摘要：《民法总则》中的自然人、法人和非法人组织等三类民事主体，均可以从事农业经营，从而成为农业经营主体。相比《民法通则》，《民法总则》在农业经营主体制度的构建方面有了很大的进步，尤其体现在明确了农村集体经济组织、农村合作经济组织和村民委员会的民事主体地位，使其得以更好地开展农业经营活动。但是，《民法总则》在农村承包经营户、家庭农场、农村集体经济组织和农村合作经济组织等农业经营主体制度上仍存在较大的缺陷。《民法总则》应当以农户取代农村承包经营户，并将之归入非法人组织；明确家庭农场的民事主体属于新型非法人组织；取消特别法人，将农村集体经济组织和农村合作经济组织按照营利与否，分别归入于营利法人或者非营利法人，并明确农村集体经济组织概念，使之与农村合作经济组织相区别。
关键词：民法总则；农业经营主体；家庭农场；农村集体经济组织；农村合作经济组织
《民法总则》将民事主体分为自然人、法人和非法人组织三类。从中国现行法的规定看，这三类民事主体均可以从事农业经营。以《农村土地承包法》和《物权法》的规定为例，“土地承包经营权的主体为一切农业经营者。”李永军：《中华人民共和国民法总则（专家建议稿）》，《比较法研究》2016年第3期。梁慧星、陈华彬：《物权法》，法律出版社2010年版，第258页。“土地承包经营权人主要是以家庭为单位的农户，但又不限于农户，还包括单个农民、法人和其他组织。”王利明：《物权法研究》（下卷），中国人民大学出版社2013年版，第812页。具体而言，家庭承包方式中的承包方是农户，按照《民法总则》的规定，农户可以归入自然人。其他方式承包中的承包方是其他单位或个人，个人应当属于自然人，其他单位既可以是法人，也可以是非法人组织。基于《民法总则》中民事主体的视角，农业经营主体应当包括自然人、法人和非法人组织三类。这与一般意义上的、由普通农户和新型农业经营主体构成的农业经营主体的理解存在差异，应当考察上述三类民事主体作为农业经营主体的具体情形。
自然人作为农业经营主体，应当满足两个条件：一是具有相应的民事行为能力。应当要注意区分参与农业劳动和从事农业经营，前者并不要求自然人具备完全民事行为能力，限制民事行为能力人也可以参与农业劳动。但是，从事农业经营需要具备完全民事行为能力，按照《民法总则》的规定，该自然人至少应当是十六周岁以上，且能辨认自己行为。二是应当具有农业经营能力。“农业经营能力大体包括农业生产能力、生产资料采购能力、农产品销售能力等”。①罗必良、郑燕丽：《农户的行为能力与农地流转——基于广东农户问卷的实证分析》，《学术研究》2012年第7期。
《民法总则》将个体工商户和农村承包户归入自然人之中。根据《个体工商户条例》第二条第一款规定，个体工商户应当从事工商业经营。因此，个体工商户并不能作为农业经营主体。农村承包经营户作为农业经营主体的情况，应当进一步具体分析。《民法总则》中农村承包经营户这一术语，是沿用了《民法通则》的规定，详见表1。
表1农村承包经营户的新旧规定对比
通过对比农村承包经营户的新旧规定可以看出，《民法总则》中的农村承包经营户的范围明显小于《民法通则》中的农村承包经营户。根据1982年1月1日中共中央《全国农村工作会议纪要》的规定，农村的承包经营可以分包耕地，也可以按农、林、牧、副、渔、工等项分业和某些技术分工而实行专业承包。因此，《民法通则》中的农村承包经营户所谓“从事商品经营”，并没有将其局限于农业经营主体。而《民法总则》中的农村承包经营户，则以取得农村土地承包经营权、从事家庭承包经营为条件，应当属于农业经营主体。
第一，农村的合作经济组织法人。从《民法总则》的立法过程看，最初规定的是合作社法人，而不是合作经济组织法人，详见表2。根据《宪法》第八条规定，农村的合作经济组织主要包括农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济组织。城镇的合作经济组织主要包括城镇中的手工业、工业、建筑业、运输业、商业、服务业等行业的各种形式的合作经济组织。因此，合作经济组织法人的范围远大于合作社法人。根据2015年修订的《中华全国供销合作总社章程》第八条规定，总社的职能和任务之一，是发展农民合作社、综合服务社和消费、金融、土地流转等新型合作经济组织以及行业协会等社会团体。因此，包括农民专业合作社在内的，农村的生产、供销的合作经济组织均可作为农业经营主体，而农村的信用、消费的合作经济组织不宜作为农业经营主体，只能作为农业服务主体。
表2合作经济组织法人的立法过程
第二，农村集体经济组织法人。农村集体经济组织作为农业经营主体体现在两个方面：一是农村集体经济组织代表集体行使集体土地所有权，是土地承包经营权的发包方。按照2016年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》规定，“要充分维护农村集体对承包地发包、调整、监督、收回等各项权能”，上述权能自然应当由农村集体经济组织行使。二是在家庭承包经营的基础上，农村集体经济组织进行统一的农业经营。以土地股份合作为例，2015年3月，河南省人民政府办公厅《关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的实施意见》明确将实行土地股份合作作为“确权确股不确地”的情形之一，土地股份合作是集体经济得以有效实现的重要形式①邓大才等：《土地股份合作与集体经济有效实现形式》，中国社会科学出版社2015年版，第11页。。
第三，基层群众自治组织法人。根据《村民委员会组织法》第二条规定，村民委员会从其本身的职能看，并不是农业经营主体。但是，根据《民法总则》第一百零一条第二款规定：“未设立村集体经济组织的，村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能。”换言之，在未设立村集体经济组织的地方，村民委员会既可以代表集体行使集体土地所有权，也可以进行统一的农业经营，从而成为农业经营主体。
通过上述分析可以看出，一般意义上理解的农业经营主体过于狭隘，往往忽视了农村集体经济组织和村民委员会的作用。
根据《民法总则》第一百零二条规定，非法人组织主要包括个人独资企业、合伙企业以及不具有法人资格的专业服务机构。个人独资企业和合伙企业只要具备农业经营能力，当然可以作为农业经营主体。但是，如同营利法人一样，应当对其从事农业经营的范围有所限制。不具有法人资格的专业服务机构，则可以作为农业服务主体。
相比于《民法通则》原有农业经营主体的规定，《民法总则》有了长足的进步。《民法总则》将合作经济组织、农村集体经济组织和村民委员会等赋予了民事主体地位，使其得以在农业经营中更好地发挥作用。但是，也应当看到《民法总则》中的农业经营主体制度仍然存在缺陷，主要包括以下三个方面：
《民法总则》第五十五条界定了农村承包经营户的概念，第五十六条第二款规定了农村承包经营户的责任承担。在这两个条文中，出现了三个术语，即农村承包经营户、农村集体经济组织成员和农户，使用农村集体经济组织成员界定农村承包经营户，将农村承包经营户等同于农户。亦有学者持类似观点：“在我国开展土地承包经营后，农户即指农村承包经营户。农村承包经营户是指在法律允许的范围内，按照承包合同的规定从事商品经营的农村经济组织的成员。”②刘雪梅：《农业经营主体论——基于民法的视角》，法律出版社2014年版，第5页。但是，上述三个术语存在较大差异，不能相互混用。
首先，农村集体经济组织成员不宜用以界定农村承包经营户。2016年12月26日，中共中央、国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》明确了农村集体经济组织成员的认定原则和认定标准，以便确认成员身份，解决长久以来存在的成员边界不清的问题。成员的认定原则主要包括：依法认定、尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可；成员的认定标准主要包括：户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献。无论从认定原则看，还是从认定标准看，农村集体经济组织成员均应当是自然人。而农村承包经营户“是以‘户’的名义而非以个人的名义进行民事活动的，因此，它们应当是不同于自然人的独立的民事主体”。①郭明瑞：《民法总则中非法人组织的制度设计》，《法学家》2016年第5期。
2013年中央1号文件明确将专业大户、家庭农场、农民合作社和农业企业作为新型农业经营主体。农民合作社属于农村的合作经济组织法人，农业企业则属于营利法人或者非法人组织中的个人独资企业、合伙企业。由此可见，《民法总则》已经赋予了新型农业经营主体中农民合作社和农业企业相应的民事主体地位，但专业大户和家庭农场的民事主体地位有待进一步明确。“相比家庭农场，专业大户是一个比较通俗的说法，目前还没有严格的概念界定，一般而言是指经营规模比传统承包农户大，从事某一种或某一行业生产的农业经营者。从这个意义上，专业大户和家庭农场并没有实质性的区别。”⑤宋洪远、赵海：《中国新型农业经营主体发展研究》，中国金融出版社2015年版，第58页。因此，基于中国新型农业经营主体培育和发展的需要，只需要在《民法总则》中明确家庭农场的民事主体地位。
需要注意的是，随着2013年中央1号文件将家庭农场确立为新型农业经营主体之一，在各地的实践中，通过制定相应规范性文件规定，家庭农场一般可以登记为个体工商户、个人独资企业、合伙企业、有限责任公司或者农民专业合作社，从而解决家庭农场的民事主体地位问题。这无疑对于家庭农场的培育和发展起到了积极的促进作用。同时，也应当看到此类做法存在的问题：一方面家庭农场与上述各类民事主体制度均存在不相适应之处。以家庭农场登记个体工商户为例，个体工商户的经营范围为工商业经营，而非农业经营；另一方面家庭农场登记为个人独资企业、合伙企业、有限责任公司和农民专业合作社，使得在不同新型农业经营主体的关系处理上，家庭农场、农民合作社和农业企业难以区分⑥肖鹏：《家庭农场的民事主体地位研究》，《中国农业大学学报》（社会科学版）2016年第2期。。
农村集体经济组织和农村合作经济组织的规定模糊，主要体现在两个方面：
第一，两者的法人类型存疑。《民法总则》第九十九条将机关法人、农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人和基层群众性自治组织法人合称为特别法人。从《民法总则》的立法过程看，特别法人是在2016年12月的《民法总则（草案三次审议稿）》中出现的。在此之前的《民法总则（草案）》和《民法总则（草案二次审议稿）》中，虽然已规定了合作社法人和农村集体经济组织法人，但是并未将之归结为特别法人。
以合作社法人为例，学界对合作社法人属于特别法人已有阐述。合作社法人在经营目的、分配制度、管理方式和社员参与经营或劳动方面，均有其自身鲜明的特点，难以归入财团法人和社团法人①王利明：《民法总则研究》（第二版），中国人民大学出版社2012年版，第327-329页。，将其作为营利法人或非营利法人也不妥当②孙宪忠、宋江涛：《民法总则制定需处理好的若干重大问题》，《河北法学》2017年第1期。，合作社法人应当是一种比较特殊的法人类型③杨立新：《民法总则》，法律出版社2013年版，第252页。。但也有学者持不同观点，认为合作社法人属于企业法人，而企业法人相当于传统分类中的营利性社团法人④梁慧星：《民法总论》（第四版），法律出版社2011年版，第124页。。
第二，两者容易相互混淆。农村集体经济组织“自20世纪50年代起至今，即便是经历人民公社体制、家庭承包经营改革、集体产权量化到成员改革等，始终坚持集体所有和民主管理，实质仍是合作经济。”⑤郑有贵：《农村社区集体经济组织法人地位研究》，《农业经济问题》2012年第5期。有的学者主张，农村集体经济组织应当属于合作社法人⑥张云华：《关于制定〈农村集体经济组织法〉的思考——以四川省都江堰市的探索为例》，《农业经济问题》2010年第5期。。尽管，农村集体经济组织与农民专业合作社法人，在服务对象、成员构成、盈余分配等方面存在诸多差异⑦肖鹏、葛黎腾：《农村集体经济组织的民事主体地位辨析》，《农村经济》2017年第4期。，但是，由于《民法总则》中并未采用合作社法人，而是采用了合作经济组织法人，这使得农村集体经济组织与农村合作经济组织之间容易产生混淆。
通过厘清《民法总则》中农业经营主体制度，并分析其不足之处，《民法总则》中农业经营主体制度的完善应当着重从以下三个方面入手：
《民法总则》应当采用农户制度，而非农村承包经营户制度，其理由主要包括以下三点：
第一，从法律的继承来看，不应当只着眼于对《民法通则》的继承。自《民法通则》规定农村承包经营户以来，在法律层面，1991年的《民事诉讼法》和1993年的《经济合同法》也采用过该术语。但是，2007年《民事诉讼法》修正时，删除了该术语；《经济合同法》也随着1999年《合同法》的颁布实施而废止。在行政法规层面，1988年的《现金管理暂行条例》和1991年的《土地管理法实施条例》采用了该术语。2011年《土地管理法实施条例》修订时，删除了该术语。换言之，在《民法总则》制定之前，在有效的法律和行政法规中，只有《现金管理暂行条例》还在使用农村承包经营户这一术语。而农户则被法律和行政法规广泛采用，详见表3。
表3法律和行政法规中的农户
第二，从政策的制定来看，应当保持法律与政策的一致性。近年来，“三农”政策的制定中一直使用的术语是农户，而非农村承包经营户。以2012年以来每年的中央1号文件为例，均采用农户这一术语，详见表4。
表4农户在2012—2017年中央1号文件中出现的频数
“执政党的政策，特别是党的总政策和基本政策是制定法律的依据”①张文显：《法理学》（第四版），高等教育出版社、北京大学出版社2011年版，第297页。。从保持法律与政策的一致性角度看，不宜继续坚持使用“农村承包经营户”，而应当采用“农户”这一术语。
第三，从农业的发展来看，既不应当忽视农村土地流转的新情况，也不应当忽视都市农业的重要作用。从农村土地流转的情况来看，截至2015年年底，土地经营权流转面积达到4.47亿亩，流转面积占家庭承包耕地面积的比重达到33.3%②农业部农业经济体制与经营管理司、农业部农业合作经济经营管理总站：《中国农村经营管理统计年报（2015年）》，中国农业出版社2016年版，第4页；第65页。。在这样的背景下，不能忽视非农村集体经济组织成员以家庭方式进行农业经营的可能性和必要性。从都市农业的角度看，《民法总则》第九条将“节约资源、保护生态环境”确立为民法的基本原则之一。“城市化和可持续食物体系的完美融合是构成21世纪生态城市的条件之一。农业城市的设计战略是将食物重新引入城市生活，是居民们和当地的区域性食物体系再结合，最终推动更健康的可持续生活方式。”③［美］菲利普：《都市农业设计：可食用景观规划、设计、构建、维护与管理完全指南》，申思译，电子工业出版社2014年版，第4页。采用农村承包经营户，并将之与农村集体经济组织成员紧密联系在一起，显然难以适应都市农业的发展需求。
因此，本文建议以农户取代农村承包经营户，并将农户的概念明确为：“以户籍为依据，共同居住、共同生活的亲属从事农业经营的农业经营主体。”④肖鹏：《日本家庭农场法律制度研究》，《亚太经济》2014年第11期。同时，《民法总则》应当明确农户属于非法人组织，而非自然人。至于农户取得土地承包经营权，则应当以承包合同为依据⑤肖鹏：《农村土地“三权分置”下的承包合同研究》，《西北农林科技大学学报》（社会科学版）2017年第4期。，或者通过土地承包经营权流转的方式。
“发展以农户为主体的适度规模家庭农场是世界各国建设现代农业的普遍做法。许多国家通过立法形式积极扶持家庭农场。”⑥农业部农业经济体制与经营管理司、中国社会科学院农村发展研究所：《中国家庭农场发展报告（2015年）》，中国社会科学出版社2015年版，第9页。截至2015年年底，农业部门认定的家庭农场达到34.3万个⑦农业部农业经济体制与经营管理司、农业部农业合作经济经营管理总站：《中国农村经营管理统计年报（2015年）》，中国农业出版社2016年版，第4页；第65页。。因此，通过立法明确赋予家庭农场民事主体地位，有其必要性和紧迫性。家庭农场民事主体地位的赋予，应当注意防止两种倾向：
第一，将家庭农场与农户等同。家庭农场与农户联系紧密，不少家庭农场是由农户发展而来，这也正是目前政策鼓励发展的家庭农场。但是，不能将农户与家庭农场简单等同。两者最直观的区别是成立条件不同，农户成立无须登记，而家庭农场则以登记为成立条件。两者的差异还体现在成员方面，农户的成员等同于家庭成员，并不要求成员是完全民事行为能力人；而家庭农场的成员则是具备完全民事行为能力的家庭成员，根据《民法总则》的规定，应当至少是年满十六周岁以上的自然人⑧肖鹏：《家庭农场的民事主体地位研究》，《中国农业大学学报》（社会科学版）2016年第2期。。最后两者在认定标准方面也存在差异。目前各地在培育和发展家庭农场的实践中，制定了相应的家庭农场的认定标准。虽然各地的认定标准不同，但是在经营规模上均远大于中国第二次农业普查中对农户的土地承包经营权面积和饲养牲畜或者家禽数量的要求。
当然，《民法总则》只需赋予家庭农场民事主体地位即可，家庭农场的具体规则应通过制定《家庭农场法》予以确立，从而实现家庭农场的规范、健康发展。
清晰界定农村集体经济组织和农村合作经济组织，主要涉及以下两点：
第一，取消特别法人这一法人分类。合作社法人类型的争议，在于对其营利与否的不同认识。《俄罗斯联邦民法典》将生产合作社归入营利为目的的商业组织，而将消费合作社归入不以营利为目的的非商业组织的做法，值得借鉴⑤［俄］E·A·苏哈诺夫：《俄罗斯民法》（第一册），黄道秀译，中国政法大学出版社2011年版，第158页。。至于农村集体经济组织，从其成立的根本目的、承担公共职能与公益性的界定，以及促进社会主义公有制经济发展等不同角度看，都应当属于营利法人⑥肖鹏、葛黎腾：《农村集体经济组织的民事主体地位辨析》，《农村经济》2017年第4期。。
实际上，在《民法总则（草案三次审议稿）》公布后，有的学者已提出建议，认为应当删除特别法人，机关法人和基层群众自治组织法人应当属于公法人，农村集体经济组织和合作经济组织应当按照营利与否归入营利法人或者非营利法人⑦张闱祺：《我国民法总则中的法人分类方式探析》，《中州学刊》2017年第2期。。本文对该问题持相同观点。需要进一步指出的是，机关法人应当属于非营利法人自无疑问，但是如前文所述，目前部分地区的农村基层群众自治组织——村民委员会，在没有村集体经济组织的情况下，承担着代表行使集体土地所有权的职能，还可以承担进行统一农业经营的功能，不宜完全归入非营利法人，而应当具体情况具体分析。
第二，通过明晰农村集体经济组织的概念，使其区别于农村合作经济组织。《民法总则》之所以采用合作经济组织法人，而非合作社法人，应当考虑到了合作社法人难以涵盖农村可能出现的各类合作经济组织。因此，可以通过界定农村集体经济组织的方式，将其与农村合作经济组织相区别。由于农村集体经济组织还没有国家层面的立法，可以通过考察各类规范性文件，寻求农村集体经济组织的界定方式。
通过对《民法总则》中民事主体的分析，明确其中农业经营主体的范围、分析农业经营主体制度的不足并寻求解决之道，本文的主要结论如下：（1）《民法总则》中的自然人、法人和非法人组织等三类民事主体，均可以成为农业经营主体。一般意义上对农业经营主体的认识，往往忽视了农村集体经济组织和村民委员会在农业经营中的重要作用，而将其局限于普通农户和新型农业经营主体。（2）应当通过构建农户制度，取代现有的农村承包经营户，并将农户明确为非法人组织。农户制度能够更好地体现法律的继承与发展、保持政策与法律的一致性，也更符合农业发展的需要。（3）应当赋予家庭农场民事主体地位。家庭农场既不能等同于农户，也应当防止其法人化、企业化倾向。家庭农场属于新型的非法人组织。（4）应当删除特别法人，按照营利与否，将农村集体经济组织和农村合作经济组织归入营利法人或者非营利法人。通过明确农村集体经济组织的概念，将之与农村合作经济组织相区别。
《民法总则》中农业经营主体制度的构建，主要任务在于明确不同农业经营主体的相应民事主体地位。而对于农业经营主体具体规则的制度设计，则应当通过单独立法予以完善。因此，还需要对农业经营主体进行更为深入的研究，通过《民法总则》和农业经营主体单独立法的协同，共同构建适应中国农业现代化建设需要的农业经营主体制度。
中图分类号：D922.4
文献标识码：A
收稿日期：2017-04-28
作者简介：肖鹏，男，山东淄博人，中国农业大学人文与发展学院副教授，法学博士。（北京100083）
基金项目：本文是司法部国家法治与法学理论研究项目“‘三权分置’背景下农地权利体系构建研究”（16SFB5028）的研究成果。