深化要素市场化配置改革、构建更加完善的要素市场化配置体制机制，是加快完善社会主义市场经济体制的内在要求。改革开放40多年来，我国农村持续推进市场化改革，要素市场化配置改革取得了长足进步。然而，由于40多年来农业农村市场化改革主要侧重于产品市场，相较之下，要素市场化配置改革进程相对滞后，要素市场化配置范围相对有限，要素流动存在体制机制障碍，不仅制约了农业农村现代化进程，而且对工业化和城镇化带来了不利影响。加快完善社会主义市场经济体制，充分发挥市场配置资源功能，必须加快补齐农村要素市场化配置短板。为此，本文梳理改革开放以来我国农村要素市场化配置改革的历史进程，总结农村要素市场化配置改革的经验，剖析存在的主要问题，提出推进改革的思路与对策，从而为推动我国农村要素市场化配置改革提供研究参考。
一、我国农村要素市场化配置改革的基本历程
要素市场化配置改革是激活资源资产、促进要素充分流动、加强产权保护，并通过市场机制实现资源价值交换的过程。按照此定义，改革开放以来，我国农村要素市场化配置改革主要聚焦劳动力、土地、资金等要素，围绕资源要素“盘活、流动、保护”的主题主线展开，其历史进程大致可划分为三个阶段。
（一）1978—1991年：确立家庭经营地位，赋予农民土地、劳动力自主配置权利
1978年，起始于安徽省凤阳县小岗村的“大包干”，拉开了农村要素市场化配置改革的历史大幕，开启了农业经营体制改革的先河。
第一，确立家庭承包经营责任制，赋予农民土地自主经营权。人民公社时期，农业生产资料归集体所有，农民生产活动由集体以行政命令统一调配，农民几乎没有生产自主权。伴随家庭承包责任制的确立，农民获得了承包地且被赋予了生产自主权，农村土地、劳动力要素配置效率得到了较大提升。
第二，农村劳动力流动出现“松绑”，农民获得部分自主择业权。杜润生认为，在原生产队体制下，劳动力剩余超过三分之一。家庭承包责任制确立后，农村劳动力配置出现了三个积极性变化：一是部分农民搞起了商业，农村集市贸易与城市集体贸易发展活跃。二是乡镇企业异军突起，广大农民获得了创业的权利，1992年乡镇企业产值占农村社会总产值的60%以上，占全国工业总产值的1/3以上。三是农民开始进城。1984年农村劳动力流动限制政策开始松动，富有冒险精神的农民率先走出农村，1989年农村外出务工劳动力由改革开放初期不到200万人迅速增加到3000万人。不过，这一阶段国家政策对农村劳动力流动仍然比较审慎，附加了诸多限制条件，如1989年国务院办公厅发出《关于严格控制民工盲目外出的紧急通知》；1991年7月国务院颁布《全民所有制企业招用农民合同制工人的规定》，规定农民工招用必须在国家下达的劳动工资计划之内。
第三，农村金融体系重构，乡村资金大量外流。1978年后，原有城乡合一的金融管理体制难以适应新的生产关系变化，国家通过恢复、调整原有机构职能范围，初步形成了以农业银行和农村信用社为主，农村合作基金会等其他金融组织为补充的多元农村金融供给格局。伴随农村金融体系的恢复，金融支持农业生产作用显现。不过，由于农村金融体系尚不健全，这一阶段农村资金大量外流，1978—1991年通过金融渠道从农村外流的资金高达4281.46亿元。
（二）1992—2012年：放宽要素流动限制，实现农产品市场定价
1992年，党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制，加速推进了我国各领域市场化改革进程。
第二，鼓励承包地流转。早在1984年，中央“一号文件”就明确“鼓励土地逐步向种田能手集中”。但是，由于此阶段农村劳动力流动限制较多，农民非农就业渠道相对较少，农村土地流转并不充分。为适应农民进城形势以及农村产业化发展，我国农村政策开始大力鼓励承包地流转。2002年实施的《农村土地承包法》规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”2007年实施的《物权法》将农村土地承包经营权界定为用益物权，赋予承包人享有包括流转在内的各项权益。2008年，党的十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，强调“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”，并指出“建立健全土地承包经营权流转市场”。其中，农村基本经营制度“长久不变”的重大决策，加快了2009年以来的土地流转和规模经营，2012—2014年我国土地流转面积占家庭经营总面积的新增比重每年保持4个百分点以上。
第四，改革统购派购制度，实行产品市场化定价。要素配置效率理论指出，产品价格影响着要素投入结构并决定着要素配置效率。长期以来，我国对主要农产品实行统购派购制度，农产品实行政府定价，这导致很长一段时期内我国农业生产要素投入结构“扭曲”。1985年中央“一号文件”提出：“除个别品种外，国家不再向农民下达农产品统购派购任务。”至此，长达30多年的主要农产品统购派购制度被取消。不过，由于制度惯性，工农产品价格剪刀差一直存续到21世纪初期。伴随着多数农产品实现市场定价，农业生产要素投入结构大为改善，促进了农业生产结构优化升级，农业内部各产业发展迅速，尤其是水果、蔬菜、水产品等产业，不仅数量上快速增长，而且在质量上发展成为无公害、绿色、有机三大系列，国际竞争力大大增强。
（三）2013年至今：强化产权制度改革，盘活沉睡资产与破除流动障碍
2013年，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），将市场在资源配置中的“基础性作用”改为“决定性作用”，并提出“赋予农民更多财产权利”，“推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”，我国农村要素市场化配置改革进入加速期。
1.深化户籍制度改革，推进农业转移人口市民化
2.赋予农民更多权利，盘活农村闲置土地资源
“赋权”与“盘活”是此阶段农村土地要素市场化配置改革的核心内容。
在承包地上，以“三权”分置改革促进农村土地流转。2016年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，明确提出“顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行”。“三权”分置改革，是继家庭联产承包责任制后我国农村改革的又一重大制度创新。为了保持土地承包关系的稳定，党的十九大再次强调，要保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年，使农村土地承包关系从第一轮承包开始保持稳定长达七十五年，给农民吃上了“定心丸”，促进了农村土地流转。
3.开展产权抵押贷款，盘活农村金融资源
二、农村要素市场化配置改革的基本经验
改革开放40多年来，我国农村要素市场化配置改革取得了积极成效，为构建更加完善的要素市场化配置体制机制积累了弥足珍贵的经验。
（一）聚焦“盘活、流动、保护”三张牌
从40多年的改革历程来看，我国农村要素市场化配置主要聚力做好三件事情：一是“盘活”，盘活农村资源要素，允许要素进入市场；二是“流动”，促进资源要素流动，消除要素流动障碍；三是“保护”，赋权与强化产权保护，加强要素市场生态环境建设。“盘活、流动、保护”既是我国农村要素市场化配置改革的主要任务，又是推进要素市场化配置的基本经验。其一，只有不断盘活农村资源要素，允许更多的要素进入市场，农村要素市场这江春水才能涌动。如只有允许农民进城，才能实现农村劳动力、土地要素配置结构优化；只有允许承包地流转，农业适度规模经营才能实现。其二，只有不断推进资源要素流动，畅通要素流动渠道，资源要素才能实现跨城乡、跨区域优化配置。如只有打破城乡二元户籍制度，农村劳动力流动才能更加顺畅，劳动力要素配置效率才能得到提升。其三，只有向农民赋予更多权利并强化产权保护，农村要素市场才能更加稳定与兴旺。因此，深入推进农村要素市场化配置改革，要打好“盘活、流动、保护”这三张牌，让农村更多的资源要素可进入市场交易，切实消除城乡区域制度障碍，促进要素自由流动，强化农村产权保护。
（二）要素市场化配置改革要适应经济社会发展需求
（三）产权制度改革是要素市场化配置的制度保障
产权制度改革始终是我国经济体制改革中一项绕不开的主题，我国的市场经济建设始终围绕着产权制度改革而展开。有效的产权保护制度可以保障市场秩序稳定运行。充分激励市场主体活力，提升市场预期，是推进要素市场化配置改革的基石。在我国农村要素市场化配置改革历程中，产权制度改革在每个阶段均发挥了重要作用。如，第一阶段，通过家庭联产承包责任制改革，赋予农民土地、劳动力自主配置权利，优化了农业生产劳动力、土地要素配置结构；第二阶段，承认农村土地承包经营权用益物权，赋予承包人享有包括流转在内的各项权益，为推进农村承包地流转、实现要素优化配置奠定了法理基础，提出“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”，为稳定农民预期、促进农村土地流转市场发育创造了良好制度环境；第三阶段，通过承包地、宅基地“三权”分置改革，为盘活农村资源要素创造了制度条件，开展农村集体资产确权颁证，赋予农民更多财产权利，为集体资产提供有效制度保护，进而促进集体资产更好地流动与配置。
（四）要素市场化配置要注重改革系统性
（五）政府要弥补农村市场功能残缺
我国农村要素市场化配置改革是从无到有的过程。在我国农村要素市场化配置改革历程中，政府在弥补市场功能残缺方面发挥了重要作用。例如，起初我国并没有健全的农村土地流转市场，需求方与供给方在交易时面临着高昂的信息搜寻成本，因此较长一段时期内农村土地流转仅限于本村内。为此，部分地区政府探索建立了农村产权交易中心，引导农村资源资产进场交易，制定与实施要素交易规则，有效促进了农村要素流动。再如，在集体经营性建设用地入市中，部分地区政府负责制定科学合理的供地计划，并强化通过政策监管等手段防止因“市场失灵”等出现不合理市场供给现象，以法律手段和经济手段规范土地确权、租赁、抵押、转让等流程，确保土地指标供应计划与长远发展相结合。这些充分体现了政府在弥补市场失灵中的重要作用，也表明深入推进农村要素市场化配置改革不能没有政府的参与。
三、农村要素市场化配置改革面临的困境
资源资产的盘活、流动与保护，是我国农村要素市场化配置改革的重要经验，也是未来推进要素市场化配置改革要一以贯之的方向。但是，当前农村资源资产在盘活、流动与保护上还存在些许障碍，阻扰着要素市场化配置改革进程。
（一）资源资产盘活不够
当前我国农村有大量“沉睡”的资源资产，利用率普遍不高，与农村要素市场化配置要求差距较大。
1.土地资源闲置问题突出
2.农村资源资产抵押贷款难
（二）要素跨城乡、跨区域流动不畅
受城乡二元经济社会结构与区域行政分割的影响，土地、资金、劳动力要素跨城乡、跨区域流动仍存在障碍，突出表现在三个方面。
1.集体建设用地跨区域流动受限
农村土地要素市场化配置改革既要打破城乡制度藩篱，又要能实现跨区域的配置。现阶段，农村劳动力、资本已基本能实现跨区域流动，但是集体建设用地的跨区域配置还存在制度障碍。2018年自然资源部印发的《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂实施办法》与2019年中央“一号文件”均提出，“开展新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂使用”。但是，目前城乡建设用地增减挂钩跨省域流转仅限于深度贫困地区与对口帮扶省份之间，集体建设用地全国范围流动配置的通道并没有完全打开。
2.工商资本下乡存在诸多制度障碍
3.城乡劳动力双向流动仍存在隐性门槛
从不允许农民进城，到放开农民进城限制，再到实施新型城镇化、鼓励农民进城落户，我国农村劳动力市场化配置取得了巨大进展。但是，城乡劳动力双向流动仍存在制度障碍。
一方面，农村劳动力流动受城乡户籍、社会保障和基本公共服务供给等因素的制约。由于城乡二元户籍制度问题依然存在，农村劳动力难以享受到与城镇职工同等的就业权益及其子女受教育等公共服务，农村劳动力在市场竞争中处于不平等的地位。这些制度障碍对建立城乡统一的劳动力市场造成了损害，同时也制约了农村劳动力要素的充分流动。
（三）农村产权保护力度不足
强化产权保护，是稳固市场主体预期、激活市场主体活力、加速推进农村要素市场化配置的关键举措。近几年来，我国加快推进农村集体产权确权颁证，强化了农村产权保护，但农村产权保护仍存在一些薄弱点。
1.土地经营权人的权益难落地
2.农业企业投资缺乏产权保护
农业企业是激活农村要素市场化配置的关键力量。当前我国农村产权保护制度还不健全，部分地区存在企业投资产权受侵害的问题，导致企业投资乡村、盘活农村资产资源的积极性受挫。例如，“拆大棚房”尤为典型。由于最初国家对设施农业用地的使用范围、规划安排、选址要求、使用周期等未作明确规定，地方政府在执行过程中往往放宽标准或“打擦边球”，导致许多地方出现了“大棚房”。伴随着“大棚房”的严厉整治，各地区按照违规建设拆除了“大棚房”，却未对农业企业的投资给予补偿。事实上，在一些地区农业企业建设的“大棚房”均有着合法的手续以及相应的产权证明，在“大棚房”整治过程中，既没有给企业留出适当缓冲期，又没有给予企业投资合理补偿。再如，由于部分农民法律意识淡薄，农村流转土地经营权不稳定，承包地上的固定资产投资缺乏产权保护，严重影响了经营主体追加投资的积极性。
四、农村要素市场化配置改革的深化路径
（一）加快盘活农村闲置资产资源
深入推进农村要素市场化配置改革，应以系统性思维解决“木桶短板”问题，以联动改革的方式破解协同性不足的问题。
第一，在设施农用地政策上，进一步细化设施农业用地范围，明确生产设施、配套设施、附属设施三类设施农业用地的规划安排、选址要求、使用周期，出台农业配套设施和附属设施的建设标准和用地规范。建议中央政府加快引导地方政府出台设施农业用地占用基本农田的前置条件与使用细则。建议有条件的地区推广浙江省平湖市的经验，集中设施农业用地指标并向产业融合发展项目倾斜。
（二）加快破除要素城乡、区域流动障碍
（三）强化农村产权保护
（四）处理好政府与市场之间的关系
40多年改革和发展的实践证明，推进农村要素市场化配置改革，既要最大限度地减少政府利用行政手段直接干预农村要素配置，又要加快弥补农村要素市场功能残缺，促进要素市场发育成熟。一是加快弥补农村要素市场功能残缺。我国农村要素市场化配置改革较为滞后，要素交易规则、交换平台等不健全，要加大力气建设农村要素交易平台，健全农村产权交易中心功能，推动农村资产资源进场交易，引导地方建设农村集体经营性建设用地交易市场，制定要素交易规则，完善要素交易服务。二是加强各项改革的协同性。深化农村改革需要多要素联动。要围绕我国人口流动、产业发展等趋势，协同推进土地、劳动力、资金等要素改革，改变过去单一要素“单兵突进”式的改革模式。三是建立公平、开放、透明的市场规则，实现统一高效的市场监管。