摘要：新中国成立60年来农村经济成就斐然，为国民经济的健康发展提供了强大的物质基础。其演进轨迹表明，农村基本经营制度多层面的动态变迁和农村产业结构演进以及持续的农业科技进步，是推动我国农业发展的主要动因。在新的历史条件下，必须以农业科技进步推动现代农业，以完善农村基本经营制度、推进农业产业化及农民专业合作、促进金融与财政等制度的相容创新，加之以农民工流动为契机的人力资源开发，推动农村经济可持续发展。
关键词：农村经济制度，经济总量，发展轨迹
新中国成立时，我国农业总产值只有271.8亿元，粮食产量11318万吨，棉花产量44.4万吨，油料产量256.4万吨。经历了新中国成立的农村土地改革、农业合作化、公社化以及改革开放以来的一系列农村改革，我国农村经济实现了历史性跨越和根本性转型，取得了举世瞩目的辉煌成就。到2008年，这几项数据分别达到了30067亿元，52871万吨、749.2万吨和2952.8万吨。农民生活水平实现历史性跨越，告别了贫穷短缺、温饱不足，最终步入小康生活。我国农村居民的恩格尔系数从新中国成立的70%多下降到2008年的43%，农村居民人均纯收入由1949年的44元提高到4761元，8亿多农民享受到新型农村合作医疗，1.4亿多农村孩子享受着免费义务教育。农村基础设施和农业生产条件显著改善，生产力水平大幅提高，主要农产品中的谷物、肉类、棉花、水果等产量跃居世界第一。农业和农村经济的快速发展，不仅解决了13亿中国人的吃饭问题，也为加快工业化进程提供了有力支撑，为全球粮食安全作出了积极贡献。因此，回顾新中国成立60年我国农村经济发展轨迹，并对未来发展进行前瞻，具有重要意义。
一、我国农村经济60年的辉煌成就
新中国成立60年来，我国农村发生了历史性巨变，农村经济取得了辉煌成就。具体从以下几方面得到体现。
（一）农业生产力大幅度提高，主要农产品供求呈现新格局
新中国成立后实行的土地改革，使农民与土地等生产要素相结合；改革开放后，家庭联产承包责任制的实行与人民公社制度的解体，也使生产力得以极大解放；进入21世纪，党中央、国务院一系列惠农强农政策的实施，以及农业科技进步的持续支撑，尤其是高产小麦、超级杂交水稻不断取得重大突破，对提高我国小麦、水稻产量，确保粮食安全起了重要作用。农业生产力得到极大发展，农业生产持续稳步增长。
粮食等主要农产品产量以及人均占有量均大幅度增加。1949年，我国农业总产值仅271.8亿元，粮食11318万吨，棉花44.4万吨，油料256.4万吨，糖料283.3万吨。粮食等主要农产品供求长期短缺，凭票供应。即使到1978年改革开放时，也仅分别为1288.7亿元、30476.5万吨、216.7万吨、521.8万吨和2381.9万吨；而2008年我国农业总产值达到30067亿元，粮食、棉花、油料、糖料产量分别达52871万吨、749.2万吨、2952.8万吨、13000万吨。2008年肉类总产量7269万吨，其中，猪肉产量4615万吨，牛肉产量610万吨，羊肉产量376万吨。牛奶产量3651万吨，禽蛋产量2638万吨，水产品产量4895万吨。与1949年相比，无论是主要农产品总量还是人均占有量均有较大幅度提高。粮、油、棉、水果和蔬菜等农产品全面稳定增长，为人民生活水平不断提高提供了物质基础（见表1、表2），目前达到了“总量基本平衡、丰年有余”的基本格局。21世纪以来，随着农业结构调整的不断深入，市场化、工业化、城市化发展和加入世界贸易组织等影响，农产品供求关系正在发生根本性变化，大市场大流通格局基本形成。
（二）农业生产条件大幅改善
（三）农村经济结构调整优化
改革开放前，农村实行高度集中统一的管理体制，农村产业结构长期处于以粮食种植业为主的状态，改革开放促进了农村产业结构的调整，由“以粮为纲”转为“决不放松粮食生产，积极发展多种经营”；新时期国家更加注重改善农村经济结构、提高农业生产质量，实现农业增长方式从数量增长向质量和效益增长的转变。
第一，农林牧渔业总产值中，农业比重明显下降，林、牧、渔业比重不断上升，基本实现了农林牧渔业全面发展。农业由1952年的85.9%下降为2007年的50.4%，下降了35.5个百分点。林、牧、渔业所占比重分别由1952年的1.6%、11.2%和1.3%增至2007年的3.8%、33.0%和9.1%，分别提高了2.2、21.8和7.8个百分点（见图一）。
第二，改革开放以来，种植业内部结构调整明显。在稳定粮食生产情况下，棉、油、糖、果、蔬菜等经济作物发展较快，1979-2007年，棉花产量增长2.5倍，油料产量增长3.9倍，糖料产量增长4.1倍，水果产量增长26.6倍。粮食、经济作物和其它作物种植面积比由1978年的80.40：9.60：10.00调整为2007年的68.90：26.65：4.45。畜产品构成中，猪肉占肉类总产量的比重由1978年的94.2%下降到2007年的62.45%；牛羊肉则上升至14.51%；禽肉等升至23%。禽蛋、牛奶等产量快速增长，在畜产品中的比重也大幅度上升。
第三，农产品品质得以优化，尤其是改革开放以来，农业进入发展新阶段，结构调整更加注重发展高产、优质、高效、生态、安全的现代农业，主要农产品良种覆盖率和优质化水平明显提高。据农业部统计，2007年我国水稻、小麦、玉米、大豆四大粮食品种优质率分别达到72.3%、61.6%、47.1%和70.3%，畜禽、水产、果菜等鲜活农产品优质率也提高很大，并初步形成无公害农产品、绿色食品和有机食品“三位一体、整体推进”的发展格局。林业生产经济效益与生态效益并重，渔业生产精养及高附加值海淡水产品养殖得到大力发展。
第四，主要农产品基本形成区域专业化生产格局。根据资源比较优势进行产业政策引导，使农产品向优势产区集中。目前已基本形成东北大豆、玉米带；黄淮海地区花生、小麦带；长江流域油菜带；黄河流域和西北内陆棉花产业带等区域专业化生产格局，河南、黑龙江等13个粮食主产省粮食产量占全国的70%以上，商品粮供给占80%以上。畜牧业生产也渐趋区域化，四川、湖南等13个生猪主产省猪肉产量已占75%以上；内蒙古、黑龙江等7个奶业主产省牛奶产量占60%以上。2007年，棉花、小麦、大豆、油菜籽、玉米产量前5位的省区占全国产量的比重达到了75.9%、73.2%、69.8%、63.7%、52.9%。
（四）农民收入大幅提高，生活水平持续改善
1.农民增收且收入结构发生改变
2.农民消费结构发生较大变化，生活水平持续改善
收入的不断增长为农村居民生活改善提供了坚实基础。农村居民人均生活消费支出由1978年的116.1元提高到2008年的3660.7元，生活水平向全面建设小康社会目标迈进。
（五）农村基础建设不断加强
新中国成立后，一直实行“以农补工”从而实现重工业优先发展的国家战略，农村的生产生活基础设施条件难以有效改善。故改革开放前，农村基础设施薄弱，农业生产条件落后，市场体系建设滞后。经过几十年发展，尤其是新农村建设启动之后，中央财政加大了对“三农”的投入（见图三），农村基础设施建设的规模和力度明显加大，农村基础设施条件有了很大改观。
第二，农村软件设施逐渐改善。党的十六大以来，党中央、国务院坚持统筹经济社会发展，促进了教育、卫生、社会保障等农村社会事业的快速发展，为农村全面建设小康社会提供了保障。在文教卫生方面，农村义务教育阶段中小学生全部免除学杂费和免费提供教科书，使1.5亿学生受益；改造和新建1.9万所乡镇卫生院，为1.2万个乡镇卫生院配备了医疗设备。目前85%以上的村在3公里范围内有小学，98%以上的乡镇有卫生院，72%的镇实施集中供水，37%的镇有垃圾处理站。在社会保障方面，以政府财政为主导的农村社会保障体系逐步建立完善，改变了改革开放初农村居民各项保障由家庭承担的局面。社会养老保险制度正积极探索，截至2006年底，全国参加农村社会养老保险人数为5374万人。新型农村医疗改革试点正加快推进，截至2008年底，2729个县（市、区）开展了新型农村合作医疗，参加新农合人数达到8.15亿人，参合率达91.5%，绩效显著（见表8）。2008年全国农村最低生活保障制度的实施使4306万农村居民纳入保障范围，得到政府最低生活保障。
（六）农村非农产业快速发展，城镇化步伐明显加快
改革开放以来，尤其是近几年来，以乡镇企业为主体、小城镇建设为依托的农村非农产业快速发展。各地注重农产品加工转化和突出绿色品牌，建设了一批特色鲜明的农产品加工龙头企业。据农业部统计，2006年乡镇企业实现营业收入246810亿元，实现利润总额14735亿元。农村非农产业的发展，一方面优化了农村就业结构，使农民增加了自主择业的机会，也带动了农村劳动力就业的城市化倾向。农村非农产业就业人员和外出从业人员比重迅速增长，农村劳动力就业呈现新格局。据第二次农业普查显示，2006年末，农村从业人员在第一二三产业的占比分别为70.8%、15.6%与13.6%。同时，农村劳动力大规模向城市流动和转移，且兼业务工减少，完全脱离农业生产、长年在外务工的农民工比例增大。另一方面，农村乡镇工业发展促进了乡村工业化和城镇化进程，各类乡镇工业小区建设改善了农村基础设施条件，也促进了农村服务业。城镇化水平由1978年的17.9%提高到2007年的44.9%；乡村人口所占比重由82.08%降至55.1%。
总之，新中国成立60年来，尤其是改革开放以来，坚持稳定和完善农村基本经营制度，坚持社会主义市场经济改革方向，坚持党的领导与尊重农民的首创精神相结合，农业农村经济发展取得举世瞩目的成就。农村生产力得以发展，农村居民生活水平大幅提高，农村社会保障日臻完善，农村基础设施渐趋良好，农村各项制度逐步完备。进入21世纪，新农村建设昭示了一个农业与农村经济社会可持续发展的新阶段。
二、农村经济制度的相容性创新及要素集聚
农村经济建设60年的成就，应当归功于新中国建立，尤其归功于肇始于“大包干”的农村经济制度变革所释放的农村生产力的巨大能量，归功于改革开放的社会主义市场经济体制。深入剖析农村经济发展轨迹，诸多因素参与其中，而农业科学技术发展与农村经济体制机制创新是主要动力。财富的创造来自生产力，生产力的活力来自制度。不难发现，围绕农村基本经营制度的分合这条主线，农村制度变迁的诱致性与强制性背离与相容，土地、资本、人力、科技等经济要素也在农村区域时分时合，并呈现强制分、强制合、诱致分等阶段性特征，从而构成一条波折向上的曲线。
（一）新中国成立初期短暂的“土地农民私有、个体经营”制度
新中国成立后即开始在农村全面推进土地改革。1950年6月，中央政府颁布了《中华人民共和国土地改革法》，旨在废除封建土地所有制，实行“耕者有其田”的土地农民所有制。1952年底，完成土改的人口占全国农业人口的90%以上，全国3亿多无地、少地农民无偿获得0.467亿公顷土地和其他生产资料，贫农、中农所有耕地占全部耕地的90%以上。这场以政府主导的强制性制度变迁，建立起了以土地均分、私人占有和个体经营为特征的农业基本制度，改变了旧中国土地占有极不合理的状况，使劳动者与土地要素相结合，既有利于稳定当时农村秩序，又改变了土改前的制度非均衡状态，极大地解放了长期被封建制度束缚的农村生产力，激发了广大农民的生产积极性。土地改革在随后几年间农业增长中表现出巨大的制度绩效，促进了农业生产恢复和经济发展，不仅使农民生活和农业生产发生了翻天覆地的变化，而且有力支撑了工业和城市发展，为国民经济恢复和发展奠定了基础。
客观评价，互助组和初级社的制度创新，主体是政府强制性推动，但也有在当时农村经济客观条件下农民需求参与的因素，尽管推行过快过急，有违背农民入社意愿的嫌疑，但是农民土地所有权的保留与使用权的转移，适应了当时农村生产力现状，并对农业生产潜力进行了挖掘，渐进式改革没有触动农民的所有权，是我国农村经济制度变迁历程的成功之笔。
（二）集体所有制下的集体经营制度
以土地产权集体所有为特征的人民公社制度，使农业集体经济组织成为农村经济细胞，否定了农民家庭的基本生产经营单位定位，超越了当时农村生产力实际水平，在一定程度上破坏了农业生产力，使整个农村生产大滑坡，农牧业产品大幅减产，出现全国性粮食和副食品危机，从而引发20世纪60年代初的三年严重灾难。在这种情况下，党的八届十中全会通过了《人民公社工作条例（草案）》（简称人民公社《十六条》），作了一定程度调整。从此，确立了人民公社实行“三级所有，队为基础”体制，基本核算单位由生产大队下放至生产队，“恢复了农民的自留地与小规模家庭副业，取消了公共食堂与部分供给制。这时候的人民公社，已经从所有制上基本上退到高级社阶段，是一个大的进步”。但是，高级社的所有制仍然超越了当时农村生产力发展水平。而接踵而来的“文化大革命”则进一步强化了人民公社体制，长期关闭自由市场，抑制家庭副业，农业生产以粮为纲，生产结构极端不合理，使农村经济再度陷入停滞状态。
随着农地集体所有制的确定，农村形成了以土地所有权和经营权高度集中统一、集体土地无偿使用为主要特征的农村集体经营制度。与此相配套的是农产品购销制度的形成。1952年农产品市场尚是自由市场，对农产品购销采取了多渠道经营，农产品价格随行就市。1953年10月，中共中央发布《关于实行粮食的计划收购与计划供应的决议》，随后，政务院颁布政令，在全国范围内对粮食实行统购统销，之后又对油料、棉花、生猪及其他农产品先后实行了计划收购（派购）。为配合农产品统派购制度的建立和实行，还加强了农村市场管理，真正意义上的自由市场基本不复存在。在资金要素的供给方面，农村金融机构成为国家财政在农村地区的延伸，无论农村信用社还是农业银行，均是中国人民银行大一统体系的一部分，成为国家控制下向工业和城市输送农村经济资源与剩余的管道，农村金融资源供给整体缺失。同时，二元化的户籍管理制度人为地将人口划分为城镇户口与农村户口，将农村居民牢牢地捆绑在土地上。
总之，自新中国成立至改革开放前，我国经济制度变迁是依靠国家权力而进行的一场强制性制度变迁，农村经济主体无法参与。当反思这段历史的时候，不能回避新中国成立后面对内外初始环境约束下的国家发展战略选择的合理性，通过国家行政权力介入、压低资金、外汇、能源、原料、农产品和劳动力价格，降低重工业发展成本，形成一系列以全面扭曲产品和要素价格为主的宏观政策，选择人民公社、农产品统购统销和城乡分割的户籍管理等农村经济制度设计；也不能抹杀即使是在人民公社和“文化大革命”时期国家发展农业科技与兴修水利的强大动员能力，这都为农业的可持续发展奠定了基础。但是，也难以掩盖和值得认真反思农村经济制度供给方面的失效，政府强制性供给的农村经济制度缺乏弹性，并且使诱致性制度变迁受到抑制甚至扼杀，制度供求严重失衡，有效供给根本不可能满足需求。其结果是，强制性的制度供给偏离了意愿制度供给初衷，严重束缚了农村生产力发展，导致农业生产率低下、农民生活贫困、农产品供给长期不足、大量劳动力滞留农村内部，农村产业结构失调，制约了国民经济发展和工业化进程，最终导致制度变迁失效。
（三）改革开放以来基于需求的诱致性农村经济制度变迁
改革开放以来，家庭联产承包责任制、乡镇企业、农民工等一系列基于需求的诱致性农村经济制度创新冲击着旧有的二元经济社会体制结构，这一相容创新得到了政府的支持和强制性制度推进，大大加快了改革进程。既导致人民公社解体，又逐渐打破了长期以来的城乡分割，维护了农民土地使用受益权，建立了农村市场体系，并使财政、金融等资金要素配置渐次从“补工”到“补农”转变。
1.家庭联产承包责任制：农村基本经营制度确立与人民公社解体
1978年安徽凤阳小岗村农民始创的“大包干”揭开了中国农村新一轮经营制度改革序幕。与前几次不同的是，经历1979年的关于“实践是检验真理唯一标准”的大讨论，使之处于一个比较宽松环境下而得以实践，同时，实践成效又推动认识渐趋统一。“据统计，1981年7月实行包产到户的生产队占总数的32%，到了10月，包产到户所占比重迅速提高到45.1%。如果加上实行部分包产到户和类似包产到户的生产队，则这一比重达到64.6%”。1982年9月，党的十二大肯定了包产到户，并明确“须长期坚持下去，只能在总结群众实践经验的基础上逐步加以完善”；1983年1月，中共中央印发了《关于当前农村经济政策的若干问题》，对家庭联产承包责任制给予高度评价：“联产承包责任制采取了统一经营与分散经营相结合的原则，使集体优越性和个人积极性同时得到发挥。这一制度的进一步完善和发展，必将使农业社会主义合作化的具体道路更加符合我国实际。这是在党的领导下我国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展。”此后，“包产到户迅速发展为农村主要经济形式。到1983年底，中国已有1.75亿农户实行了包产到户，占农户总数的94.5%”。
包产到户的推广和全面实施，动摇了“政社合一”人民公社的经济基础。1983年10月12日，中共中央、国务院发布《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，到1985年春，农村人民公社政社分开、建立乡政府工作结束，标志着农村人民公社体制的正式终结。
家庭联产承包责任制重塑了农业的微观组织结构，确立了家庭在农业生产组织中的基础地位，从而避免了集体制度中的监督计量与劳动激励过低问题，并确立了农户家庭对剩余索取权的占有地位。农户通过所有权与经营权的两权分离方式获得了对农村土地的承包经营权，这种制度安排对农户产生了较大激励，带来了巨大的经济绩效。1978-1984年，中国农产品产值以不变价格计算增长了42.23%，其中46.89%归功于家庭承包制取代集体耕作制的制度改革。1999年3月的《中华人民共和国宪法修正案》明确“农村集体经济组织实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，至此，中国农村基本经营制度的法律地位正式确立。
2.农村土地使用受益权的长期稳定维护了农民利益
3.农产品流通改革与农村市场体系的建立
改革开放前，国家对农产品长期实行统购统销制度，各种农产品集市贸易处于被遏制状态。土地承包制的实行和农村经营制度的确立，客观上要求改革农产品流通体制。其实质是改变人为压低农产品价格和生产要素价格，改变以计划为主的资源配置制度，培育市场机制，让市场成为资源配置的主渠道。
1979年后，国家在农产品流通领域开始实施一系列改革。1979-1984年的改革主要是提高统派购农产品收购价格，开放集贸市场，允许农民自主出售多余产品，促使农村集贸市场快速恢复。1985年在国内农产品出现结构性过剩的背景下，决定取消农产品统派购制度，对大宗粮油产品实施合同订购与市场收购双轨制，对其他农产品实行市场调节，实行了31年的农产品统派购制度被打破。1985-1992年，随着农产品统派购制度的废除，农产品价格形成机制由计划定价向市场快速转轨，农产品批发市场也迅速发展。1993年国务院下发《关于加快粮食流通体制改革的通知》，同年全国95%以上的县市都放开了粮食价格和经营，至此，全国粮食销售价格基本放开，实行了40年的城镇居民粮食供应制度（即统销制度）被取消。2004年5月国务院发布《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》，提出了“放开购销市场，直接补贴粮农，转换企业机制，维护市场秩序，加强宏观调控”的改革思路，粮食流通进一步市场化。
农产品流通体制改革塑造了多元化市场参与主体，除作为流通主力军的由农民及其合伙组织转化而来的农产品运销专业户和批发商外，国有商业企业、专业合作社、经纪人、农业产业化龙头企业等也都参与农产品物流。另外，作为计划经济时期农业生产资料和农产品购销主渠道的供销合作社，一度在市场化改革中踌躇不前，伴随着市场化进程，逐渐调整自己的市场定位，转换经营职能，重构营销网络，正在发挥其服务“三农”的购销作用。由此初步形成了以集贸市场为基础，以批发市场为中心，以直销配送、连锁经营、订单收购、期货市场、电子商务等为先导的农产品营销格局。全国大流通市场基本形成，基本适应了我国农产品生产、流通、消费需求。
4.乡镇企业：突破工农分割二元经济结构的农村工业化
乡镇企业是指由农村集体经济组织或者以农民投资为主体，在乡镇（村）设立的各类企业，包括乡镇办、村办、联户办、个私等企业，以及这些企业间或与国有、集体、私营、外资等联合投资设立的企业。乡镇企业的崛起和迅速发展开创了一条具有中国特色的农村工业化、城镇化之路。
乡镇企业的前身是新中国成立初期的农村家庭工副业，20世纪50年代中后期发展成为社队企业，1958年社办工业达260万个，产值达62.5万元；20世纪60年代，社队企业基本上处于停滞状态，20世纪70年代因国家出台了一系列扶持政策而得以复苏；到1978年，社队企业恢复发展到152万个，企业总产值达493亿元，占农村社会总产值的24.3%。改革开放后，在国家因势利导下发展起来，经济总量迅速增加，截至1983年，总产值达1008亿元，职工人数达3235万人，实现利税177亿元，分别比1978年增长104.5%、14.4%和60.9%。1984年初的中央1号文件及3月份的中央4号文件（该文件将“社队企业”更名为“乡镇企业”），进一步促进了乡镇企业高速发展；1997年《中华人民共和国乡镇企业法》颁布实施，国务院又召开了全国乡镇企业工作会议，为乡镇企业发展提供了良好环境。乡镇企业已成为我国农村经济不可或缺的重要组成部分，“乡镇企业总数由1978年的152万个增加到2006年的2314.47万个；企业从业人员由1978年的2827万人增加到2007年的1.5亿人；增加值由209亿元增加到68000亿元……农村居民人均从乡镇企业获得收入（包括个体二三产业）1420元……对农民收入的贡献依然达到36.3%……”
乡镇企业打破了集体企业的一统天下，户办、联户办、村办、乡镇办等多种所有制并存，出现了经济形式和经营方式多样化，并且部分企业完成了原始积累，开始向技术、质量、规模转变；提高了资源配置效率，优化了经济结构，丰富了市场产品供给，增加了国家财政收入，增加了农民收入，促进了农业生产方式转变。其突出贡献在于：以农村工业化促进了城镇化，转移了农村富余劳动力。在一定速度上影响持续几十年的城乡分割二元结构，城乡一体化经济社会结构开始萌芽。2005年，全国共有建制镇1.89万个，建制镇占乡镇总数的53.7%，比2000年提高8.7个百分点；每个建制镇人口为3.8万人，比2000年增长15.1%；5万人以上建制镇达到4674个，占建制镇总量的23%；平均每个镇拥有外来人口2459人，外来人口总量达4647.5万人，占小城镇人口的6.5%，占农村流动人口的38.7%。乡镇企业对地方经济和社会发展的贡献仍将不断加大。
而乡镇企业的股份合作制产权改革是又一制度创新。乡镇企业体制改革早在20世纪80年代就已尝试承包经营责任制，但承包制存在难以克服的缺陷，无论是监督还是和约订立的交易成本过高，也难以约束承包者的机会主义行为，容易导致乡镇企业的财产流失。因而，20世纪90年代股份合作制成为乡镇企业转型的主要产权形式，先出现在一些集体乡镇企业发达的地区。就其股权的设置及股权结构性质而言，主要有两种形式：一是增量扩股型，先以集体资产作为集体股，再吸收本企业职工或外单位资金入股合作。该种形式没有触及存量产权，主要为了吸纳发展资金，在初始阶段采用较多。二是存量折股型，将乡镇企业多年积累的存量资产折成股份，然后通过出售或无偿配给办法将一部分或全部资产划分给不同主体。折股量化规范了企业的分配方式，有效防止了长期以来集体资产流失现象，并使企业按照自身发展需要进行积累和扩大规模。但股份合作制是一种社区封闭性产权形式，且以全体职工“参股保障就业”方式分担企业风险为代价，具有不稳定性，是一种在特定条件下产生的不规范企业制度，不具备长期存在的空间，是一种过渡形态。从长期来看股份合作制不能成为乡镇企业产权制度改革的主要方向。
5.农民工：冲击城乡二元社会结构的劳动力要素双向流动
新中国成立初期，农民享有充分的自由迁居城市的权利，但大量农业劳动力进城就业给城镇就业和食品供应造成压力，从20世纪50年代起，政府就开始严格限制城市企业从农村招工，并配套设立人民公社、统购统销和城乡二元化的户籍管理等一系列制度。至改革开放前，农村就业结构呈现超稳定状态，1952-1978年，我国社会总产值中，农业所占份额由45.5%降至20.4%，而同期农业劳动力占社会总劳动力的份额只由83.5%降到73.8%。虽然在当时条件下有其历史的合理性，避免了农村人口大规模向城市迁移可能产生的不利影响，但却使农村丧失了发展机遇，一定程度上阻滞了我国农村工业化城镇化进程。
20世纪80年代初，农村劳动力主要在农村内部就地转移，乡镇企业成为吸纳农业富余劳动力就业主渠道。从1988年底开始的国民经济治理整顿，使乡镇企业发展速度放缓，再加上资本有机构成的提高，吸纳劳动力数量减少。由此导致大量民工自发涌入城市寻找就业机会。1993年农民工人数达到了6200万人，2002-2006年全国外出就业农村劳动力数量年均增加500万人。改革开放30年来，已有2亿多农村劳动力通过不同方式转入非农业部门就业，并且部分农民工返乡创业，形成进城务工与返乡创业双向流动格局，成为新时期突破城乡二元社会体制的又一伟大创举。
针对农民工问题，国家政策措施一直在调整当中，逐步改革制度约束，维护农民工的合法权益。从20世纪80年代限制农村劳动力的政策松动，20世纪90年代后鼓励流动，党的十四届三中全会、十五届三中全会均提出引导农村劳动力合理有序流动，特别是2000年后，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》提出，改革城镇户籍管理制度，形成城乡人口有序流动机制，取消对农村劳动力进入城镇就业的不合理限制；党的十六届三中全会明确提出建立城乡劳动者平等的就业制度；2004年中央1号文件提出了对农民进城就业取消行政性限制，保护合法经济权益，提供公共服务和培训等政策，并明确进城就业农民工已成为产业工人的重要组成部分；2006年初的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》和2007年的《中华人民共和国就业促进法》，对构建平等劳动力就业市场有基础性作用，消除农民工就业歧视和促进机会平等的法律框架基本形成。
农民工的城市就业，为输入地提供了大量廉价劳动力，填补并解决了大中城市及经济发达地区劳动力结构性短缺矛盾，给二、三产业发展提供了大量劳动积累，促进了大中城市建设和改造。对输出地区来说，缓解了农村中人多地少矛盾，增加了农民收入，加快了脱贫致富步伐，推动农村经济和文明建设。更为重要的是，外出农民直接受到现代工业和城市文明熏陶，提高了素质，其中一些人返乡后成为当地发展二、三产业的骨干或农民企业家，为劳动力市场的培育和发展及资源要素的合理配置创造了条件。
6.资金要素配置：从“补工”到“补农”的转变
（1）游离于农村经济之外的农村金融制度的强制变迁
新中国成立后的前30年，农村金融是中国人民银行大一统体系的一部分，缺乏独立性，实为国家财政向农村地区的延伸，承担的是为国家工业化目标获取农村剩余功能。农村金融机构的分分合合都围绕这一目标展开。
1951年5月，中国人民银行召开第一届全国农村金融工作会议，提出在全国范围内普遍试办各种信用合作组织，下发《农村信用合作社章程准则（草案）》和《农村信用互助小组公约（草案）》。1951年8月中国农业合作银行成立，但1952年7月因精简机构而撤销。初步构建了由中国人民银行县及县以下分支机构与农村信用社共同组成的农村金融组织体系。1955年3月成立中国农业银行，其主要任务是指导农村信用合作社广泛动员农村余资，并合理使用国家农贷，以扶助农业生产和促进小农经济的社会主义改造；1957年4月因精简机构而撤并。1958年，国家在农村基层财政、银行等机构及管理权限下放人民公社，与农村信用合作社合并组建人民公社信用部。随后又将原信用社从信用部分离，变为信用分部，下放到生产大队。1963年11月12日中国农业银行恢复重建，并“把过去由财政部门直接拨付的各项支援农业资金和由人民银行办理的各项农业贷款，统一管理起来，并统一领导农村信用合作工作”。1965年12月中国农业银行再次被撤销。1969年7月-1977年12月，我国银行系统实质成为财政部领导下的业务部门，年度信贷计划、现金计划、货币发行等一律要经财政部并报国务院决定，农村金融也不例外。
1979年3月30日，中国农业银行再度恢复，其业务范围由农业扩大到整个农村经济。11月农业银行推出了按生产队设立农村信用服务站的举措。同时，进一步明确了“农村信用合作社是集体金融组织，又是农业银行的基层机构，办理农村金融各项业务，执行国家金融部门的职能任务”。1981年3月，农业银行出台“关于改革农村信用合作社体制”的意见，试行营业所与信用社合署办公，所社联营。扩大信用社贷款范围，增设信用社网点，调整信用社与银行的利率以解决利率倒挂和亏损，试办信用社县联社。1984年8月国务院批转农业银行《关于改革信用社管理体制的报告》，试图重新恢复其合作性。与此同时，农业银行加快了以岗位责任制为主要内容的企业化改革。