《失信联合惩戒合作备忘录若干问题研究》
一、失信联合惩戒合作备忘录的出台背景
失信联合惩戒是社会诚信建设的重要组成部分，也是深化商事制度改革的重要举措。2014年6月14日，国务院印发《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》（国发〔2014〕21号），明确以奖惩制度为重点构建守信激励和失信惩戒机制。2014年10月1日，《企业信息公示暂行条例》正式施行，从行政法规层面对失信联合惩戒工作作出了规定。2016年5月30日，国务院印发《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》（国发〔2016〕33号），提出要加快构建以信用为核心的新型市场监管体制，充分运用信用激励和约束手段，加大对诚信主体激励和对严重失信主体惩戒的力度，让守信者受益、失信者受限。工商总局积极参与签订失信联合惩戒合作备忘录，通过信用信息公开和共享，不断完善信用监督、警示和惩戒工作机制，将单一部门在单一领域的惩戒延伸到多个部门在多个领域共同惩戒和约束，以往低价的“失信成本”不复存在，以往“打而不痛”的漏洞不断填补，一次失信所带来的负面影响已然变得沉重而持久，让失信企业寸步难行。
二、失信联合惩戒合作备忘录的构成要素
1.惩戒对象
由签署备忘录的惩戒发起部门提供因违反本领域法律法规受到行政处罚、刑事判决或信用约束的当事人（包括企业或者自然人）名单，即一处违法的当事人。
2.惩戒措施及实施单位
由签署备忘录的其他部门或单位对惩戒发起部门提供的一处违法的当事人在各自领域依法依规采取追加处罚或惩戒约束措施，形成处处受限的联合惩戒机制。
3.实施方式
在信用信息公开和共享的基础上，建立失信联合惩戒系统，由惩戒发起部门通过失信联合惩戒系统向惩戒实施单位提供惩戒对象名单。惩戒实施单位从失信联合惩戒系统接收惩戒对象名单，执行或协助执行备忘录规定的惩戒措施，并将执行情况记录在失信联合惩戒系统。
4.信用修复
备忘录的惩戒发起部门对惩戒对象名单实时更新，进行动态化管理，对主动纠错、主动整改的惩戒对象，由备忘录的惩戒发起部门通过失信联合惩戒系统将其从惩戒对象名单中删除。实施单位按照备忘录及有关规定解除惩戒。
5.法律及政策依据
在备忘录的附录中，通过列表形式，进一步明确惩戒措施所对应的法律法规依据以及实施单位，厘清职责边界，落实主体责任。
三、失信联合惩戒合作备忘录的基本属性
截至2017年11月30日，工商总局与有关部门和单位在市场主体监管、司法协助、证券市场监管、财政性资金管理使用、海关认证、税收征管、安全生产、质量监督、食品药品监管等24个行业和领域，签署了24部失信联合惩戒合作备忘录，加强对失信行为的市场性约束和惩戒。
四、合作备忘录的惩戒对象
1.市场主体监管领域
2.证券市场监管领域
3.司法协助领域
2016年1月20日，44家单位联合发布《关于对失信被执行人实施联合惩戒的合作备忘录》。联合惩戒对象为最高人民法院公布的失信被执行人，包括自然人和单位。
4.安全生产领域
2016年5月9日，18家单位联合发布《关于对安全生产领域失信生产经营单位及有关人员开展联合惩戒的合作备忘录》。联合惩戒对象为在安全生产领域存在失信行为的生产经营单位及其法定代表人、主要负责人、分管安全生产的负责人、负有直接责任的有关人员等。
5.环境保护领域
2016年7月20日，31家单位联合发布《关于对环境保护领域失信生产经营单位及其有关人员开展联合惩戒的合作备忘录》。联合惩戒对象为在环境保护领域存在严重失信行为的生产经营单位及其法定代表人、主要负责人和负有直接责任的有关人员。
6.食品药品监管领域
2016年9月13日，28家单位联合发布《关于对食品药品生产经营严重失信者开展联合惩戒的合作备忘录》。联合惩戒对象为食品药品监督管理部门公布的存在严重失信行为的食品（含食品添加剂）、药品、化妆品、医疗器械生产经营者。
7.质量监督领域
8.电子商务监管领域
9.财政性资金管理使用领域
10.税收征管领域
2016年12月30日，34家单位联合发布《关于对重大税收违法案件当事人实施联合惩戒措施的合作备忘录（2016版）》。联合惩戒对象为税务机关根据《国家税务总局关于修订〈重大税收违法案件信息公布办法（试行）〉的公告》（国家税务总局公告2016年第24号）等有关规定，公布的重大税收违法案件信息中所列明的当事人。
11.统计监管领域
2016年12月30日，27家单位联合发布《关于对统计领域严重失信企业及其有关人员开展联合惩戒的合作备忘录》。联合惩戒对象为在依法开展的政府统计调查中，编造虚假统计数据、虚报（瞒报）统计数据数额较大或者虚报率（瞒报率）较高，经统计部门根据《统计上严重失信企业信息公示暂行办法》（国家统计局公告2014年第3号）等有关法规规定，依法认定并通过国家统计局网站公示的统计上严重失信企业及其法定代表人、主要负责人和其他负有直接责任人员。
12.交通运输行业
13.农资生产经营领域
2017年2月23日，29家单位联合发布《关于对农资领域严重失信生产经营单位及其有关人员开展联合惩戒的合作备忘录》。联合惩戒对象为在农资生产经营领域存在严重失信行为的企业及其法定代表人、主要负责人和直接负责的主管人员。
14.金融监管领域
2017年3月9日，21家单位联合发布《关于对涉金融严重失信人实施联合惩戒的合作备忘录》。联合惩戒对象为列入涉金融严重失信人名单的当事人。
15.海关认证领域
2017年3月14日，33家单位联合发布《关于对海关失信企业实施联合惩戒的合作备忘录》。联合惩戒对象为海关根据《中华人民共和国海关企业信用管理暂行办法》（海关总署令第225号）认定的海关失信企业及其法定代表人（负责人）、董事、监事、高级管理人员。
16.电子认证服务行业
2017年5月4日，17家单位联合发布《关于在电子认证服务行业实施守信联合激励和失信联合惩戒的合作备忘录》。联合惩戒对象为工业和信息化部认定并公布的存在严重失信行为的电子认证服务机构，未经许可从事电子认证服务的企事业单位或其他组织及其法定代表人、主要负责人和负有直接责任的有关人员。
17.电力行业
18.盐业行业
2017年6月21日，27家单位联合发布《关于对盐行业生产经营严重失信者开展联合惩戒的合作备忘录》。联合惩戒对象为国务院盐业主管机构公布的存在严重失信行为的食盐和非食用盐产品生产经营者。
19.石油天然气行业
20.运输物流行业
21.保险领域
22.对外经济合作领域
23.国内贸易流通领域
24.农民工工资领域
2017年11月29日，30家单位联合发布《关于对严重拖欠农民工工资用人单位及其有关人员开展联合惩戒的合作备忘录》。联合惩戒对象为存在严重拖欠农民工工资违法失信行为的用人单位及其法定代表人、主要负责人和负有直接责任的有关人员。
五、合作备忘录的主要惩戒措施
1.在准入和支持方面
2.在监管方面
限制成为海关认证企业。在纳税信用管理中，将失信状况作为信用信息采集和评价的审慎性参考依据，加强日常监管检查，提高随机抽查的比例，增加频次，并可依据法律、法规对其采取行政监管措施。对失信被执行人（老赖），限制乘坐飞机、高铁及住宿较高星级宾馆、酒店等部分高消费行为，限制子女就读高收费私立学校。
3.在金融方面
限制融资授信；限制、暂停发行企业债券；限制股票发行；在审批证券公司、基金管理公司及期货公司的设立及变更持有5%以上股权的股东、实际控制人时，将其失信信息作为审批的重要参考。
4.在从业资格方面
5.在社会形象方面
六、合作备忘录中工商和市场监管部门的职责任务
1.工商和市场监管部门负责发起惩戒对象由其他单位实施惩戒措施
2.工商和市场监管部门对其他单位发起的惩戒对象实施的惩戒措施
七、有关合作备忘录的思考与建议
坚持信息共享为基础，实现联合惩戒完整闭环。各地区、各有关部门按照国务院印发《政府部门涉企信息统一归集公示工作实施方案》要求，依托国家企业信用信息公示系统，将各地区、各部门的企业注册登记备案、行政许可、行政处罚、纳入经营异常名录和严重违法失信企业名单、抽查检查结果等，及时、准确、全面地进行归集并记于企业名下，实现企业信息归集“横向到边，纵向到底”的全覆盖，进一步拓展企业信息跨部门、跨领域融合互通的广度和深度。（严蔚兰，作者单位：上海市工商局）