以“三区三线”深化落实主体功能区战略的路径探索
中国科学院地理科学与资源研究所
樊杰周侃
主体功能区是我国工业文明时期探索的一条符合生态文明要求的空间治理之路，是基于深入的理论创新、系统的科学研究、充分理解和适应中国国情的一种空间治理方式。主体功能区作为规划自2010年由国务院发布以来已历时十余年，其间主体功能区被上升到战略且被生态文明总体方案确定为基础性制度。主体功能区战略要求面向城市化、生态安全、粮食安全和遗产保护等主体功能定位，按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的开发方式，实施分类管理的空间治理工具，健全不同主体功能区差异化协同发展长效机制，为优化国土空间开发保护格局、创新国家空间发展模式夯实基础。习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第三十八次会议明确指出：“建设主体功能区是我国经济发展和生态环境保护的大战略”。显然，主体功能区是中国特色生态文明建设具有创新性的战略和制度，形成主体功能区格局是建设社会主义现代化强国的目标之一，也是建设美丽中国的一张蓝图。
发挥主体功能区规划在国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划作用，已成为建立健全新时期国土空间规划体系的主题和主线。进一步深化落实主体功能区战略，通常包括规划布局和政策实施两个基本方向。前者，是解决好如何精准落地的问题，主要通过健全空间规划体系把主体功能定位传导到基层；后者，是如何建立配套的政策体系问题，扭转当前只有生态功能区具有较高含金量的补贴扶持类政策、缺乏对城市化区域激励性政策的缺陷，通过财政转移支付、生态产品交易等政策，解决不同功能区域基本公共服务水平均等化问题。当前，要从“战略”高度和“基础性”制度两个维度理解主体功能区，把主体功能区作为发展规划和空间规划的“旋转门”，实现经济社会生态效益相统一、人口经济资源环境相均衡，把美丽家园的空间载体保护好、建设好。
在习近平总书记关于主体功能区战略的重要讲话以及《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中，不仅明确了深化落实主体功能区战略的基本方向，即立足资源环境承载能力，发挥各地比较优势，逐步形成城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局，同时，已经就规划和政策层面的实施途径提出了具体行动指南：细化主体功能区划分，按照主体功能定位划分政策单元，对重点开发地区、生态脆弱地区、能源资源富集地区等制定差异化政策，分类精准施策。
主体功能区方案的研制充分考虑了承载潜力、地域功能适宜性的未来走向、国土空间格局未来演变的影响。因此，全国主体功能区不是国土空间现状分布格局图，而是以基础评价结果、发展战略格局和长期主体功能定位的规划图。相当于给国土空间规划做好的“棋盘”并制定了若干规则，国土空间规划则是在棋盘上落子、下棋、布局。如果把主体功能区的思想延伸到国土空间规划的基层，采用“国家和省区主体功能区划-地市和县乡功能区划”构成功能区划的全系列，功能区划系列与国土空间规划体系就可以建立起便捷有效的支撑关系。其中在地市和县乡，主体功能便不再是“主体”之功能，而转变为具体的地域功能，地市及以下空间尺度对国土空间开发和保护格局的部署实质上就是功能分区、用地类型分区、土地利用规划。主体功能区划和国土空间规划的关系，是以基础数据库、功能谱系、基础评价、功能区划等一系列工作为支撑，通过“三区三线”划分、开发强度和三类空间比例关系等关键参数的衔接，实现到国土空间总体布局、重大工程落地、空间管治、实施评估、动态调整等过渡，形成了功能区划与空间规划的完整系统（图1）。
以实施主体功能区战略为主线、以空间降尺度传导主体功能为核心科学问题、以关键约束参数为空间结构控制性参数，从“三区三线”入手深化落实主体功能区战略的重点路径如下。
1.将“双评价”结果作为国土空间规划科学性的基本保障，贯穿规划方案研制与评估各环节
作为国土空间规划的前提和基础，“双评价”不仅能够全面认知国土空间、发现开发建设中存在的突出问题和主要矛盾，还可以有机衔接不同层级、不同类型的规划，助推国土空间的高质量发展。“双评价”的本职即为同级国土空间规划服务，为规划确定区域发展战略目标、总体布局和功能分区、重大任务工程落地方案，以及配套政策体系构建等提供基础底图、量化指标、控制性参数等科学支撑，避免评价和规划“两张皮”现象的发生，提升规划的有效性和可用性。通过“双评价”结果及衍生的一系列控制性和约束性参数，将上层规划的管控要求传导至下层规划，对下层规划的空间比例关系、管控参数设置、资源环境配置方案等规划内容形成有效约束，以实现不同层级规划的衔接。而在衔接空间规划与专项规划方面，“双评价”的基本结果可以作为同级专项部门规划的基础底图，从源头避免不同类型规划间的冲突与矛盾，做到各类规划起点的统一。此外，“双评价”结果作为规划编制的起点和初始状态，是动态评估和合理调控规划实施的有力工具。通过监测区域承载力和开发适宜性的变化状态，动态评估区域发展的可持续性和健康水平，合理调控规划实施的方向和力度，有力保障规划实施的科学性和有效性。
2.遵循主体功能区战略的新理念和新格局，构建不同功能指向下的高质量区域发展模式
3.以“三区三线”集成方案为基础形成国土空间规划的基本底图
4.自上而下与自下而上相结合实现各层级“三区三线”体系化
5.抓住国土开发强度、三生空间比例等关键阈值参数，实现国土空间管控的升降尺度传导
6.聚焦国土空间治理关键点强化政策配套，实施国土空间开发保护动态监测和精准评估