过去十余年间，可再生能源发电项目电价补贴政策从全面支持过渡到逐步收紧。自2019年起，为加强可再生能源发电补贴资金使用管理，并解决补贴长期拖欠问题，财政部、国家能源局等有关部门即开始对于项目合规性、电价补贴资金等方面进行核查[1]，而2022年3月24日《关于开展可再生能源发电补贴自查工作的通知》发布更是拉开了第二次新能源项目电价补贴核查的大幕，此次核查也被看作是新能源发电领域有史以来最全面、最严格的“大考”。2023年1月6日，国家电网及南方电网发布第一批可再生能源发电补贴合规项目清单，经核查确认的合规项目共计7,344个。在此期间，部分上市公司发布公告表示,所涉电站因核查不合规而导致批复电价被废止。目前，仍有大量项目的核查结果尚未作出。
二、潜在焦点问题及评析
潜在焦点问题1：“国补核查”中补贴的法律性质
裁判意见：行政机关对于某一行业的补贴，属于授益性行政行为，行政机关有权对补贴对象、内容进行审查、调整。
同类案例索引：(2016)京01行初1321号；(2023)粤13行终546号
法律观点的评析：
目前司法意见中，较为一致地认为“政府补贴”“行政补贴”属于授益性行政行为，该行政行为具有单方性的特征，行政机关有权自由裁量。如进一步细分，可以参照《关于行政案件案由的暂行规定》中“行政允诺”与“行政给付”的二级案由分类，“补贴”这一行为更贴近于“行政允诺”。[3]依最高法院意见，行政允诺是现代市场经济伴随而生的行政管理方式，指的是行政主体承诺当法律主体按照事前设定的要求完成某些事项，即可兑现奖金等优惠。行政给付与行政允诺都属于授益性行政行为，但行政给付是为了保障社会成员整体的生活水平；行政允诺是为了充分调动社会主体的积极性，挖掘各方面社会资源，以促进当地社会经济的蓬勃发展。[4]
不过，在行政法学的理论研究中，对于行政允诺和行政给付的区分方式，乃至是否要区分，并未达成一致。[5]较多观点认为，新能源电站补贴属于一种行政给付，属于“促成特定政策目标实现的扶助型给付义务”[6]，类似性质的补贴如“三农补贴”“草原补贴”等。这一类型的行政补贴因发放核查、政策调整等在实践中曾经引发过不少纠纷，法院在个案裁判中，依据主管机关发布政策文件的目的、精神，对于补贴对象是否适合进行审查。[7]
值得讨论的是，依《可再生能源法》第十九条、第二十条，及《关于分布式光伏发电实行按照电量补贴政策等有关问题的通知》（财建〔2013〕390号）第二条第（二）项、《关于促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见》（财建〔2020〕4号）第三条等规定，新能源电力行业中的补贴对象是电网企业。因此，部分观点认为，电站业主方并不是国家补贴的直接对象，而是通过电费收益间接获取补贴款项，在电站业主方与国网企业签订的购售电合同中，具体的电价是依据项目所对应的补贴文件予以确定。基于此，该等补贴方式是否影响补贴性质的认定，进而影响对民事合同能否履行的评价？
潜在焦点问题2：“国补核查”是否构成民事合同项下的情势变更或不可抗力
第一类裁判意见：政府政策的调整是当事人无法预见的，不属于正常商业风险，符合情势变更的情形，允许当事人解除或变更合同。
同类案例索引：（2019）鲁1525民初1787号
第二类裁判意见：国家补贴金额调整是当事人签订合同时应当考虑到的正常商业风险，不构成情势变更，不因此免除合同责任。
同类案例索引：（2020）湘民申4167号；（2018）鲁1426民初2975号；（2021）湘06民终1930号
第二，客观情况发生的重大变化在订立合同时具有不可预见性。所谓的“不可预见性”，即区别于商业风险，表明该重大变化的发生是当事人无法预见的[12]。对于不可预见的情形一般包括两种情况，第一种是无法预见到该重大变化；第二种是能够预见客观情况的变化，但是无法预见到变化的剧烈程度。司法机关一般会结合当事人的身份、所处的行业，以理性人的立场进行个案判断。
首先，关于“客观情况发生了重大变化”。无论“5号文”或“70号文”，这些文件的出台显然属于不能归责于当事人情形，司法机关可能将重点判断该变化与合同履行的关系。由于新能源电站EPC合同、收购合同、购售电合同等合同目的并不一样，因此，在不同合同项下判断“重大变化”可能得出不一样的结论，我们将在下一篇连载中着重对此问题予以讨论。
文件名称
认定要求
具体规定
《国家发展改革委关于完善陆上风电光伏发电上网标杆电价政策的通知》（发改价格﹝2015﹞3044号）
2015年12月22日
附件2全国光伏发电上网标杆电价表附注：……2016年以前备案并纳入年度规模管理的光伏发电项目但于2016年6月30日以前仍未全部投运的，执行2016年上网标杆电价。
《国家能源局关于2019年风电、光伏发电项目建设有关事项的通知》(国能发新能〔2019〕49号)
2019年5月28日
最后，关于“显失公平”，法院在认定是否显失公平时，一般会结合具体案件中的个案情况、当事人所处的行业领域以及彼时的行业环境等进行综合判断[16]。
当然，从责任减免和权利救济的途径考量，除了情势变更之外，是否仍有不可抗力的适用空间？不可抗力和情势变更都构成履行障碍，规范当事人在订立合同时不能预见、不能承受的其支配领域外的客观风险。[17]但是，不可抗力属于不能预见、不能克服、不能避免的重大灾难性事件，而情势变更的严重程度低于不可抗力，通常只对特定行业或特定主体产生影响，构成履行障碍的程度更远远低于不可抗力。[18]因此，司法实践中，如果裁判者尚不能认定合同订立后的变化已经达到了要以情势变更作调整的程度，则通常不会再考虑适用影响程度更高的不可抗力制度。
三、潜在纠纷解决方案的建议
附：高频法律法规、规范文件等索引
特别说明：为方便读者参阅，我们仅列示在交易实践和纠纷案件中适用频率较高的法律法规、规范文件等。
1.《中华人民共和国可再生能源法（2009修正）》（施行日期：2010年4月1日）第十九条、第二十条；
2.《国家发展改革委关于2021年新能源上网电价政策有关事项的通知》（发改价格〔2021〕833号，施行日期：2021年8月1日）；
3.《财政部关于分布式光伏发电实行按照电量补贴政策等有关问题的通知》（财建〔2013〕390号，施行日期：2013年7月24日）第二条；
4.《财政部、国家发展改革委、国家能源局关于促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见》（财建〔2020〕4号，施行日期：2020年1月20日）第三条；
5.《财政部、国家发展改革委、国家能源局关于印发<可再生能源电价附加资金管理办法>的通知》(2020修订,财建〔2020〕5号，施行日期：2020年1月20日)第六条；
6.《中华人民共和国民法典》（施行日期：2021年1月1日）第五百三十三条；
7.《国家发展改革委关于完善陆上风电光伏发电上网标杆电价政策的通知》（发改价格[2015]3044号，施行日期：2016年1月1日）；
8.《国家能源局关于2019年风电、光伏发电项目建设有关事项的通知》（国能发新能〔2019〕49号，施行日期：2019年5月28日）。
2.即法学方法论所认为的“适合研究主题的方法是合理方法”。详见胡玉鸿：《法学研究方法的理论争议及其辨析》，载于《中国社会科学文摘》2023年第9期，原载于《政法论坛》2023年第3期。
3.《最高人民法院印发〈关于行政案件案由的暂行规定的通知〉》：（八）行政给付74.给付抚恤金；75.给付基本养老金76.给付基本医疗保险金；77.给付失业保险金；78.给付工伤保险金；79.给付生育保险金；80.给付最低生活保障金。（九）行政允诺81.兑现奖金；82.兑现优惠。
4.详见仝蕾主编：《行政案件案由制度解析与适用》，人民法院出版社2022年版，第77-79页。
5.详见喻少如:《行政给付制度研究》，人民出版社，2011年版。
6.详见胡敏洁：《我国行政给付义务类型化及其法律拘束》，载于《中国法学》2023年第2期。
7.详见(2021)皖行终22号广德徽风农产品营销农民专业合作社联合社、安徽省广德市人民政府二审行政判决。
8.详见胡敏洁：《履行给付行政任务的私人之法律地位——以养老保障行政为例》，载于《华东政法大学学报》2011年第2期。
9.参照（2022）沪0104民初1232号案；（2018）赣0902民初4329号案。
10.参照（2023）渝0108民初24518号案；（2023）浙02民终2736号案。
11.详见（2020）鲁01民终4962号案；（2020）苏0191民初1985号案；（2023）内2523民初4号案。
12.详见（2021）最高法民申1591号案、（2019）苏06民终1497号案、（2020）鄂12民终1492号案、（2023）京0111民初51号案。
13.详见（2019）苏06民终5156号案、（2019）苏06民终5156号案。
14.详见最高人民法院民法典贯彻实施工作领导小组编著：《中国民法典适用大全合同卷（二）》，2023年版，第483页-第484页。
15.并网是投运的前提条件。
16.详见《中华人民共和国民法典合同编理解与适用》，人民法院出版社2020年版，第483页。
17.详见《中华人民共和国民法典合同编理解与适用》，人民法院出版社2020年版，第481-482页。
18.详见韩世远著：《合同法总论（第四版）》，法律出版社2018年版。
19.详见（2021）最高法民申3667号江西海熙置业有限公司、浙江东源建设有限公司建设工程施工合同纠纷其他民事裁定。
20.详见冯辉：《新能源汽车产业政府补贴的法律规制研究》，载于《政治与法律》2017年第12期。
21.详见赵峰：《行政允诺行为的司法审查标准》，载《人民司法》2022年第8期。