内容摘要:民法典规定生态环境破坏修复和惩罚赔偿，意味着造成环境生态破坏彻底转变为首先由破坏者承担修复责任，国家承担责任退居其次，以行政治理为主到市场或私法治理与公法治理并举为基础。修复以可能和必要为前提，以恢复其生态服务功能为标准。替代修复是修复的特殊情况。如无修复或替代修复的可能和必要，只能由污染者承担赔偿责任。民法典实施后，法律法规对环境污染和生态破坏还应作出环境权、污染者负担原则和国家补充责任的进一步规定。建议制定生态环境修复法、使用化肥农药管理法，逐步实行污染者承担修复费用和政府首先用此费用实施修复为主的制度。民法典规定的生态破坏责任应扩大解释为包括一切生态破坏的情况。民法典规定的环境污染，生态破坏的惩罚性赔偿，应优先适用过错责任原则，考虑加害人的过错程度和损害后果程度决定其赔偿额。
关键词：生态破坏治理能力修复责任惩罚赔偿民法典环境污染
一、民法典规定“环境污染和生态破坏责任”的类型化解释
“生态破坏责任”，类似日本译自法国的“纯环境损害”一词。“纯环境损害”，是指没有具体的自然人、法人为具体受害人，损害的是公共或者国家利益。在美国，基于“公地悲剧”，发展为以公共信托为理论基础的“绿色所有权”法理，即全体公民将权利信托给国家，由国家对污染损害者行使损害救济的请求权。而中国的“生态破坏责任”是指相对于单纯的环境污染造成的生态功能损害依法承担的修复责任，使中国社会在传统环境污染责任基础上，环境法治更为完善。
我国的民法通则、环境保护法原本规定的责任就是环境污染责任，是指污染者因污染环境造成他人财产、人身损害依法承担的赔偿责任。“他人”是指受害的自然人和法人，当然也包括非法人团体，纯为“私害”，是私法责任。后来，出现了对历史遗留的“毒地”的修复，即国家对改革开放前和改革开放初期遗留的化工园区、矿山堆放的废渣及污染的土地进行修复，其相当部分属于污染企业已不存在或无力承担责任的情况，也包括企业依然存在而承担修复责任的情况。随着大面积土地污染修复，特别是对新出现的土地污染由污染者承担修复责任的情况出现，国家出台了一些特别的规范予以规定，环境污染修复责任逐渐成为一种独特的民事责任形式。修复不仅包括土壤，也包括水，甚至大气环境的修复或改善。在此种历史背景下，环境修复责任与原有的环境污染责任特别是与原民事责任中的恢复原状责任方式的关系成为立法的重要研究课题。
民法典最后一编侵权责任第七章名为“环境污染和生态破坏责任”。其第1234条规定：“违反国家规定造成生态破坏损害，生态环境能够修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人在合理期限内承担修复责任。侵权人在期限内未修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织可以自行或者委托他人进行修复，所需费用由侵权人承担。”而民法典总则仍只沿用“恢复原状”的规定。对此，笔者深表赞同，并主张用类型化正确理解并解释民法典的规定。
首先，环境修复责任与恢复原状虽有不同，但其本质特征是相同的，即都是“恢复”，只不过一个是要求恢复原状，一个是要求恢复生态功能。当然，进一步区别，一个是“修复”，另一个不一定是“修复”，但也包括“修复”。就此而论，环境修复是恢复原状的特例，可不在总则作完全并列之规定，但因其有独特性及重要性，规定在恢复原状之后并予以特别强调也是可以的，绝对地强调其相同或不同均有其合理性和不足，现在民法典的规定模式或民法总则草案第一稿的规定都是可以的。
二、民法典规定“生态破坏”修复和惩罚性赔偿是国家环境治理能力的现代化
正值民法典编纂之际召开的中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议公报提出，坚持和完善生态文明体系，促进人与自然和谐发展，实行最严厉的生态环境保护制度，健全生态保护和修复制度，严明生态环保责任制。民法典关于生态破坏修复和惩罚赔偿的规定，充分体现了公报提出的任务。
改革开放以来，我国的环境法律制度虽有长足发展，但民法通则、环境保护法、侵权责任法只是规定了环境污染责任，面对历史遗留的土壤、水和大气生态环境的修复任务，明显滞后，生态破坏违法成本低甚至不承担修复责任，其生态环境治理能力亦明显落后于经济发展所致的生态环境损害。
党的十八大之后，明确将保护环境放在比经济发展更重要的地位，进一步推进生态环境修复治理，并通过实行生态环境损害赔偿试点积累了经验，有效遏制了环境污染破坏。民法典在侵权责任编增加规定了生态破坏修复责任和惩罚性赔偿，不仅是对环境法治的完善，也是国家环境治理能力现代化的标志。
民法典规定生态环境破坏修复和惩罚赔偿，意味着法律贯彻污染者负担原则，意味着计划经济时期企业执行国家计划无独立责任能力，造成环境生态破坏由国家负责修复，到今后发生环境破坏首先由破坏者承担修复责任，国家承担责任退居其次的根本转变，这意味着从行政治理为主到市场或私法治理与公法治理并举，并且以私法治理为基础的转变。
民法典开启环境污染与生态破坏责任统一私法规范，是党的绿色化执政理念和民法总则绿色化原则的具体化，是中国特色民事立法的重大创新。民法典实施后，环境污染和生态破坏法律法规还应作出进一步规定加以完善。民法典将开启国家生态环境治理现代化的新局面。笔者认为，完善以下立法是必要的：
（一）环境法甚至宪法还应作出环境权、污染者负担原则和国家补充责任的进一步规定。1972年联合国人类环境会议《人类环境宣言原则》1规定：“人有权在保障足够尊严和福利的环境中，享有自由、平等和充足的生活水平的基本权利，并且负有为保护和改善现在和将来的世世代代的环境的庄严义务。”依此规定，环境权应该是民事主体享有良好环境的权利，环境权人也应承担为他人和后代人保留良好环境的义务。人们对环境的这种权利和义务，决定每个人在受到环境污染损害时享有请求加害人停止侵害和赔偿损失的权利，也负有对自己造成他人损害承担停止侵害和赔偿损失的环境责任，并且对造成的纯环境损害或生态损害承担修复的责任。要将每一寸污染的土地修复到洁净的程度，这不仅是当代人的需要，更是后代人的需要。我国现行法尚未对环境权作出规定，鉴于环境权跨公私法域并涉在世人与后代人的关系，调整在世私人间关系的民法典不宜对此作确切规定，由宪法和环境法规定是恰当的。在民法典通过后，首先应由环境法对此加以规定。这不仅将人类环境宣言确定的原则国內法化，也为生态环境修复责任提供了国内法的环境权法理。
全国人大常委会2018年8月31日通过了土壤污染防治法于2019年1月1日起施行。这部法律第71条第1款规定，设立中央土壤污染防治专项资金和省级土壤污染防治基金。第2款规定：“对本法实施之前产生的，并且土壤污染责任人无法认定的污染地块，土地使用人实际承担土壤污染风险管控和修复的，可以申请土壤污染防治基金，集中用于土壤污染风险管控和修复。”此条体现了污染者负担优先、次之以国家补充责任的原理，但至今这一原则仍欠缺明确规定。因此，建议修改环境保护法，明确加以规定。
（二）建议制定生态环境修复法
土壤污染防治法主要是土壤污染防治的行政法规范，虽也涉及修复民事责任的规定，但必定没有对修复作全面规定，又仅限土壤，不涉及水和大气生态环境修复。因此，建议制定统一的生态环境修复法。生态环境修复法应统一规定：企业或者其他民事主体对周边区域及厂区造成的土壤、水、大气污染承担修复责任，自己不能修复的，委托专业修复单位或者由政府指定的专业修复单位修复，费用由污染、破坏单位承担；修复应达到的生态功能标准；修复费用的计算标准；替代修复标准；国家修复资金与省级修复基金的设立、使用与申请等。
（三）建议制定施用化肥、农药管理法
2015年2月，农业部印发《到2020年化肥农药使用量零增长行动方案》和《到2020年农药使用量零增长行动方案》的通知。其中披露，我国2013年化肥生产量7037万吨，农用化肥施用量5912万吨。化肥对粮食增产贡献率40%以上。我国农作物亩均化肥用量20.9公斤，远高于世界平均每亩8公斤水平，是美国的2.6倍，欧盟的2.5倍。而相对于化肥的高用量，反而有机肥利用率低。我国有机肥资源总养分量7000多万吨，利用率不足40%，其中畜禽粪便养分还田率50%左右，农作物秸秆养分率还田率35%左右。行动方案提倡测土施肥、增加有机肥，到2020年实现化肥、农药零增长目标。而近期有关报道，这一目标已经实现。
2018年7月20日，生态环境部通过《农业农村污染防治攻坚战行动计划》，提出减少化肥农药使用量。农药使用开始下降，2017年全国累计生产农药294.1万吨，同比下降8.7%。农药行业开始开发绿色农药、环保剂型，向高效率、低毒、低残留新型农药发展。
过量施用化肥、农药，会使土地板结，有益微生物减少，农产品重金属含量超标危害食用者健康，而且造成土壤、河湖水严重污染，也是雾霾形成的原因之一。我们必须权衡粮食生产与食品安全、生态环境污染破坏，逐渐减少化肥、农药使用量。对此，仅有政策引导是不够的，也不能仅仅停留在零增长。这是中国面对的严重问题，必须通过立法加以解决。即应规定对粮食生产进行严格检测，对超标产地严格限制其化肥、农药使用量，对超标粮食禁止进入食用消费市场，而且逐步降低化肥、农药每亩施用的安全量，对农产品上市规定标准化肥、农药使用量以及有机肥施用情况，维护消费者权利和食用安全，规定违法者承担的法律责任。制定施用化肥、农药管理法十分必要，现行的土壤污染防治法仅仅规定不得过量使用化肥、农药，由于没有具体的标准，难以达到控制使用量的目的。
（四）建议逐步实行政府修复为主制度
依据民法典规定，首先由污染、破坏者修复，污染者在合理期限内未修复或者污染者不能修复的，由政府有关部门委托或者指定专业修复单位修复，费用由污染、破坏者承担。但是，就生态环境损害而言，国家向污染破坏者征收修复费用，由政府依据收支两条线平衡原则统一负责修复更为高效，如美国、加拿大。在环境法治健全条件下，对每一口采油井征收一定修复费用由政府统一安排修复，对石油公司运营更为有利。河流、湖泊污染治理，有历史、现时污染、多家污染的复杂原因，由某一家污染企业修复也是不可能的，除非能确定这家企业是唯一污染者。民法典的规定限于土壤污染，主要是耕地污染，而针对水、大气、石油开采和探矿场地的修复，采用国际通行办法更为可行，与民法典规定不矛盾，而且是进一步的完善与发展。
三、司法解释的“生态环境损害”与民法典“环境污染和生态破坏责任”的关系
进入21世纪，我国发生了类似美国“公地悲剧”的事件，最典型的就是“腾格里沙漠污染”。腾格里沙漠主要在内蒙古近甘肃、宁夏地域，化工园区向沙漠偷排废水逐渐被媒体披露，有的进入司法程序被判决承担修复费用及支付环境污染损害公益金。比如宁夏回族自治区中卫市腾格里沙漠边缘遭大面积污染物污染，经最高人民法院裁定，涉案8家企业承担了5.69亿元修复费用和6000元环境公益金（2015年）。甘肃武威荣化工贸易公司设暗管向腾格里沙漠排放污水837151吨，污染面积266亩。沙漠的污染渗入地下，污染地下水并逐渐扩散。沙漠也是生态环境的组成部分，但沙漠不属于自然人和法人组织所有，在中国的宪法和民法中也找不到沙漠属于国家所有的规定，这是因为沙漠的归属，过去不成为问题，没有必要规定，现在却成为污染对象，有必要予以保护。
民法典侵权责任编第1234规定，延用了司法解释中“生态环境损害”的概念，显然与司法解释一致，是将司法解释上升为法典化的规定，但所在侵权责任一章名称为“环境污染和生态破坏责任”，其环境污染是指侵权责任法规定的有具体受害人的情况，其生态破坏与第1234条对应，应指“生态环境污染”中的生态破坏情况。但作为法典一般性规定，亦应扩大解释为包括一切生态破坏的情况，即将司法解释的生态破坏扩大解释为还包括其他环境污染引起的生态破坏，以及其他非因环境污染引起的生态破坏。这种扩大解释才更适合立法本意。所谓司法解释不包括的生态破坏，比如探矿对农村集体的山林生态造成破坏，也应给与修复赔偿。虽然有的有污染，有的也可能没有什么污染。这样解释才符合社会需求和民法典本章的体系。
民法典规定的“环境污染和生态破坏”，是相对应的两个概念。环境污染是指污染者因为实施污染行为致他人损害的情况，生态破坏是破坏者实施生态破坏行为导致的生态破坏后果，其破坏行为可能是污染所致，也可能是非污染所致。依本章规定，凡是环境污染生态破坏，均应依法承担民事责任，且首先是无过错责任，在过错明确并可以确定的情况下优先承担过错责任。
四、环境污染、生态破坏的惩罚性赔偿
我国土壤污染防治法，是在民法典之前制定的，对某些违反国家规定污染土壤的行为分别规定了50万～100万元或者50万～200万元的罚款，其立法目的也是遏制因过错污染环境、破坏生态行为。因此，笔者认为，依此法予以罚款处罚的，不宜再依民法典规定予以惩罚性赔偿。民法典的规定应仅适用于未依土壤污染防治法罚款和土壤污染防治法未规定而应惩罚赔偿的情况。
五、环境修复责任
环境修复责任，是指因实施生态环境损害而依法承担的恢复环境生态功能的责任方式。修复责任的适用条件是：
（一）加害人实施了损害生态环境的行为并造成生态环境损害
生态环境损害，是指因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、土壤等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，及生态功能退化的损害后果。其损害生态环境的行为是原因，生态环境损害是后果，两者存在因果关系。因此，加害人应承担修复的法律后果。生态环境损害，不包括因其具体民事主体的人身损害和其他财产损害，这些损害适用一般的环境污染责任。
（二）有修复的可能和必要，并且以恢复破坏的环境功能为标准
比如造成土壤重金属污染，应对土壤进行化学药剂混合修复或采用种植吸附重金属元素的植物修复方式，也包括必要的矿化修复方式。但单纯的将毒化土壤等封存不属于修复的责任方式。因此，修复需以具有修复的可能为前提，凡不能修复而单纯封存处理的，则属于修复外的责任方式。修复也要以修复的必要为前提，如没有修复的必要，也无需修复。比如采石开挖山体破坏了景观，但依国家规划此地将修建水库，破坏的部分将被水淹没，即无修复之必要。修复包括直接修复和替代性修复。直接修复就是按照损害前的环境要素进行修复，如土壤修复为直接修复。替代修复是指原来的环境要素已不存在，只能以其他类似的要素替代的修复方式。如河流特有的鱼种因生态破坏灭绝，只能采用其他种类鱼苗替代进行生物环境的修复。
（三）修复是由责任人直接承担责任
有观点认为，修复是生态环境损害赔偿的责任方式，这种说法并不准确，实际是生态损害责任人直接承担责任的方式。赔偿是最基本的民事责任方式，包括实物赔偿和金钱赔偿，金钱赔偿是通常的方式。修复如果是加害人自己实施，则与赔偿无关，但因修复技术性强，加害人往往不能直接修复。因此，要由国家有关部门指定或委托专门的环境修复单位实施修复，加害人应赔偿其修复费用。赔偿修复费用是生态环境损害赔偿的方式，而不是修复是生态环境损害的责任方式。修复产业是环境产业的重要领域，修复多由这些专业修复企业来完成。
六、因第三人过错所致环境污染、生态破坏责任的承担
民法典第1233条规定：“因第三人的过错污染环境、破坏生态的，被侵权人可以向侵权人请求赔偿，也可以向第三人请求赔偿。侵权人赔偿后，有权向第三人追偿。”此条是对因第三人过错致环境污染、生态破坏责任的规定，继受了侵权责任法第68条并增加“破坏生态”的惩罚条款。
此条规定，优先考虑的是保护受污染者和环境公共利益。因污染者的赔偿能力一般情况下比第三人强，但也有第三人的赔偿能力比污染者强或者虽未必比污染者强但有相应的赔偿能力，受污染者可酌情选择责任者。因损害是由独立第三人所致，污染者承担责任后有权向第三人追偿。比如一载有化学液体的车辆被另一违章驾驶者撞致翻车泄漏污染，责任100%在违章一方，则适用该条由污染者选择行使请求权。但比如载有化学液体车辆一方也有过错，则属一般共同侵权，侵权人承担连带责任，不适用本条规定。可见，本条是非共同侵权单方连带责任之规定。
一是涉及水污染防治法。水污染防治法第85条第4款规定：“水污染损害是由第三人造成的，排污方承担责任后，有权向第三方追偿。”此款仅仅是污染者向第三人追偿的规定，而受污染者请求选择权的规定。此款规定的追偿权与侵权责任法第66条和民法典草案的规定通过生效后的追偿权一致，只是依此款受污染者无请求选择权。根据后法优先前法原则，侵权责任法第66条的规定与民法典规定通过生效后适用于水污染，即水污染损害受害者请求承担民事责任，现既可向污染者也可向造成损害的第三人请求承担民事责任，其责任方式包括清除污染、赔偿损失等。
七、生态破坏责任优先适用的是过错责任
对过失致污染环境、破坏生态，虽不适用惩罚赔偿，但也应优先适用过错责任，指出其责任教育行为人，发挥侵权责任的预防和制裁侵权行为的功能。中国最高人民法院发布的十起环境公益诉讼指导案例，无一例外地适用过错责任充分证明了优先适用过错责任的结论。