文/杜志雄(中国社会科学院财经战略研究院副院长,中国社会科学院农村发展研究所研究员)
一、农业规模经营发展现状
（一）土地流转为农业规模经营发展创造了重要条件
20世纪80年代初，沿海农村地区就开始出现家庭承包耕地流转（以下统称“土地流转”）现象，并逐步向内地扩展。在2007年以前的较长时期内，农村土地流转的规模基本保持稳定，农村土地流转面积占家庭承包耕地面积的比重基本上稳定在4.40%～5.40%之间。自2008年开始，全国各地农村土地流转陡然加快，土地流转面积逐年扩大，土地流转率快速上升（见图1）。土地流转面积由2008年的1.09亿亩快速扩大到2017年的5.12亿亩，2017年流转面积是2008年的4.70倍，年均扩大0.45亿亩；土地流转率2由2008年的8.85%快速上升到2017年的36.97%，年均上升2.81个百分点。2017年，流转出承包耕地的农户达7070.56万户，占家庭承包农户总数的31.16%，比2016年上升了1.47个百分点。
图1中国农村土地流转的变化趋势（2002—2017）
农村土地流转方式多样化，采取不同流转方式流转的土地面积呈现不同的变化趋势，出租（转包）一直处于主导地位（见表1）。2002—2017年，采取出租（转包）方式流转的土地面积占流转总面积的比重呈现大幅上升趋势，由2002年的66.66%上升到2017年的80.86%，上升了14.20个百分点，年均上升0.89%。采取转让方式流转的土地面积占流转总面积的比重呈现快速、显著的大幅下降趋势，由2002年的12.41%下降到2017年的2.73%，下降了9.68个百分点，这表明，越来越多的承包农户不愿意失去承包地及其土地承包经营权。采取股份合作方式流转的土地面积占流转总面积的比重总体上基本不变，但自2013年以来呈现小幅下降趋势，由2013年的7.35%下降到2017年的5.86%，下降了1.49个百分点。采用互换方式流转的土地面积占流转总面积的比重基本保持不变，维持在5.60%的平均水平上。采取其他形式流转的土地面积占流转总面积的比重呈现明显下降趋势，由2002年的10.00%下降到2017年的4.69%。2014年6月的调查数据显示，土地经营权不在承包者手中的现象大约涉及26%左右的农户。[1]农户承包权与土地经营权分离的现象，在地方实践中已经客观存在，并且成为了一种较为普遍的状态。
土地流转快速发展，极大地推动了农业规模经营快速、稳步发展。目前，多种形式规模经营面积占承包耕地面积总数的比重超过30%。3根据2017年“中央一号文件”内容和各地发展实践，农业规模经营主要包括土地流转型和服务带动型两种具体实现路径和形式。
（二）土地流转型农业规模经营稳步发展
土地流转型农业规模经营是指小农户、种植大户、家庭农场、农民合作社、龙头企业等（新型）农业经营主体，通过转包、出租、转让、互换、入股等形式流入土地而形成的土地规模经营。根据农业经营主体和土地流转形式，土地流转型农业规模经营具体可分为家庭经营型、股份合作型和工商租赁型三种土地规模经营类型。
1.家庭经营型土地规模经营
家庭经营型土地规模经营主要包括两种情形：一种是承包农户通过“互换并地”减少地块数量所实现的土地集中经营。近年来，有些地方针对单个农户拥有承包地块远近不一、大小不等、质量不同、土地细碎化经营的现象，结合农村土地承包经营权确权登记颁证，在坚持农户自愿的基础上，积极探索开展“互换并地”，促进承包地块“小块并大块、多块变一块、分散地块变集中地块”，取得了土地集中经营的良好成效。2017年，全国通过互换方式流转的承包耕地面积达0.30亿亩；2002—2017年，互换流转的承包耕地面积占流转总面积的比重平均为5.65%（见表1）。“互换并地”减少了承包农户耕作地块数，但并没有显著地扩大承包农户的耕地面积和土地经营规模，只是实现了原有耕地的集中、连片经营，这有利于农机作业和耕地利用，促进农业增产增效，但仍然难以解决承包农户耕地面积规模小、劳动生产率低的问题。
表1不同土地流转方式流转面积占流转总面积比重的变化趋势（2002—2017，单位：%）
一种是承包农户通过转包、出租等流转方式发展种植大户、家庭农场等新型农业生产主体而形成的土地规模经营。从土地流入主体来看，2002—2017年，尽管流入农户的面积占比呈现下降趋势，由2002年的71.71%下降到2017年的57.62%（见表2），但其占比仍然是最高的，且平均占比高达62.90%。其中，大部分流入了专业大户、家庭农场。截至2013年底，中国经营耕地面积在50亩以上的专业大户共有287万户；其中，种粮大户68.2万户，经营耕地面积1.34亿亩。[2]截至2016年底，中国各类家庭农场87.7万家；其中，纳入农业农村部门名录管理的家庭农场44.50万户，比2013年增长2.20倍。[3]农业农村部全国家庭农场监测数据表明，2014年、2015年和2016年有效监测样本家庭农场的平均经营土地面积分别为334.17亩、373.69亩和357.36亩。
表2承包耕地流入不同主体面积占比的变化趋势（2009—2017)
2.股份合作型土地规模经营
股份合作型土地规模经营是指承包农户将土地经营权入股农民合作社、龙头企业而形成的土地规模经营。从经营主体看，这种形式的土地规模经营，主要包括农产品专业合作社、农村土地股份合作社和土地股份经营公司，且主要开展农业合作生产和农业产业化经营这两种经营方式。近年来，在一些农村劳动力转移程度较高的地区，因受地方政府的大力引导，股份合作型土地规模经营发展较快。2017年，通过股份合作方式流转的承包耕地面积达0.30亿亩，占土地流转总面积的5.86%；2002—2017年这一流转方式的面积平均占比为5.39%（见表1）。2009—2017年，流入农民专业合作社的承包耕地面积占比由9.21%逐年上升到22.66%（见表2），年均上升1.49%。
农村土地股份合作社作为农民联合性组织，按照合作制原则组织分散的农户、统一分散的作业、联合分散的经营。从各地实践看，农村土地股份合作模式主要包括以下三种：一是自主经营型土地股份合作模式，农户以土地承包经营权入股组建土地股份合作社或者土地股份经营公司，自己统一组织生产经营，成为规模化的新型农业经营主体。二是内股外租型土地股份合作模式。在操作中，首先，农户以土地承包经营权入股组建土地股份合作社；然后，土地股份合作社将整理出来、集中起来的连片土地统一对外向专业大户、家庭农场、农业企业等公开出租、转包，推动土地规模经营的形成。在这种模式中，土地股份合作社只是充当了土地流转的中介组织。三是共营制土地股份合作模式，农户以土地承包经营权入股组建土地股份合作社，按照土地股份合作社+农业职业经理人+农业综合服务“三位一体”的模式进行“农业共营制”经营。
3.工商租赁型土地规模经营
工商租赁型土地规模经营是指工商资本（企业）通过租赁农户承包地而形成的土地规模经营。近年来，流入企业的承包耕地面积及其占比呈现不断增长趋势，分别由2009年的0.14亿亩、9.21%增长到2017年的0.50亿亩、9.76%；2013年占比高达10.59%（见表2）。农业农村部关于河北、陕西、辽宁、浙江、四川、湖北和广西7省（自治区）的调研数据表明，7省（自治区）总体看，流入企业的承包耕地面积占比由2015年的11.56%增长到2016年的12.78%，增长了1.22个百分点；分省（自治区）看，四川省流入企业的承包耕地面积占比及增长率远高于平均水平，由2015年的14.80%快速增长到2016年的25.43%，增长了10.63个百分点。[4]
当前，工商资本投资农业生产主要有两种方式：一是以直接方式，从承包农户或者村集体经济组织手中租赁承包耕地，直接投资建设标准化基地，雇佣农户进行管理的土地规模经营模式。二是以间接方式，采取“龙头企业+农户”“龙头企业+农民专业合作社+农户”“龙头企业+基地+农户”“订单农业”等模式进入农业，开展规模化种养活动。工商资本租赁承包耕地进行投资经营，一方面能在一定程度上解决谁来种地、如何种地、钱从何来、农村劳动力就地就近就业、农业技术提高等现实问题；另一方面，可以为农业发展注入农业技术、种养管理方法与模式等现代的先进生产要素，创新工业反哺农业模式，改善农业生产条件，提升农业规模化经营水平。
（三）服务带动型农业规模经营快速发展
在土地规模经营的带动下，服务带动型农业规模经营快速发展。
1.农业生产托管日益成为带动小农户发展规模经营的主推服务方式
2.以服务规模化推进农业现代化具有重要理论价值和实践意义
（四）家庭农场日益成为集生产与服务于一体的新型农业规模经营主体
二、关于农业规模经营几个重要问题的讨论
引导土地经营权有序流转，发展多种形式的农业规模经营，已经成为国家重要的农业政策和现代农业发展的必然趋势。但是，因受制于人多地少的独特国情农情、农业转移人口市民化的长期性、家庭农场等新型农业经营主体发育的渐进性，中国农业规模经营的健康快速发展还面临一些需要认真研究讨论和解决的重要问题。
（一）土地经营规模仍然偏小，农业劳动生产率低
上述分析表明，2008年以来中国土地流转面积、流转率不断增长，土地规模经营趋势明显。但是，与现代农业发展的要求以及国际水平相比，中国土地经营规模仍然偏小，农业劳动生产率低。从规模农户6占比看（见表3），经营耕地面积小于10亩的农户占比持续稳定在84%～86%之间，占比最高，且呈现小幅增长趋势，由2009年的84.02%增长到2017年的85.43%。而经营耕地面积等于或者大于10亩的规模农户占比仅维持在14%～16%之间，且呈现小幅下降趋势。尤其是，2009—2017年，平均来看，经营耕地面积等于或者大于30亩的规模农户占比仅为3.74%，等于或者大于50亩的规模农户占比仅为1.24%，等于或者大于100亩的规模农户占比仅为0.38%。
表3不同经营规模农户占比变化趋势（2009—2017，单位：%）
从国际水平来看，目前，中国户均农业土地经营规模为7.5亩，约为日本的1/4、欧盟的1/40、美国的1/400；农业劳动生产率约为世界平均值的47%、高收入国家平均值的2%、美国的1%。[7]据世界银行估计，2012年，中国农业劳动力劳均耕地5.80亩；据FAO估计，2010年，中国农业劳动力劳均耕地3.66亩；国内官方机构的统计结果表明，2012年，中国农业劳动力劳均耕地7.87亩，农户农均耕地7.56亩；显然，中国目前的劳均耕地和户均耕地都超不过10亩，这一土地经营规模不仅显著低于世界平均水平，且显著低于亚洲国家平均水平。
（二）土地流转存在“被流转”、流向不合理等突出问题
当前，土地流转、规模经营过程中已经出现一些值得重视的倾向和突出问题，突出表现在速度很快、“被流转”、流向不甚合理。快速工业化和城市化进程使得越来越多的农村劳动力离开土地。[9]正常情况下，这部分进入城市的农民把土地经营权拿出来流转和集中，将成为自然也是必然的过程。但是，目前这样一个自然的历史过程由于一些错误的导向和地方政府、基层社区当局的冲动，正在被人为地加速。在很多地方，这种加速流转是在农地确权这样一个既涉及农民土地权益保护、也涉及土地用途管治的农地管理基础性工作并没有完成的情况下进行的；同时土地流转或多或少存在“被流转”的情形。1992年，通过各种方式流转的耕地面积占家庭承包经营耕地面积总数的比重不足1%，2005年也只占4.53%，但到2017年达36.97%，即2005—2017年的13年间，土地流转率提高了32.44%，年均增长2.50个百分点，土地流转速度显著加快。东部地区土地流转更快，2017年土地流转率最高的是上海市，达75.39%，其次为北京市（63.19%）、江苏省（61.45%）、浙江省（56.80%）。
进而言之，理论上看，支持土地流转，应该主要是支持和鼓励流向专门从事农业生产的专业大户、家庭农场，促进这些经营主体的规模经营。但实际情形是，目前，很多地方是把土地集中流转到大企业手中。这样的做法在一定程度上可能短期内解决了规模经营问题、使用效率问题，但遗留下的问题可能更多，例如农民权益保护、农民离农后的生计保障、农地用途管制等。
大量调研表明，当前确实存在着这样一种现象，即地方政府和基层社区有一种土地流转偏好，倾向于大规模地、动不动就成千上万亩地流转，而且倾向于把农地流转给大工商企业或大户。工商资本进入农业，有两件事情值得重视：一是防止“非粮化”，就是原来的粮地不种粮食了。如果不种粮食，但还在从事农业生产，那么这种土地资产专用性的改变还不是特别彻底，必要时还可以做粮食生产资源的动员，因而对粮食安全的冲击有限。二是防止和杜绝“非农化”。耕地“非农化”等于把农用地转成建设用地，不是种庄稼而是“种楼房”。
（三）高速度大规模土地流转正在导致土地租金显著上涨
近年来，随着土地大规模流转，土地租金上升非常快。不断攀升的土地租金成为导致土地流转型农业规模经营主体收益下降或者亏损的重要原因。在一些平原地区，年土地租金已攀升到700-800元/亩，有的甚至达到或者超过1000元/亩[5]。重庆市梁平县的年土地租金由2013年的680元/亩上升到2016年的720元/亩；山东省、河北省、安徽省2015年的平均土地租金分别为708元/亩、668元/亩、570元/亩；陕西省、吉林省2016年的平均土地租金分别达643元/亩、811元/亩。
1.土地租金上涨事关农业可持续发展大局
从各地调查的实际看：目前的土地租金大致与流转前的亩均纯收益持平。整体上看，租金上涨主要还是市场行为，但工商资本的进入也是不可忽视的因素。租金不断上涨可以为拥有承包权的农民增加一笔财产性收入，但也可能阻碍正常土地流转的进行和新型农业经营主体的成长。根据前几年农业经营成本收益的比较分析，在此前土地成本还没有出现高企的情况下，农业生产特别是粮食生产的利润已经比较低了。现在土地租金上升，对于真正想做农业的人来说，规模扩张的成本压力更大了。从这个角度看，租金上涨不利于粮食生产的稳定和整个农业的可持续发展。
另一方面，在一些地方的调查发现，虽然整体上看租金是上涨的，但也出现少数土地大规模流转到企业的租金低于之前农民之间流转租金水平的情形。可能的原因，一是政府对租金的过度干预，人为压制和压低租金；二是政府无所作为，对于明显不合理的低租金现象缺乏干预。
从长期看，土地租金事关农业可持续发展大局。人为压低租金至明显小于市场决定的租金水平，对保护农地流出户不利；租金虚高，虽然短期、局部地增加了农地流出户的土地财产性收益，但由于租金在农业生产成本中的占比急剧提升，高租金对农业经营者获得合理利润报偿、保持农业可持续发展是不利的。
中国近些年农业的生产成本上升得非常快，由此导致中国农业竞争力的显著下降。大概可以得出这样一个判断，新世纪以来的农业生产成本上升，其中的主要原因是劳动力成本的快速上升，其次是化肥、农药、薄膜、水费等其他要素成本的显著增长，最后是土地成本的不断提高。劳动力成本快速上升导致的一个重要负面效应就是农业国际竞争力显著下降。2001年加入WTO前，中国还是一个农产品净出口国，到了2004年就变成了净进口国，农产品贸易逆差持续扩大，由2004年的46.40亿美元扩大到2016年的380.1亿美元，逆差额年均扩大55.32%；2013年，中国农产品贸易逆差额最大，为508亿美元，比2004年扩大了9.95倍。这是主要由劳动力成本上升形成的国际竞争力第一次大幅度下降。
非常值得观察和警醒的是，由于土地租金的大幅度上升，会不会引起第二次农产品国际竞争力的急剧下降？在新形势下，劳动力成本可能仍然还在快速上升，在土地流转趋向规模经营之后，土地租金又在急剧上升。在过去小规模农户从事经营的情况下，土地不能说没有成本，是一种影子成本。而现在一旦土地流转，就把隐形的土地成本显性化了。如果任由土地租金上涨，肯定会影响粮食生产和农业规模经营，从而对中国农业国际竞争力产生负面影响。
（四）应重视家庭农场与农民专业合作社之间的功能互补关系
历史发展实践表明，农民专业合作社主要不应是合作生产，或者说不应该是生产领域的合作。当今农民专业合作社的发展，应该主要是为农业生产者提供产前产中和产后的服务，其要解决的是这样的一个基本问题：由于农业的特殊性，农场规模再大也不可能把应由市场提供的服务内化到厂商内部，因此，农业种植规模越大，对外部提供的社会化服务的需求也越大。这表明，农业领域的生产服务业发展有着巨大潜力和空间。美国的“大农场+大服务”、日本的“小农户+大服务”农业发展模式及其经验证实了这一点。[12]
如前所述，中国“最适宜”“最合意”的农业经营主体，主要是适度规模化的家庭农场，在这种情形下，由于参加合作获得的边际收益增长更大，将会对合作的需求由一般意义上的日常的需求转化为实际的有效需求，从而引来农民专业合作社发展的真正的春天。
三、加快发展农业规模经营的政策选择
（一）引导土地经营权有序流转
二是创新租地型专业大户、家庭农场形成方式。在有条件的地方，鼓励、引导将土地承包经营权确权登记颁证、互换并地与农田水利等农业基础设施有机结合起来，整合、统筹各类涉农项目资金，建设优质高标准农田，并将其优先流转给专业大户、示范家庭农场。同时，鼓励各地积极推广股份合作、土地托管、联耕联种等新型农业经营方式和利益联结机制。
三是创新有利于农村土地经营权市场交易的体制机制。例如，探索建立农村承包土地指导价格评估机制，为土地流转方和需求方提供价格指导服务；探索建立土地储备机制，着力提高承包地流转的组织化、规模化程度；引导、鼓励新型经营主体、服务主体与承包农户，以及相互之间建立合理、顺畅、高效的利益联结机制。
（二）优化农村信贷供给政策，有效缓解农业经营主体融资困难
以家庭农场为例，农业农村部全国家庭农场监测数据表明，2016年，在2998个有效样本中，83%的家庭农场有融资需求，但是，其中仅有13%的家庭农场的融资需求能较为容易得到满足；在获得贷款的家庭农场中，66%的融资需求是从农村信用合作社或者亲朋好友处得到满足的，从中国农业银行、中国工商银行、中国银行、中国建设银行、交通银行等大型商业银行获得贷款的比例仅有7%。农业农村部全国家庭农场监测数据统计结果还发现，在1145个粮食类家庭农场有效样本中，82%的粮食类家庭农场表示经常处于资金紧张、困难状态，93%的农场表示土地经营规模难以扩大的重要原因就是资金缺乏、融资难。
二是鼓励、支持发展农村信用贷款。切实加强农村信用体系建设，尽快建立权威、全国性的家庭农场等新型农业生产经营主体数据库并对金融机构公开。以家庭农场等新型农业生产经营主体为单位，可查询其土地承包经营权、宅基地使用权、土地流转面积、享受国家政策等动态信息，并将该数据库对金融机构公开，便于金融机构对其做信用评级时提供基础数据，针对家庭农场开展信用评定，降低金融机构给新型农业生产经营主体提供信用贷款的成本。
三是促进抵押方式多元化。健全农村产权交易市场基础设施和体系建设，完善、优化农村抵押资产变现处置机制。鼓励金融机构尤其是新型农村金融机构（例如小额信贷公司、村镇银行等）积极开展农村土地经营权、农民住房财产权、大型农机具、在产农作物及订单、活体畜禽、各种有价票据等抵押、质押业务。
四是大力发展农村合作金融。引导供销合作社、农村信用合作社充分、有效发挥自身优势，鼓励农民合作社积极开展内部信用合作、资金互助合作。
（三）大力发展农业保险，提高农业经营主体风险保障水平
目前，政府仍是农业保险政策运行的主体，扶持措施单一，力度不够。问题首先表现在保险对象受限，中国主要的大田作物和部分养殖业虽然都已经有了政策性保险，但一些区域性特色产业保险没有或刚刚起步，家庭农场等新型农业经营主体更大规模经营的水果、蔬菜、牛羊畜禽等产品还未纳入保险覆盖。其次，保额偏低，多数农业政策保险只保成本不保收益，满足不了新型农业经营主体的保险需求。最后，由于保险理赔程序复杂、手续烦琐，灾后赔付难度大、比例小，往往难以真正达到保险目的。
因此，要以农业保险多元化为方向，以增强新型农业经营主体抵御自然和市场风险的能力为目标，不断加强农业保险管理，促进农业保险快速健康发展。一是丰富农业保险产品，给新型农业经营主体多元化保险选择。根据新型农业经营主体生产经营特性，开发保险新品种，优化政策性保险品种结构，逐步将农业保险补贴覆盖范围从稻麦油等大宗农产品向花果蔬等特色农产品扩大。
二是调整保障水平，提高新型农业经营主体农业保险的赔付水平。设计多层次、多档次农业风险保障水平，对不同层次、不同档次农业风险实行差别化保险补偿标准。新型农业经营主体根据自身情况和需求自主选择参保层次和档次，逐步实现农业保险由“保成本”向“保收益”转变。
三是简化定损、理赔等程序和手续，及时发放保险赔付款。
四是开放农业保险市场，形成政策保险和商业保险、合作保险共同参与的农业保险市场新格局。充分发挥政策性农业保险的财政补贴杠杆作用，鼓励、引导商业保险机构积极开展农业保险业务。引导、支持新型农业经营主体积极开展农业互助合作保险。
（四）着力发展农业生产性服务业，健全农业生产社会化服务体系
功能健全、运行良好的社会化服务，可以有效地把各种现代生产要素注入经营主体之中，不断提高农业物质技术装备水平，从而在坚持家庭“小生产”的基础上推进农业生产专业化、商品化和社会化。中国资源禀赋和现有生产条件决定了中国专业大户、家庭农场不可能像美国等新大陆国家家庭农场那样具备较高的农业机械化水平和自我服务的能力。同时，专业大户、家庭农场规模再大，也不可能将应由市场提供、成本更低的产前和产后生产服务全部内化到专业大户、家庭农场内部。
习近平总书记指出，在鼓励规模经营同时，要研究完善针对小农生产的扶持政策，加强社会化服务，把小农生产引入现代农业发展轨道。一是加快构建新型农业社会化服务体系。[15]培育发展多元化、多形式、多层次的农业生产服务组织，做好产前的农资供应、市场信息服务，产中的农业技术指导、农机协作服务，产后的储藏、销售和加工等服务，为农业经营主体发展提供服务保障。
二是适应农业经营主体联合的需求，支持和鼓励农业经营主体之间的联合合作。引导同产业同类型农业经营主体组建专业协会、联合会，发挥集聚效应。