4、依《民法通则》第80条第2款；就会出现土地所有权上设定土地使用权，又在土地使用权上设定土地承包经营权的梯次结构，这时的土地承包经营权是否物权，不无疑问。5、在土地转包关系中，转包人取得的权利也是土地承包经营权，若该权利性质为物权，这显然违背一般物权法原理，若为债权，则立法上和实践上不得不区别物权性质的土地承包经营权和债权性质的土地承包经营权。
（三）对土地承包经营权的性质分析。
1、物权说失依体系解释方法；将土地承包经营权认定为物权，并又从实践的需要方面论述了土地承包经营权为物权的必要性。债权说则是从现行规范经过实证分析得出土地承包经营权为债权的结论。而在土地承包经营权推行的十多年中，随着农村生产力的发展，土地承包经营权具备了由债权向物权转化的物质条件，而在生活实践中更多地具有债权属性的土地承包经营权，对土地承包人极为不利，因此多数学者认为土地承包经营权为物权。
2、物权和债权说两种不同的见解，表明了我国对土地承包经营权现行规范的冲突，依体系解释方法，民法通则将农村土地承包经营权规定膦“与所有权有关的财产权”，则土地承包经营权性质为他物权自属无疑。从《民法通则》第80条第2款，《农业法》第12条，农村土地承包经营权系基于合同约定而产生的权利，当事人双方的权利义务由合同约定，显然与物权法定原则相违背。此外，非经发包人同意，土地承包经营权人不能转让土地承包经营权。不能转包承包土地，这表明土地承包经营权只有对人效力而不具有对物效力，因而性质当为债权而非物权。正是因为存在这些规范的不一致才使得立法者旨在规为物权性质的土地承包经营权，在低价位的具体规范中，表现出许多债权特征，从而就有了物权说与债权说的不同见解。
三：关于土地承经营权流转的问题
现阶段我国实行的是社会主义市场经济制度。流转达是市场的基本特征之一，土地使用权流转就是土地使用权权利主体的转换或变更。关于土地承包经营权的流转，学者们主要对以下问题进行了探讨。
（一）土地承包经营权流转的必要性问题
（二）上地承包经营权流转制芳设计
此外学者们还认为我国的土地承包经营权流转程序不规范，操作无章可循，自发流转现象多，没有统一规范的程序，有很多“口头协调”，纠纷隐患多，影响农村正常的经济秩序。而且汉转管理是落后，（1）缺乏一部规范土地承包经营权流转的基本法，（2）没有专门负责农地管理的职能机构，（3）农村土地地籍制制芳尚未全面建立，有的学者认为我国土地承包经营权流转应采取登记原则。不动产物权的变动必须依法登记。这样做：（1）可以强化土地承包经营权的物权效力。（2）可以维护交易安全。但具体深入的登记机关的设置、登记的程序和方法等并救济化述。此外还应对土地承包经营权流转作一不定期的限制1：不得改变土地用途。2：禁止炒卖土地承包经营权。3：规定最低流转面积，避免农地过于分散化。总之，学者们对这一部研究无论的深度，还是从广泛上讲，都需做进上步的努力。
四：土地承包经营的行政管理
（一）农村承包经营公司的管理
（二）农用土地的用途管理制度。
如前述。土地承包经营权为物权，这意味农民将获得更大程度的自，在此情况下如何保护土地资源将是一个严重的问题，对此，学者提出了一些方法。土地用途管理，是拗国家采取必要的法定形式，使农村土地各种现有性质固定化，土地用途变更程序化。土地承包经营权物权性质一个重要的制芳条件是建立健全土地产权登记制度。土地产权登记制度，一方面以法定形式明确土地产权的归属；另一方面以法定形式固定土地登记之用途。国家土地用途管理主要是对土地登记之用途。国家土地用途管理主要是对土地登记之用途的管理。在设立、转移或行使土地承包经营权时，如果擅自变更土地用途，政府土地主管机关可对此行使强恢复原状或行政处罚的权力。
五：关于土地承包经营权保护的问题
摘要：城镇化进程中苏北农民土地财产权法律保护不足，立法上集体土地所有权的抽象性、使用权的定限性、收益权的失衡性和处分权的无序性，诱发集体土地处置权流失、资源浪费与农民市民化进程受阻，正确的选择是开展以确权扩能为导向的顶层设计，落实农民集体土地所有权主体地位、扩大土地使用权能、增值收益权能和参与监督土地处分权能。
关键词：城镇化；农民权利；土地财产权；法治变革；顶层设计
党的十八届三中全会《决定》指出，健全城乡发展一体化体制机制“,赋予农民更多财产权利”。城镇化是人口城镇化、土地城镇化和生活方式城镇化的统称。其中，土地城镇化是基础，人口城镇化是核心，生活方式城镇化是关键。土地承载着生产要素和社会保障的双重功能，“大多数农村居民不愿意放弃与土地的联系，土地是他们维持生存多样性的重要基础”[1]。城镇化进程中必须重视保护农民的土地财产权，包括土地归属利益、土地利用利益、土地流转利益和土地未来利益等。本文通过对苏北M镇的问卷调查，分析了农民土地财产权保护中存在的主要问题，揭示了由此造成的不利后果，阐明了在坚持农村土地农民集体所有基本制度前提下，强化顶层设计，探索法治变革与农民土地财产权保护的良性运行机制，构建和谐的国家、集体和农民关系。
本文抽取具有代表性的苏北M镇进行问卷调查，研究了农民土地财产权法律保护的现状与问题，考察了城镇化对农民土地财产权的影响，探索了从制度上构建农民长期而有保障的土地财产权的法治变革路径。
一、调查统计与分析
M镇地处苏北腹地，是重要的交通枢纽，2000年经由3个乡镇合并而成。镇域面积197.5平方公里，人口10万人，辖23个行政村，2个居委会，拥有耕地15万亩。镇党委和政府积极引导农民开展土地流转，发展农民专业合作社、家庭农场，培育种植大户，推动特色现代农业建设，农业现代化进程稳步推进。同时，秉持“精致规划、精品建设、精细管理”理念，建管并重，不断加大城镇建设力度，镇区面积增长迅速，从2011年的5万平方公里扩展到2013年的7万平方公里，近3年累计投入城镇建设资金近2亿元，促使城镇配套功能逐步完善，人口集聚能力得到进一步加强，常住人口6万人。该镇城镇化的水平尽管尚未达到苏南城乡一体化的高度，但由于处于经济后发展地区努力追赶奋勇争先的进程中，其所积累的经验和面临的问题，或许对全国大部地区而言更有代表性与典型性，总结与反思这里的经验具有一定指导意义。经审慎考虑之后，我们选择该镇作为本次调查样本，2014年暑假在该镇所辖村随机发放了120份问卷，收回问卷114份，其中有效问卷112份，有效回收率93.3%。样本基本情况如下（见表1）。
在经历30多年城镇化发展后，农村土地制度发生了显著的变化，《土地管理法》《农村土地承包法》和《物权法》等法律法规的颁布实施，农村土地归属、利用和发展的法律体系已经形成，确立了农村土地集体所有制度、承包经营制度和科学管理制度，为保护农民土地合法权益，促进农村改革发展奠定了法治的根基。但是，统计结果表明，农民土地财产权保护问题突出，因为农村土地制度不尽完善。
1.集体土地所有权的抽象性
在土地财产权中，所有权是核心和其他各项权利的基础。回答“村委会有权出让集体土地吗？”问题时，40%以上村民明确认为村委会有权处分，加上“说不清”的占比超过65%，表明村民对农村土地的归属认识不清晰，也说明当前农村土地集体所有权是模糊的。原因在于法律规定本身含糊不清，表现在：所有权主体、“农民集体”的法律性质和农民对集体土地的成员权不明确。《物权法》第59条规定，“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”。一般而言，农民对集体土地的成员权指的是在农村土地集体所有权制度下，一个农村集体经济组织内部的所有成员平等享有该集体所有的土地权利。农民土地集体所有制，对农民而言意味着集体土地人人有份，共同占有。但实际上农民对集体土地的成员权并不明确，就一个农村集体而言，每个人的那份土地所有权到底多少没有量化，农民对土地的所有权只是间接的、名义的；他们是否有资格获得集体土地所有权是由户籍制度决定的，土地所有权的获得不要付费，失去也得不到补偿。
2.土地使用权的定限性
3.农民土地收益权的失衡性
4.农村土地处分权的无序性
回答“你们村承包地、宅基地或其他土地出让中谁与买方签订集体土地转让合同”问题时，近八成村民认为是村委会，超过16%的村民认为是乡镇政府，两项合计超过九成，还有4.5%的村民表示不知道，足以表明农村土地处分权的混乱与无序。《村民委员会组织法》第35条关于村民委员会成员任期和离任经济责任审计事项为：“(五)本村资金管理使用以及本村集体资产、资源的承包、租赁、担保、出让情况，征地补偿费的使用、分配情况。”从中可以推断，村委会依法享有“村农民集体所有的土地和其他财产”的处分权，否则，集体资产、资源的出让情况从何谈起？《土地管理法》第2条和第43条规定，“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”可见，国家享有集体土地处分权。
二、研究与反思
现有土地制度的缺失成为全面推进城镇化的障碍，制约了农民土地权利的行使。
1.土地归属模糊，权利受损严重
工业化和城镇化的发展，使土地价值得到充分的认同，一些基层政府深受土地财政的诱惑，加紧对土地流转市场深度干预，往往以规模经营、现代农业示范区、产业结构调整等名义，越俎代庖，充当土地流转的主体。村委会秘密处分集体土地，农村集体经济组织早已名存实亡，所谓土地集体成员共同所有，实际上变成了无人所有，或乡、村干部小团体所有。例如，山东“平度事件”[4]中村委会就扮演了不光彩的角色。在推进农民集中居住过程中，当地方政府利用手中的土地征收权，以公共利益的名义强征农民的土地时，即便一些农民集体组织通过各种途径与地方政府进行权利抗争，但由于地方政府土地征收权获得了制度上的合法性，所以集体组织的抗争总有不合法之嫌，最终农民集体组织只能不情愿地接受被征收或被改造的现实。而且，农民不能以土地所有权的主体身份参与市场交易，很难有效地与地方政府进行权利抗争。
2.土地使用权残缺，造成资源的浪费
《土地管理法》第15条规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，须经村民会议2/3以上成员或代表同意，并报乡镇人民政府批准。”使得农民土地流转的排他性在地方政府官员和村委会干部的干预下大为降低。农民宅基地使用权不充分造成资源浪费。由于国家政策和法律对农民宅基地使用权的管制，农民权能受到极大的限制甚至被合法地剥夺，其对具有永久使用权的宅基地不能变卖为财产带走，不能发挥融资、变现等功能。带来的直接后果就是农民宅基地大量闲置荒废。一些大胆的甚至铤而走险的农民则开发经营所谓“小产权房”，或者采取以宅基地使用权抵押等违反政策与法律的权利行使方式，公然实施学者所谓的“良性违宪”、“良性违法”行为，给法治建设造成很坏的影响，也导致土地得不到充分利用而造成资源浪费。
3.土地权责不清，影响农民市民化进程
目前中国城镇中农业转移人口处于快速稳定增长阶段，总量约2.4亿人，占城镇人口的l/3左右。预计到2030年前，全国大约有3.9亿农业转移人口需要实现市民化，其中存量约1.9亿，增量超过2亿。[5]土地制度的不完善，影响了农民市民化。一方面，农民离乡难离土。《土地管理法》规定，农村土地属于农村集体所有，农民凭借其“社员权”身份取得集体土地承包权，但农民没有自由处置土地财产的权利，不能获得属于自身的那部分土地财产价值的权利。而农民不可能无偿放弃农村土地承包权，使得农民向城市的永久性迁移增添了难度。另一方面，农民离土难收益。根据《土地管理法》规定，宅基地属于农村集体所有，农民房屋的买卖只能在本村村民范围内进行，村集体以外的人员无权购买本村集体土地上房屋。同时《物权法》规定，农民宅基地限制流转到城市居民手中，只能在集体经济组织内部流转。这些制度安排使得大批在外务工的农村居民既不愿放弃承包土地，也不能有效地处置住房和宅基地，影响农民的市民化。
三、结论
随着我国工业化、城镇化和市场化的深入发展，农村土地的价值得到了充分的体现，基层政府、村委会、农民和开发商等多方主体展开了空前激烈的争夺与博弈。农民一方面需要从农村集体土地中获得生存和发展的资源，另一方面需要在农村集体土地的投资和城市化中获得增值利益，以获得生活保障和再发展能力。但是，农民的利益受到了损害，我们的调查印证了这一点。因为制度规定有缺陷，农民土地所有权落空，有名无实；使用权定限，有用难押；收益权受侵，有“权”无“利”；处分权落空，有转无份。党的十八届四中全会《决定》指出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这首先要求形成完备的法律规范体系，实现良法善治。开展以确权扩能为导向的法治变革顶层设计，落实农民集体土地所有权主体地位，扩大土地使用权能和增值收益权能。保障农民在集体土地处分中的知情权、参与权、表达权和监督权，是加强农民土地权利保护的正确选择，是促进农民共享改革发展成果，促进社会公平正义的必由之路。
参考文献
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