粮食安全是国家安全的重要基础。只有手中有粮，才能心中不慌。特别是在百年未有之大变局下，我国面临的国际国内发展环境日益复杂，不确定性因素增加。如何确保中国人的饭碗牢牢端在自己手上，是新时期粮食安全面临的重要挑战。永久基本农田作为保障国家粮食安全和重要农产品供给的“饭碗田”“保命田”，如何正确认识、科学划定、严格管控、高效利用，是安全发展理念下国土空间规划从业者需要重新审视的重要问题。具体来看，主要涉及永久基本农田是什么、怎么划、怎么管、如何用四大方面。
是什么
“永久”两字彰显严格保护的态度和决心
1988年，随着全国第一块基本农田区在荆州划定落地，我国基本农田保护制度化建设正式起步。随着《土地管理法》《基本农田保护条例》等系列法律法规颁布施行，我国逐步建立了以基本农田保护为核心、最严格的耕地保护制度。基本农田的概念也被各级政府和公众所熟知。2008年，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中首次提出“划定永久基本农田”的要求，永久基本农田概念首次出现在中央文件中。2020年，《土地管理法》修订，永久基本农田正式取代基本农田成为法定名称，基本农田保护提升到一个新的高度。总体来看，从基本农田到永久基本农田，变的是称谓，不变的是从严保护的态度和决心。冠以“永久”两字，并非在原有基本农田中挑选一定比例的优质基本农田，也不是永远不能占用的基本农田，主要是为了更加鲜明地体现党中央、国务院对耕地，特别是永久基本农田的高度重视，是严格保护态度和决心的进一步彰显。
永久基本农田是耕地中的精华资源
从规划视角来看，永久基本农田属于规划概念，本质上是依据国土空间规划确定的不得占用的耕地。在技术逻辑上，永久基本农田以现状耕地作为规划布局的基础，要求将现状优质耕地资源在规划层面予以严格保护，因此划入永久基本农田的必定都是耕地中的精华。虽然受特定历史背景和政策影响，我国曾出现过将少量非耕地划入永久基本农田的情形，如按照《基本农田保护条例》，曾将粮、棉、油和名、优、特新农产品生产基地内部分种植烟、林果木、饲草地、畜禽养殖和水产养殖地等非耕地划为永久基本农田，但这只是特定时期、特定国情下的阶段性选择，作为耕地中的精华，永久基本农田的耕地属性始终未曾改变。因此，在新一轮国土空间规划编制中，永久基本农田划定的重要任务之一就是通过清理整改等措施，对划入永久基本农田的非耕地予以调出，严格确保永久基本农田的耕地属性。
永久基本农田是优化国土空间格局的重要抓手
新时期，为进一步优化国土空间开发秩序，永久基本农田已不仅仅是保障粮食安全的单一要素资源，而是被赋予了更多空间治理功能。作为构建国土空间格局的三条控制线之一，永久基本农田与生态保护红线以及城镇开发边界共同发挥着构建高效集约、安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局的功能，空间属性进一步凸显。但同为控制线，永久基本农田与生态保护红线、城镇开发边界在空间治理方式上有所差异。永久基本农田属于用途管制范畴，需严格限制其用途转为其他用地，强调永久基本农田作为农业生产用途的唯一性和稳定性，占用需严格落实占补平衡要求。生态保护红线、城镇开发边界属于空间分区管制范畴，如生态保护红线范围内可分为自然保护地核心保护区、自然保护地一般控制区和其他红线区，通过制定正负面清单实行分区准入管理；城镇开发边界范围内可分为集中建设区、弹性发展区和特别用途区，按照功能差异实行分区管控。
怎么划
在新一轮国土空间规划编制中，永久基本农田划定并非推倒重来，而是在原土地利用总体规划确定的永久基本农田布局基础上，遵循空间治理的技术逻辑，对既有永久基本农田数量、布局进行局部优化调整，重点解决划哪些、划多少、如何调等问题。
划哪些
在国土空间规划中，哪些耕地应划为永久基本农田，可按“三步走”方法逐步锁定布局，落实地块。首先，以资源环境承载力和国土空间开发适宜性评价为基础，识别农业生产适宜区，锁定永久基本农田优先集中布局区域，杜绝永久基本农田“进城、上山、下河、入海”等现象。其次，以第三次全国国土调查成果为基础，锁定现状耕地资源，作为永久基本农田划定对象，充分体现永久基本农田的耕地属性。最后，坚持质量优先，锁定优质耕地资源，应划尽划，体现永久基本农田作为耕地中精华的特征。具体而言，应落实《土地管理法》有关规定，下列耕地应当划为永久基本农田：粮、棉、油、糖等重要农产品生产基地内的耕地，有良好水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可改造的中、低产田和已建成的高标准农田，蔬菜生产基地，农业科研、教学试验田，国务院规定应当划为永久基本农田的其他耕地。
划多少
永久基本农田具体划定规模，可按照省级层面侧重落实国家保护任务，市、县层面体现主体功能差异的原则，逐级分解落实。严守18亿亩耕地保护红线是我国基于现阶段粮食安全形势做出的战略性安排。因此，省级层面需严格落实国家永久基本农田保护目标要求，根据《土地管理法》，省级永久基本农田一般应当占本行政区域内耕地的80%以上。市、县级层面，永久基本农田保护目标的分解不宜按照80%的比例“一刀切”，需统筹考虑以下三方面因素。一是主体功能差异，需落实国家主体功能区战略意图，根据城市化地区、农产品主产区、生态功能区功能定位差异，保护目标重点向农产品主产区倾斜。二是资源禀赋差异，保护目标分解还需充分考虑不同区域耕地资源禀赋优劣，确保永久基本农田划定规模与区域内现状耕地禀赋水平相适应，避免不切实际地强制性摊派保护指标。三是规划延续性和稳定性，在区域资源禀赋条件尚未发生根本性变化的前提下，永久基本农田保护目标分解也应保持一定延续性和稳定性，避免对原规划确定的保护目标产生颠覆性改变。
如何调
在技术逻辑上，永久基本农田的优化调整主要有两条路径：一是清理整改，严格按照永久基本农田划定标准，对既有永久基本农田中不符合划定要求的非耕地予以调出，并按照“数量不减、布局稳定、质量有提升”原则，将符合要求的优质耕地补划为永久基本农田；二是三线协同，确保三条控制线不交叉、不重叠。关于永久基本农田与自然保护地核心保护区矛盾冲突，应按照生态优先原则，已划入核心保护区内永久基本农田的全部“摘帽”，调出永久基本农田，优先确保自然保护地核心保护区布局完整、功能稳定。永久基本农田与自然保护地一般控制区、生态保护红线其他区域存在矛盾冲突的，应根据对生态系统服务功能造成的影响程度确定是否调出永久基本农田。关于永久基本农田与城镇开发边界交叉重叠问题，应坚持集约适度、绿色发展要求，城镇开发边界不占或少占永久基本农田，对法律法规明确应划为永久基本农田的优质耕地，城镇开发边界应主动避让。对于城镇开发边界内无法调整的零散分布永久基本农田，应尽量保持城镇开发边界形态完整，可通过“开天窗”形式不计入城镇开发边界面积，并按照永久基本农田的保护要求进行管理。
怎么管
从2004年国务院提出基本农田“五不准”，到2020年再次提出“六个严禁”，永久基本农田始终从严管控是永远不变的基调。至于如何从严管理，需要综合统筹稳数量和控布局两大方面要求。
严控准入门槛，确保数量不减
永久基本农田划定作为国家意志的体现，一经划定必须严格保护，必须严格控制准入门槛，确保数量不减少。一是严格限制建设占用，实行正面清单管理，可准入类型主要包括国家级重大建设项目、军事国防项目、国家级交通类项目、国家级能源项目、国家级水利项目，以及为贯彻落实党中央、国务院重大决策部署，由国务院投资主管部门或国务院投资主管部门会同有关部门支持和认可的交通、能源、水利基础设施项目等，且均需落实“占一补一、占优补优”要求。二是在不破坏耕作层的前提下，合理保障设施农业发展空间。如种植设施，在不破坏耕地耕作层前提下，可以使用永久基本农田，不需补划；对破坏耕地耕作层，但由于位置关系难以避让永久基本农田的，允许使用但必须补划。三是在落实占补要求前提下，预留生态建设空间。原则上仅允许党中央、国务院确定建设的重大生态建设项目依法占用。对关系国家生态安全，确实难以避让永久基本农田的国家级重大生态建设项目，可按有关要求调整补划永久基本农田；对省级政府为落实党中央、国务院决策部署，提出的具有国家重大意义的生态建设项目，经国务院同意，确实难以避让永久基本农田的，可按照有关要求调整补划。
禁止擅自调整，锁定空间布局
永久基本农田作为优化国土空间格局的重要控制线，是关系国家粮食安全和国土安全能否长期持续稳定的重要一环。因此，永久基本农田的空间布局应具有相对稳定性，一经划定，空间布局需严格锁定。一方面，永久基本农田一经划定，除国家统一部署的国土空间规划编制或修编外，各地均不得擅自通过规划修改等方式改变永久基本农田布局。《土地管理法》第三十五条规定，“禁止通过擅自调整县级土地利用总体规划、乡（镇）土地利用总体规划等方式规避永久基本农田农用地转用或者土地征收的审批”。另一方面，符合准入要求的项目，在占用永久基本农田时需严格落实“占一补一、占优补优”要求，优先在永久基本农田储备区中补划，且补划永久基本农田应与既有永久基本农田布局集中连片，以避免对规划确定的永久基本农田布局产生较大冲击，确保永久基本农田布局的相对稳定。
如何用
当前，作为保障粮食安全的红线、高压线，永久基本农田“不能碰”“不好动”的观念深入人心。然而，如何合理利用、永续利用永久基本农田似乎并未引起足够重视，导致部分区域出现永久基本农田重划定、轻利用，甚至无利用等问题，尤其在高度城市化地区，永久基本农田的抛荒、非粮化利用等现象较多，违背了永久基本农田划定初衷。因此，在生态文明和乡村振兴战略背景下，永久基本农田不仅需要划好、管好，还要用好。
强化对现代农业支撑，打造高效农田
悠悠万事，吃饭为大。基于我国现阶段国情，解决好吃饭问题始终是头等大事。作为保障国家粮食安全的“饭碗田”，无论是数量上的严保，还是空间布局上的严控，其核心是对永久基本农田的粮食生产功能的保护。新时期，在乡村振兴战略背景下，2021年中央1号文再次聚焦农村，提出了全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化的总要求。因此，作为乡村地区面积最大、质量最优的农业资源，永久基本农田更加需要承担起支撑现代高效农业发展的重任，切实发挥稳定粮食生产保障功能。可通过高标准农田建设，以农业科技为基础，以现代化种植、智能化工厂育苗、农业科技展示为核心，打造集科技开发、科普教育、技术培训、试验示范、种苗繁育等于一体的高效农田。
引导多功能复合利用，彰显多元价值
永久基本农田作为山水林田湖草生命共同体的重要构成要素，其功能也在随区位、社会发展不断演变，逐渐衍生出生态维护、文化传承、休闲游憩等多元功能。因此，在生态文明背景下，永久基本农田的保护和永续利用，也需要注重永久基本农田功能差异化，显化永久基本农田的多功能价值。例如，在以农产品生产为主导区域，可重点凸显永久基本农田粮食生产功能，通过现代农业和规模化生产示范带动，将永久基本农田作为提升农业现代化水平的重要载体；在生态资源相对多元区域，可通过永久基本农田与其他山水林田湖草等生态资源要素的组合，在郊野公园、森林公园等景观廊道和节点内，通过作物栽培间作防护林、沟渠、坑塘、作物边界等艺术化设计方式，营造季相各异、园林化的农田景观，凸显永久基本农田休闲游憩、生态维护、文化传承等多功能，打造好看、好玩、高效于一体的多功能复合农田。
实施国土综合整治，提升景观性特色
国土综合整治作为重塑乡村风貌景观的重要抓手，也是提升永久基本农田利用效益的重要途径，具体而言就是以国土综合整治项目为载体，强化整体设计、因地制宜、分区差异化整治，全面提升永久基本农田与郊野地区各类自然资源的协调性，提升农田景观风貌特色。比如，在城市近郊区域，可划分都市生态风貌综合整治区，引导永久基本农田服务于都市风貌建设，植田于城，与城市生态廊道、城市公园建设相结合，让居民在城市内部感受田园情怀，将具有空间约束性质的永久基本农田转换为特色城市生态农田景观。在山地资源较为丰富区域，可划分山地风貌综合整治区，通过林田复合，农、林、水、湿地资源综合整治，打造“以山体为主、农田点缀、交相呼应”的林田复合利用景观。在河湖资源较为丰富区域，可划分滨水风貌综合整治区，凸显滨水区域景观农田特色，打造以湿地生态为主题的田水交织型滨水农田景观。在耕地资源相对富集区域，可划分大地景观综合整治区，在强化永久基本农田粮食成产功能前提下，以田为底，重塑农田景观肌理，提升郊野地区大地农田景观质量。
结语
永久基本农田作为国土空间规划三条控制线之一，既需要科学划定落地，更需要管得住、利用好、出效果。在永久基本农田保护制度建设历程中，我国永久基本农田划定技术、方法和管控政策工具日趋成熟。在生态文明和乡村振兴战略背景下，永久基本农田的保护利用也要顺应时代趋势，体现安全发展理念，从传统的注重“严划定”“严管控”向更加注重“高效能”“高品质”转变，彰显永久基本农田多元功能，让永久基本农田真正成为保障粮食安全、引领绿色高效农业发展、承载乡土情怀的一方热土。
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