本文载肖唐镖、李昌金等著《中国乡村报告——政府行为与乡村建设研究》，（上海）学林出版社2005年版.
项目配套政策是项目管理的重要组成部分，是行政职能的具体化。它既是公共政策的延伸和扩展，也是国家宏观调控职能的重要体现。其运行状况既关系到国家财政运行的整体质量和实际效果，也关系到国民经济宏观战略目标的实现。
本文拟从政府职能和财政投融资的角度，分析项目配套政策运作的基本功能、效果及存在的问题，勾画和构筑项目配套政策的运作框架，并提出完善项目配套政策的思路与对策。共分以下四个部分：首先，介绍项目配套政策的产生、发展过程及其背景与效果。其次，分析项目配套政策实施中存在的主要问题。分别从项目配套的比例、配套资金的挤占挪用、自筹资金管理、投资效益、配套资金的到位、有偿资金回收等多个角度，对我国项目配套政策实施过程中存在的问题进行分析，从而揭示配套政策存在的必要性和调整其政策的紧迫性。然后，将从行政学角度对项目配套政策实施中存在的问题进行宏观与微观两个层面的分析，并对如何搞好项目配套工作，从政府职能转变、强化资金监管、拓宽投资渠道、确保配套项目质量、抓好有偿资金回收等五个方面，提出政策建议。最后，对全文小结。
所谓“项目配套”，是指国家财政投资的项目为了充分调动中央和地方两个积极性，放大国家财政的功能，提高国家资金的利用率，要求地方通过以地方财政为主并配合以劳折资、以功代赈以及土地折算等形式予以配套支持。项目配套政策则是指有关项目配套的法律法规、政策文件、以及规章条例。它的形成和发展经历了一系列的过程。
对项目配套的发展过程，尚未见到系统的文献记载。在调查中发现人们对此看法也不一致：有的说从1986老建办成立后才有项目配套；有的说从1988年农业综合办成立后项目配套才得到发展；有的说从计划经济一开始就存在不同程度的配套政策。项目配套究竟从什么时候开始，这还需要把它放到我国政府投资与财政制度发展历程的大背景中去考察，才能准确把握其发展过程。
1、计划经济体制下的政府投资与项目配套状况
由此可见，在计划经济条件下，地方几乎没有财政配套的能力和义务。一切国家项目都由中央财政独立承担，一手操办。地方只能是出劳、出力，没有财政配套的条件。这种出劳、出力的形式只能算是项目配套的一种萌芽。
2、改革开放以来政府投资与项目配套政策的发展
配套政策的产生和发展与财政制度的演变及政府投资融体制的发展密不可分。其整个发展过程穿插在财政体制及投融资体制的变迁之中，主要经历了以下几个变化阶段：
(1)开始形成阶段：从1979年到1992年。
改革的主要内容是放权让利，即中央对地方放权让利、政府对企业的放权让利。而放权让利又主要从财政开始的，整个改革首先是从财政领域突破的，这就为项目配套提供了必要的地方财源。
从1985年起，国务院决定实行“划分税种、核定收支、分级包干”的新体制，继续“一定五年”不变，以更好地发挥中央和两个积极性。1985年4月，经国务院批准，财政部发布了《乡（镇）财政管理试办法》。自此，一个由中央、省（自治区、直辖市）、市区的市（自治州）、县（自治县、不设区的市、旗）、乡（镇）组成的五级预算管理体系初步形成，从而为项目配套进一步发展准备了物质基础。
为了加强农业基础设施建设，处理好土地分散经营与农业基础设施集约建设的矛盾，1988年中共中央、国务院决定成立国家农业综合开发领导小组，设立国家农业综合开发办公室。国务院发布了《关于地方实行财政包干办法的决定》，设立土地开发建设基金（后来改为农业综合开发资金），专项用于农业综合开发。农业综合开发办公室是以横向协调为主要功能的政府职能部门，它所从事的工作是一家一户干不了、也干不好的事情。这不仅需要充分发挥中央政府综合协调的职能，更需要地方政府采取包括地方财政在内的各种方式予以配合，农发办的成立标志着项目配套政策的产生。
1991年，为了支援老区建设，加大扶贫力度，又成立了老区建设资金，通过十几年的努力，盘活了地方资金，激活了贫困地区农民致富的积极性，实现生产力布局战略性的调整；为了更好的巩固和发展地方财政的积极作用，先后又成立了移民建镇办公室、以工代赈办公室，这就表明了项目配套政策实施范围在逐步扩大。
(2)逐步发展阶段
这个阶段主要集中在1993-1996年。改革主要体现在1994年全面推开的财税改革之中。为了建立适应市场经济新的财政运行机制，理顺中央与地方的分配关系，从1994年起，对各省、自治区、直辖市和计划单列市全面实行分税制财政管理体制。分税制的建立，从根本上讲：一是初步理顺了中央与地方的分配关系，调动中央与地方两个积极性，促进国家财政收入合理增长；二是分税制保证了各级政府都有自己稳定、可靠的财源，地方政府可以在自己的收入范围内统筹安排支出。同时，分税制赋予地方以适度的税收立法权，有利于各级地方政府充分挖掘各自的经济优势，开辟新的税源，增加财政收入；三是分税制形式确定的中央与地方的责、权、利关系，具有相对高的稳定性。从1995年开始，是对现行分税制财政管理的不断完善，初步提出了构建社会主义公共财政的基本框架。
随着财政体制改革的不断深入，政府投资状况发生了明显的变化。1996年，国家计委规定实施项目法人责任制，并试行资本金制度和完善招投标制度以及工程监理制。这些改革措施表明了在利益关系和投资运行机制等方面重新安排了地方政府投资行为的制度基础。许多地方政府结合本地区的实际，大胆进行制度创新，创造出一些国有资产投资行为的新的实现形式，地方政府的投资能力也因此得到了加强，并成为我国经济发展的强大推动力。
由于政府财力随着体制改革而下降，经济建设职能在弱化和转型，同时投资状况在不断的变化。尤其是投资主体多元化格局的形成，要求政府通过各种渠道来满足资金需求缺口，这就大大的推进了项目配套政策的发展。
(3)快速成长阶段
这个阶段主要是指1997年以后。1998年12月31日，财政部长项怀诚在全国财政工作会议上首次公开提出了建立公共财政基本框架的思路。所谓公共财政，就是国家以社会和经济管理者的身份取得收入，并用于政府公共服务水平，实现经济均衡发展，促进社会公平，与此同时，各级财政部门为了适应社会主义市场经济发展的要求，支持经济建设和各项社会事业的发展，不断对支出结构进行调整和优化，在保证基本支出正常运转的基础上，适时尽力地增加了事关改革、发展和稳定大局的重点支出，加大了如基础设施的投入、社会保障支出投入、农业水利和生态环境保护投入、科教兴国战略实施等的项目的配套资金支出，从而使项目配套政策得到了进一步的深化。
这一阶段财政体制的改革，再次促进了中央和地方权力的合理划分，进一步理顺了中央和地方的事权关系，使两个积极性逐步得到发挥，从而也为配套政策营造了一个政策环境。先后出台了《国家农业综合开发项目和资金管理暂行办法》、《农业综合开发资金贫会计制度（试行）》、《农业综合开发有偿资金暂行规定》、《工程预算法》、《基本建设财务管理若干规定》、《国债转贷地方政府管理办法》、《关于加强国债专项资金镏金管理有关问题的通知》、《国家扶贫资金管理办法》、《农业综合开发竣工验收暂行办法》、《县级农业综合开发工作规程》、《农业综合开发水利骨干工程管理办法》、《农业综合开发财政有偿资金委托贷款试点办法》、《关于调整农业综合开发资投入若干比例的规定》、《关于加强基础设施工程质量管理的通知》、《国家计委关于重申严格执行基本建设程序和审批规定的通知》、《关于加强国债专项资金财政财务管理与监督的通知》、《关于加强基础设施建设资金管理监督的通知》、《关于对国债走上专项资金违规问题处理意见的通知》、《关于财政部驻各地财政监察专员办事机构对中央级基本建设实施财政监督和财务管理的通知》。这些政策的出台标志着配套政策开始走向成熟。
由此可见，我国财政制度和投融资金体制的改革是项目配套政策产生、发展与成熟的动力。
从项目配套政策的产生与发展的过程来看，这一政策出台及实施的背景具有以下特点。
1、从转轨时期的特征来看
在发展社会主义市场经济中，要优化资源配置，加速协调地发展国民经济，就必须考虑国民经济长远规划，优化投资项目，科学地构造投资模式，提高投资的经济效益。客观上要求必须按照价值规律对投资项目进行管理。但是，中国目前正处在经济转型时期，在短期内还不可能完全消除计划经济的影响和遗留因素。
其次，由于目前市场机制还不完善，经济运行的“微观基础”还不是市场经济的“微观基础”，因此单靠价值规律进行投资项目的管理，还不能保证项目投资符合国家产业政策，优化资源配置。要调整和改善经济结构，特别是当前要启动宏观经济、加大基础设施建设力度、扩大内需等使财政投资更有着极其重要的作用。这就迫切要求我们从重塑财政投资的发展新格局出发，改善财政投资的运作功能，在实施积极的财政政策的过程中，促使社会资源得到充分和合理的利用。
再次，我国还处在并长期处在社会主义初级阶段，区域经济发展不平衡，各地经济基础存在很大的差异，这就需要充分发挥宏观调控的职能，利用合理的财政杠杆来调节地区之间的不平衡，从而达到保持我国经济达到持续、稳定、协调发展的目的。
因此，在执行公共财政职能时，就必须从中国的国情出发，在实践中不断探索和完善有中国特色的公共财政运作模式，项目配套政策正是国家发挥宏观调控职能的重要手段。
2、从政府经济职能来看
为了发挥中央财政的导向作用，强化中央政府协调地区经济发展的能力，加快发达地区的建设速度、促进落后地区跨越式的发展，缩小地区间经济差距，不能完全依靠自发的市场力量，而要依靠必要的政府干预。因为，政府在解决经济的全面发展方面，具有不可替代的作用。即使是资本主义国家，调节各地区收入分配和经济差距，也是政府的重要职能之一。借鉴历史和现实的经验，在计划经济向市场经济过渡的过程中，仍然只有中央政府才能够在全社会范围内调节资源的合理分配。中国政府应把缩小地区差距、加快经济发展、促进经济整体水平的提高等问题作为宏观经济管理和政府工作的重点来抓，特别要强化中央政府因地制宜地协调、引导各地区发展的能力。充分发挥政府的调节功能，项目配套政策的出台正是政府发挥宏观经济职能的体现。
3、从财政制度转变来看
当前，我国正处在由计划经济向市场经济体制转轨的过程中，各地区逐渐形成了具有独立经济、社会利益和独立发展目标的利益主体。同时，由于财政以及投资项目审批权限的下放，地方政府作为经济利益主体的一面被进一步强化，特别是步入20世纪80年代以来，经济体制的改革，使地方政府调控地位不断增强，成为影响投资结构变化的重要因素。我们不可能企望各利益主体像在传统计划经济的模式下，地方无条件服从中央，局部无条件服从全局，更不可能企望发达地区能够主动地、不带附加条件地援助不发达地区。再者，由于在国民收入和财政收入中，中央政府所能支配的财力比重的降低，使中央政府通过财政转移支付的办法，支援各地区特别是贫困地区的能力极为不足。而地方保护主义的普遍存在，又使中央政府的区域调控能力受到一定的削弱。在财力有限的情况下，这就要求中央要用“资金滚动”的办法，充分发挥“引子”的作用，最大限度的把地方的分散资金捆绑起来，最大效益的发挥中央财政的带动作用。所以，在国家财政有限的情况下，就必须充分调动地方的积极性，鼓励地方财政予以多种形式的配套支持，为了能使这种作用持续发挥效益，国家就必须用政策的办法使之稳定下来。
1、逐渐明确了开发的区域，确定了投资的规模
2、逐步形成了一套较为完整的投资机制
3、开始探索出一些较为科学的管理方法
近几年来，凡是国家确立的开发项目，都参照世界银行项目管理办法实行项目管理，从评估论证、申报审批，到资金拨付、检查验收、建后管护，逐步形成了一套较严格的程序和制度，如：在资金管理方面实行了县级报账法、会计流程图法等。促进了项目管理办法的推行，实现了项目建设上的决策科学化、立项程序化，有效地防止了项目投入的盲目性和随意性，以及项目资金的流失等难题，开创了“国家投资项目，地方积极配合”的历史新纪元。改变了过去苦于生产条件差，普遍存在的无所作为的畏难情绪和依赖思想。生产条件的明显改变，出现了积极要求开发，主动筹集资金办项目的新局面。
上述情况表明，项目配套政策的实施取得了可喜的成绩，产生了明显的规模效益，这是有目共睹的。
上述分析表明，实施项目配套政策，在加快经济的发展、缩小地区的差距、调整生产力的布局等方面取得了明显的成效。但调查也发现，这一政策在实施中也面临着许多亟待解决的问题，主要体现在以下六个方面。
由此可见，项目配套政策的实施既要考虑调动各方面的积极性，把项目资金的盘子做大，同时更要考虑各方面的承受能力，确定科学合理的配套资金的比例，否则将造成配套资金的落空。
当前项目资金不到位的现象较为普遍。由于资金不能及时足额到位，项目资金有缺口，项目工程无法按计划实施，不能达到应有的质量标准，从而影响了整个项目工作顺利进行。
2、擅自借给企业周转或直接拨付给企业搞经营。按规定，财政扶贫资金只能用于扶贫项目。但Y县老建办扶贫资金150万元（其中：1999年100万元、2000年50万元）直接给J省华凤实业有限公司作为实收资本；H县老建办2000年将扶贫资金48拨给该县葛业开发公司，而该公司作了“资本公积”；X县老建办1999年底将扶贫资金89万元借给县农业局作为流动资金周转，直至2001年5月份才将该资金还清。
3、以小额信贷形式搞有偿使用。按规定，财政扶贫资金是无偿资金，不能有偿周转使用，但G县老建办2000年将扶贫资金12.25万元用于小额信贷；
4、为其他项目配套。如P县老建办2001年将扶贫资金94万元拨给鄱田公路建设指挥部，作为国债项目（鄱田公路为国债项目）的配套资金。
1．财务管理不规范，会计基础薄弱。目前，在自筹资金方面，财务管理和会计不规范的现象及为普遍。调查发现，有的地方未设立项目资金专户；有的地方会计科目设置不完整；有的即使设置了科目也是混淆使用，形同虚设；有的地方对拨出的项目资金长期不进行清理；有的地方的会计出纳人员，根本就没有会计从业资格证书；有的即使有资格证书，也是请来兼职的。
2．资金核算不规范。群众自筹资金的核算是一个薄弱环节，有的开发乡镇，群众以现金形式自筹资金，但现金交到了乡镇有关职能管理部门，绕过财政所直接拨付给施工单位，影响了开发资金核算的统一性和完整性，不便于资金的统筹安排使用。还有的地区采取“倒轧法”，即某项目总投资多少，其中上级财政配套资金多少，工程完工后，总投资减去上级财政配套资金，就是群众自筹资金，这种核算方法看似非常简单，但不能真实准确地反映群众集资的数量。会计核算的不规范，造成资金管理的脱节，容易形成项目资金的损失浪费，给项目的检查验收带来较大困难。
4．搭车收费现象严重。有的地区打着农业综合开发的旗号，以收取群众自筹资金的名义搭车征收不合理费用，加重或变相加重了农民负担，不仅严重挫伤了农民集资搞开发的积极性，而且也影响了党群关系、干群关系。
1、资金使用的分散性。项目资金使用分散，难以形成投资规模效益，这是配套项目中普遍存在的一个问题。由于分散使用资金，在项目实施时偏重单项工程，轻视综合开发；强调局部利益，忽略整体利益，项目之间缺乏内在联系，难以发挥应有的增产能力。投资分散和投入不足，也影响建设标准和质量，造成项目抵御市场风险的能力弱化。在扶贫资金问题上这类情况尤其明显，由于扶贫资金数额有限，管理扶贫工作和使用扶贫资金的部门太多，政府协调不够，造成各自为政、互争资金以及争贫保贫的问题，没有形成合力。有些县级部门的领导只注重项目的争取，不注重管理；只注重投入，不注重效益，结果致使扶贫资金使用不当、管理不善、效益不高，浪费严重，甚至造成腐败现象发生。
3、项目的趋同性。如通过参加会议或外出参观考察，照搬照抄其他地方的成功经验，跟着别人走，导致农业结构调整后发展的产业趋同，造成新的农产品过剩和比较效益明显下降。如不少区、县都搞相似的果业工程（梨、桃）、优质粳米、优质糯米和鱼藕工程为基地发展“农家乐”、农业观光旅游等，没有因地制宜地发挥地方资源优势。
4．建设上的重复性。表现为忽视了市场机制在资源配置中的基础性作用，缺乏统一协调行动，不少地方搞重复建设，造成人力、物力、财力和土地资源的浪费。如不少地方认为发展良种苗木繁殖有利可图，争着建设综合性的苗木繁育基地，不断从外地重复引进同一种苗木，未经试验、示范和审定等引种程序，大规模引起新品种成品苗木，影响项目资金的效益。
5．产品的低劣性。有的地方没有真正把握项目开发的实质，不重视新发展产业的品种改良和农产品质量的提高，重数量、轻质量的现象依然较为普遍，有的地方为赶浪头，图省事，使所发展的主导产业、支柱产业品种老化，特色不明显，市场竞争力不强，产品效益不高，科技含量低。项目建设标准低，使用期限短，致使投资回报大打折扣。以防渗塑料管道为例，使用高密度聚乙稀塑料材，一般使用期应在10年以上，有的可以达到15年，而河北省一些项目开发区的“再生”塑料管使用仅为3－4年，有的第二年就开始“跑、冒、滴、漏”。个别县乡第一期（1988－1990年）采购的地下管道全部是劣质管，不到1年就已损坏，农业没有得到效益，导致债务难以回收。有的是工程管护制度不落实，重建设轻管理的问题严重。据国家农业综合开发办公室调查，在已实施的第一、二期海河平原农业综合开发项目中（1988－1993）年，部分市、县有50%以上的项目区已面目全非，项目工程完好率不足60%。有的项目刚完工，未到资金还款期建设工程就已损坏。
6．行动的近利性。近利性主要表现在一些地方的领导目光短浅，只顾当前得益，缺乏长远打算；只重视任期内能见效的项目，不重视打基础添后劲的项目。有的地方热衷于发展短期能见效的种植、养殖业项目，而不愿意搞基础设施建设、发展药果林、乡镇企业和第三产业等。
上文分析表明，项目配套政策符合当前经济发展的整体要求，但也存在很多弊病。所以，当务之急是应当改进这一制度，使之更好的为经济发展服务，这就需要清醒地认识产生这些问题的原因。
从宏观角度上看，实施项目配套中存在的问题，关键在于体制不合理，即上下级政府之间职权划分的不清晰、不科学。
1、政府之间级之间事权、财权不统一，管理责任不清
自1994年分税制改革以来，由于政府在职能转变、机构改革方面没有显著进展，致使新的财政体制在事权划分、支出责任划分、结构划分方面没有任何动作。
在项目配套的实际工作中，由于政府间职权的界定并不严格，有些项目弄不清楚该由中央承办还是由地方政府承办。比如，国道的建设与维护，既然国道是事关全国政治、经济大局的主要交通要道，其建设与维修理应归中央政府负责，但是，国道毕竟遍布于全国各地，在受益上往往带有较强的地区性，因此，地方政府也负有一定的义务和责任，但到底由谁负责，目前还是模糊不清的。又如贫困地区的脱贫项目应当依靠贫困地区地方政府自身的努力，还是由中央政府负责？或是通过中央采取别的方式让经济发达地区去承担？这同样是模糊的。由于政府间公共事权的界定具有相当大的随意性，因此，出现乡里的事找省里解决、县级的事务越级找中央解决的情况很多。
在“统一领导、分级管理”的财政管理体制下，省以下财政体制也不可能在上述内容上有根本性的改革措施。在这种情况下，地方政府明知许多项目支出与财政结构不合理，也无法进行必要的改革，财政困难的状况也就不可能从项目支出管理上得到改善。同时，在项目支出安排上，上级强调哪一方面重要，就确定一个比例，中央安排的一些专项补助项目，也硬性规定地方需配套的比例，使地方难以根据本级的安排支出，最终导致项目配套政策的失效。科学界定中央与地方职权划分，明确中央与地方的事权范围，是有效实施项目配套管理的前提条件。
在项目管理权限上，除了政府的上下级之间事权不清，同级部门之间，也存在着明显的职责不清。在同级之间职能重叠交叉的现象严重，出现了一个项目多个部门管理、一个部门管理多类项目的局面，给项目的监督造成很大的困难，为挤占挪用等腐败现象留下了很多缺口。涉及项目配套管理的部门不少，从各级部门看，就有农办、农业综合开发办、农业局、水电局、农机局、农垦局、林业局、供销社、乡镇企业局、扶贫办，气象局、粮食局、农业银行、农业发展银行等14个部门，这些部门之间因为职能交叉、重叠，经常出现相互扯皮、相互推诿的现象。如农业综合部门、老建扶贫部门、科委部门等都有权拨款扶持某一个地区的农业开发项目，地区从本身的局部利益出发，可向不同部门争取同一项目的资金，造成资金重复使用，致使资金的浪费和低效益。
2、政府机构改革滞后，影响了配套政策的全面落实
政府机构改革落后已成为制约财政支出改革的至大障碍。随着市场经济的发展，项目管理部门不但仍保留了原体制下的部门设置，又不断增设了新的行政机构或将一些机构升级，致使行政机构越来越多，机构重叠、人员膨胀，职能庞杂，运行紊乱的现象没得到根本的改变。在制度建设方面，虽然现在国家制定了一系列的法规、制度，但制度建设还不够完善、不够健全、不够科学，致使在项目管理方面出现了管理“真空”、“管理”盲区的现象，严重影响了项目配套政策的实施效果。如，在配套比例规定、项目资金监督、项目投资决策等方面，还有很多漏洞。
3、投资决策缺乏程序，随意性大，影响了项目配套的运行
投资决策体制是关于投资决策权分配、决策程序及决策方式的制度安排。政府投资决策科学化、民主化是影响项目配套政策正确实施的决定性因素。但我国目前在投资决策上却存在着很多问题：(1)宏观决策、项目决策、项目经营决策三者相混合。在我国现行的政府投资决策体制中,政府投资的宏观决策权、项目决策权与项目经营决策权混在一起,集中于一个决策主体——政府。(2)决策程序不合理。目前我国采取的是自上而下的决策程序。决策权高度集中于上级领导部门,下级部门职员参与决策的作用很小。(3)决策责任不明确。现行体制下,项目可行性研究由科研部门兼管，项目评估工作由项目主管部门或垄断性的中介机构进行，项目法人则在项目立项或投产经营后才产生，这些参与政府投资决策的主体都无须承担责任和风险。而行使最终决策权的计划部门也无需承担责任和风险。现行政府投资决策体制上的缺陷，导致投资项目的可行性研究和评价工作存在许多弊端。在“投资饥渴症”和经济责任“大锅饭”条件下，咨询部门迎合个别领导“吹、抬、捧、抢”项目的现象时有发生。这问题严重影响了项目配套政策的正常运转。
4、资金上移，导致地方财力脆弱，配套资金无法兑现
财税改革把大量的财政资金都集中到上面去了，地方要搞建设的资金就会越来越少，配套起来很困难，这已经成为近些年来经济工作中越来越突出的一个问题，如果解决不好，可能带来一系列负面影响。比如，有些地方即使争取到了项目建设资金的转移支付，一方面因舍不得放弃项目但又急于配套而出现挪用资金的情况，造成公务员和教师工资欠发，在对边远贫困及财政收入自给能力很差的地方，财政不能正常运转的情况都有可能出现。另一方面，保吃饭、保正常运转的资金拿去配套了，于是不得已挪用一些专款项目资金应急，这就是导致项目不但不能如期完工，甚至把工期拉得很长的根源。还有一种情况是，争取了多个项目，由于要求配套，地方便采取一种不得已而为之的办法，用这个项目的资金配那个项目，用那个项目的资金配这个项目。
针对上文中提到的项目配套政策中的若干问题，不但要从宏观角度去分析，更应从微观角度去找原因。
1、资金帐目混乱的关键是核算制度不完善
再说项目配套资金的使用基本上都在乡镇一级，但乡镇一级项目配套资金的拨付、使用和单项工程没有具体的操作办法和制度。此外，客观上项目配套资金的核算也比较复杂，不单纯是财政资金的核算，既要按事业单位的会计制度，又要借鉴基建的会计核算，加之项目基本上是一期项目一个乡镇，干完一期就结束，不是周而复始的核算周期。由于主观上缺乏统一规范的制度约束，客观上项目周期短，核算比较复杂，在管理过程中就难免会出现各种不规范的问题。这些问题是造成帐目混乱的根源。
2、配套资金到位难主要是农民收入增长缓慢和银行企业化管理
影响配套资金到位难的原因很多，有配套比例不科学，项目设置不合理等，主要是农民收入增长缓慢和银行实行企业化管理。
(2)在配套项目的投资中，有四分之一是银行配套贷款。随着银行商业化改革的推进，银行贷款的硬约束逐渐加大，追求商业利润的动机增强，因而银行贷款与项目配套的政府行为有冲突。银行是条条管理的，地方政府缺乏安排和协调农行专项贷款的手段，因此，部分配套项目的银行专项贷款不能及时到位，影响了项目的正常建设。目前，影响银行专项贷款到位的原因，一是银行按行业规定，贷款要采取风险防范措施，如担保、抵押等，这与项目配套的性质要求不相适应；二是配套项目的贷款，基本上要用到千家万户，办理贷款的工作量大，债务落实和回收难；三是银行专项贷款与配套项目的立项和实施不衔接，当年的项目，银行的专项贷款不能当年下达，而贷款的指标必须当年使用，下年又不能结转使用；四是银行专项贷款，基本上与要求配套的主体项目脱钩。由于银行自主选项、自主投放、自主管理，脱离了项目行政机构的管理和监督，银行的贷款主要贷给了企业，而农业基础项目的贷款很少。这是造成资金到位难的另一主要原因。
3、有偿资金收回难既有认识上也有实际操作中的问题
4、资金被挤占挪用的根源是流动环节过多、过长
目前项目配套中资金被挤占挪用的现象相当普遍，这主要是因为资金流动过多过长。如农业综合开发资金，按照各县现行的核算制度，资金下拨由县财政转拨到县农发办，由县农发办给项目区所在乡（镇）级财务核算部门或工程所在行政村，再由乡镇或村拨给工程队，这样工程队拨款需绕一个大弯，层层签字，天天跑钱，从而导致资金管理因核算环节繁杂而鞭长莫及，也给某些项目区的资金被截流、挪用提供条件，严重影响开发资金足额到位，进而影响项目工程保质、保量完成。
1、转变职能、理顺关系。按照社会主义市场经济体制的要求,建立功能齐全、结构合理、运行协调、灵活高效的政府职能体系,是政府职能转变的目标取向。具体做法是：第一，撤销一部分职能。竞争性行业中资源的基础配置权，政府要交给市场。第二,转移一部分职能。项目建设的管理权，项目建设的决策权中央转移给地方。第三,增加一部分职能。各级政府要增加一些综合协调的职能，避免相互扯皮、相互推诿的现象。第四,强化一部分职能。必须通过强化项目管理的行政立法、行政许可、行政检查、行政处罚、行政强制执行等权力。
2、改变政府投资理念。具体说有以下几个方面：(1)塑造新型的政府投资机制,进一步拓宽投资渠道。我国政府投资遍布各个领域,流向范围过宽,而预算内投资占全社会投资比重却不断下降,投资供给与需求形成了巨大差额,因此,适时地收缩政府投资范围,多渠道筹措资金成为当务之急。(2)界定投资范围。从现阶段我国经济所处的客观现实情况来看,政府投资职能范围有:一是社会公益性行业。二是双基产业、支柱产业和重大高新技术行业。三是重大高新技术项目。(3)加强信息管理，应该建立和完善项目申报和备案制度。其目的是为了了解和监督投资活动的态势,供政府制定有关经济政策和经济参数用,及时调节投资行为和向社会公布投资进展信息等。
3、加强行政立法，健全监督机制。要及早把包括政府投资在内的投资活动纳入规范化、法制化轨道。一是要加强行政立法。虽然，在项目配套管理上，我国制定了不少的法律、法规。但在资金管理、项目确立、工程验收等方面出现管理真空，不加快解决将会项目配套政策的顺利实施，当务之急，是尽快制定出《项目配套财务制度》、《国家项目财金分配办法》、《财政有偿资金委**法》、《项目开发会计制度》。尤其是在项目资金比例上，应给予地方政府充分的自主权，制定出符合地区实际的配套比例，逐步形成一整套合理的项目配套管理的规章制度和工作程序，以实现政府职能行为规范化。二是健全和完善的监督机构。国务院及各地区就根据需要颁布一系列与项目配套有关的监督条例，如完善《预算法》、《会计核算法》、使监督有章可循,有法可依。同时要搞好各级监督机构内部的工作制度建设,促进行政监督工作的规范化,提高监督政府职能行为的效能。
研究项目配套的主要目的就是要发现真正的问题、并分析其成因，找到切实可行的解决办法和应对之策。
1、在资金管理方面
(1)强化制度建设。首先，在资金的拨付上，要借鉴世界银行项目的先进做法，实行报帐拨款制。资金配套管理最薄弱的是乡镇。以往的做法是，项目资金层层下拨，资金到县里后，还要拨到乡镇，有的地方再由乡镇拨到行政村。项目资金由县拨付到乡镇和行政村的做法，给资金管理和会计核算带来了许多弊端。如：不少乡镇财政比较困难，挪用资金的问题时有发生；一些乡镇和行政村会计人员素质相对较差，财务管理不严，导致白条入账、现金结算违反财经纪律的现象时有发生。项目资金实行县级报账制后，资金集中在县一级，而县级财政状况一般来说好于乡镇财政，再加上县一级项目管理部门的财务会计人员的素质相对较高，因此能够较好地解决上述问题。
其次，在有偿资金债务落实上，推行一户一卡制。为了防止债务“梗阻”在乡村两级，必须建立明确债权、债务关系的债务通知卡。具体做法是项目区政府通过制定债务卡的方式，在项目实施之前与项目人签定债务合同，所有受益者每户一卡，将受益项目名称，每户农民应承担的债务规模、偿还期限、每年需偿还的数额和已偿还的数额在卡上注清楚。让项目人一目了然，心中有数，早做准备；在有偿资金的发放方式上，实行委托贷款制。实行委托贷款是指财政部门按照有关规定，委托银行或非银行金融机构，把有偿资金借给用款单位或个人的一种借款方式，实行委托贷款是解决财政有偿资金借款合法地位、加强风险管理的一项重要的改革措施。
再次，要实行财务公开。要提高农业开发自筹资金收支透明度，主动接受群众监督，实行财务公开，向社会公布筹集对象、标准、范围、总额及使用方向等，确保专款专用，对挤占挪用者要从严制裁。
最后，规范会计核算办法。对于现金集资，应将现金由群众直接交到财政所或由村民委员会或有关代征部门统一交财政所，财政所开具有效收据，财政所以现金缴款单和收据记帐附件；对于以物代筹，必须填制以物代筹清单及姓名。
(2)强化培训，提高管理人员的业务素质。由于农业综合开发的项目、地点和人员不断地在变动，项目区乡镇的财务会计人员素质较低，因此要加强培训工作。正在实施的项目，应尽快对项目区的领导和财务人员进行一轮培训。凡是新立项的项在项目实施之前，县里应集中进行培训，让项目乡镇的领导了解农业综合开发的原则、目标、要求和实施的方法，让财务管理人员掌握财务管理制度和实施细则。
(4)科学确定配套比例。
针对这类问题各地意见不一，一些落后地区对省级承担70％的配套资金，提出不同的看法：配套比例不必硬性规定省级要承担地方财政配套资金的多少，应根据各地的具体情况来确定。并且在地区配套比例的分布上提出了沿海发达地区可多配，贫困地区少配甚至不配的意见。而沿海经济发达地区则不赞成调高配套比例的意见，理由是好事不能一下做完，不能两头增加负担，因实行财政转移支付，已向贫困地区支援了部分资金。对这此意见，我们应分不同的情况作深入研究，从各地的财力状况出发，力求制定科学合理的配套比例。
(5)搞好有偿资金的回收。有偿资金投放必须层层签订合同，把债务落实到最终受益人。实行先落实债务人，后批准项目，再拨款施工。根据多种经营项目有偿资金多、回收率低的情况，必须改变传统的借款方式，参照银行贷款，采取担保、抵押、法律公证等办法，强化还款责任。对龙头项目要控制新建企业，压缩固定资产投资，减少重复建设，重点对投入少、见效快、有还款能力的项目加以扶持。对多种经营项目有偿资金的使用，要本着“解放思想，实事求是”的原则，既大胆又要慎重地支持农村多种经济成份共同发展，支持农村承包大户发展个体私人经济，把债务落实到承包人。
2、在项目管理体制方面
(1)转变部门工作作风，改变工作方式。项目管理部门要尽快转变职能，转变工作方式。要立足市场，搞好分类指导，深入研究各地的区情、县情和市情，站在全市、全国乃至世界的高度，帮助区县(市)依据比较优势，科学选择、合理布局和发展优势产业，防止出现产业雷同和重复建设。在产品开发和市场营销上，要充分调动大专院校、科研机构、流通服务组织和龙头企业等各方的积极性，加强研制开发和市场开拓，提高产品的市场竞争能力。在资源开发和培育上，要分区分片调查研究，找出特点，发掘优势，营造发展的“小气候”，力求实现现实优势资源的合理利用，潜在资源优势向经济优势的转化。
(2)加强管理机构和队伍建设。目前有相当一部分地方只管安排项目，不负责资金管理，而财政部则只管资金，不参与项目管理，形成“两架马车”，的现象。因此，我们要尽快建立和完善有关项目配套的管理机制，强化管理机构和管理队伍建设。一是组建一批懂技术、懂管理、懂经济的精干人才队伍，二是要完善项目配套管理机构。按照“统一领导、分级管理”的原则，明确职责，理顺工作关系，做好项目配套的综合协调工作，理顺中央与地方的职权关系。要通过深入实际调查研究，理清当前项目配套政策中存在的主要问题，从整体上提高项目配套的管理水平。应利用机构改革这个有利时机，进一步明确政府的经济管理职能，加强项目配套的机构和队伍建设，落实编制和人员力量。使项目配套资金管理水平更加科学化、规范化。
3、在项目投入渠道方面
当前，我国经济正处在一个重要的转折时期，为适应新形势下的经济快速发展的要求，资金的管理也要及时调整和拓宽工作思路，大力筹措资金，加大资金配套和项目开发的力度，加强财务管理，以管理促发展。要着眼整个国民经济的发展来运筹，开阔筹资融资视野，依靠社会财力，多渠道增项目配套资金投入。
(3)利用各种方式，发挥农民投入的主体作用。各级政府必须综合运用各种方式，通过利益驱动，政策引导，发挥农民投工、投劳的主体作用，使财政有限的投入能带动、引发更多的农村集体经济组织和农民的投入。第一，积极支持农村土地产权制度改革，增强农民投入的内在动力；第二，创造有利于农民投工、投资的宽松环境。完善以劳折资制度，要按照“谁享有，谁使用，谁投入”的原则，投工投劳；第三，财政部门要通过贴息贷款、减免税收、财政补助、以奖代投；第四，用以工代赈等各种激励政策，鼓励农民对农业项目开发投资投劳，引导农村集体经济组织积累投入，允许农村个体大户独资或合资投入农业综合开发的配套建设工程，并获得优先使用权、收益权和管理权，也可实行农民联户出资承建部分开发工程，财政给予适当的补助，产权归农民所有；第五，提高农民投资的透明度。农业综合开发是一项群众性很强的事业，必须让农民了解、理解和支持，才能调动农民的积极性。在项目立项时，就应该广泛征求农民的意见，做充分的宣传发动工作，让农民群众全面了解农业综合开发项目的效益和作用，了解农民自己应该承担的责任和义务。
(4)强化财政回收资金的滚动投入，实现有效周转、良性循环。除了以上方面，我们更应当从改革开放和市场经济的广阔背景出发，从农村蕴藏的深厚的民间资金潜力出发，开阔筹融资视野，研究社会资金流动和运作规律，寻求新的增加投入办法。
4、在项目建设方面
(1)科学组织配套项目的建设工作，坚持按项目程序进行管理。按项目程序进行配套项目的申报、论证、筛选、立项、实施和管理。立项前要经过深入的调查研究，项目是否可行要经过有关专家评估论证；项目实施中要加强监督检查；项目竣工要按标准严格验收；完工后的项目要严格管护。择优立项中选择那些潜力大、投资少、见效快、效益好的项目先进开发。项目由下而上申请，自上而下择优确定。其具体做法是：1）划定区域。划定明确的项目区，并测量定位。项目区一旦划定后，按开发措施计算投资额，资金跟着项目走。2）突出重点。在安排开发区域上要突出重点，坚持集中连片实行区域规模开发，发挥规模效益，做到搞一个成一个。3）督促检查。加强实施过程中的考核和检查，发现问题及时解决和纠正。4）规范管理。尽量避免投资盲目性和建设资金的浪费，并以项目为纽带，把分散的农户组织起来发展农产品商品生产，形成规模经营，从而提高资源利用效率和项目开发的经济效益。目前实际工作中，项目管理的科学化、规范化和制度化还有等于不断完善，这是今后配套项目管理工作必不可少的组成部分。
(2)通盘考虑项目综合生产能力，坚持以项目发展前景为核心。配套项目建设要注意长短结合，突出重点，把项目开发重点放在资源潜力大、资源条件好、地方财政配套资金能力强、投入与产出比较效益高、对国家和地方贡献大的地方。如：农业综合开发的投资重点主要用于小型农田水利配套和良种繁育体系、农技推广体系建设。把资金用于提高综合生产能力的基础设施和社会化服务体系建设上，农机服务和农产品产后设备上。农产品开发包括良种选育、引进新品种的试验示范，新技术的推广以及加工、保鲜、包装、储藏、经销等设施和设备。实践证明，搞好项目开发，首先要抓农业基础设施建设，特别是产前、产中、产后设施建设，它用于增强农业综合开发后劲，长期发挥作用。
(3)大力推广科技成果，力争以科技创新为项目配套的先导。在市场经济条件下，增加产量，提高产品的质量竞争能力，无不取决于科技含量和科技素质。同时，加大产品的科技含量，是实现“两个根本转变”的核心之一，也是项目建设的一个非常重要的内容。要在配套项目中加强科技服务于项目的体系投入，一是要加强项目科学研究，加快先进适用技术的组装配套；二是要培养科技和管理人才，要采取多种形式培训项目经办人员，提高项目经办人的素质；三是要在重点产业积极引进和采用新品种、新方法、新技术，提高产品的科技含量，增强产品的市场竞争能力，提高科技在项目建设中的贡献率。
1、项目配套政策的实施，并不是简单意义上对传统财政拨款的一种拓展，而是在经济转轨时期财政投资的一个创新，是转换政府职能和振兴财政，塑造新的财政投融资运作机制，弥补市场的不足，实现社会资源的合理配置的有效措施。
2、实行项目配套并不是政府随心所欲的行为，而应是体现新的财政投融资体系的运行机制，以自身特有的投融资渠道和资金运作方式，来有效实施产业政策。
3、项目配套成功运作的外部条件，应与财政体制、金融体制、投资体制等整体改革相配套，相协调，促进经济体制改革的深化。
4、项目配套资金要拓宽投资渠道，实现多样化。采用上级财政扶持一块、地方财政配套一块、银行贷放一块，群众筹集一块，还可利用市场规律引进一块。
5、在项目配套中，需要建立层次分明、功能健全、运作有序的组织机构系统，以不断提高整个运行组织体系的效率，来实现财政投融资的运作目标。
6、项目配套政策作为财政政策的手段之一，与其他财政政策手段包括预算、税收、国债、财政贴息等，应该相互协调和配合；在促进项目配套政策发展的同时，还要注重同其他财政政策的协调发展。
{C}［1］卢家仪、卢有杰等编著，《项目融资》，北京：清华大学出版社1998。
{C}［2］吴之明、卢有杰编著，《项目管理引论》，北京：清华大学出版社2001。
{C}［3］张三力编著，《项目后评价》，北京：清华大学出版社2000。
{C}［4］高培勇主编，《公共财政》，北京：经济科学出版社2000。
{C}［5］张建国、周丽莺、必春华，《投资项目经济评价学》，北京：冶金工业出版社1997。
{C}［6］周惠珍主编，《投资项目经济评价》，北京：中国审计出版社1997。
{C}［7］李金早、任树本、杜尊亚著，《BOT投资方式》，北京：中国经济出版社，1996。
{C}［8］俞文青著，《投资项目管理学》，北京：立信会计出版社1997。
{C}［9］项怀诚主编，《中国财政50年》，北京：中国财政经济出版社1999。
{C}［10］刘亚丽、孙增武著，《工程项目建设管理优化学》，太原：山西经济出版社1995。
{C}［11］林晓言、许晓峰、任立编著，《建设项目经济社会评价》，北京：中华工商联合出版社2000。
{C}［12］杨真祝、刘朝明等著，《公共财政管理》，上海：上海财经大学出版社2001。
{C}［13］戴天柱著，《中国财政投融资研究》，北京：经济管理出版社2001。
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{C}［15］简德三主编，《项目管理》，上海：上海财经大学出版社2001。
{C}［16］{C}国家农业综合开发办公室编，《国家农业综合开发项目和资金管理实用读本》，北京：经济科学出版社1999。
{C}［17］{C}王征编，《农业综合开发》，南京：农业综合开发出版社2001。
附录
关于调整农业综合开发资金若干投入比例的规定
财政部
（二000年七月三十一日）
为适应现阶段我国农业和农村经济发展的新要求及农业综合开发指导思想、工作思路的转变，农业综合开发资金若干投入比例需要作相应调整，现根据《国家农业综合开发项目和资金管理暂行办法》（财发字［1999］1号），对农业综合开发资金投入比例作如下规定：
{C}一、{C}关于中央财政资金与地财政资金配套
根据地方财力善，适当提高沿海经济发达地区财政资金配套比例，行当调减西部贫困地区和少数民族地区财政资金配套比例。
（一）沿海经济发达地区，江苏、浙江、同东、广东五省地方财政资金配套比例提高到1：1.2；北京、天津、上海及大连、宁波、青岛、厦门、深圳八市地方财政资金配套比例为1：2。
（二）西部贫困地区和少数民族地区，内蒙、广西、贵州、青海、宁夏、新疆六省（区）地方财政资金配套比例调减为1：0.7；陕西、甘肃、云南省调整为1：0.9；西藏仍为1：0.5。
（三）其他地区，河北比、山西、辽宁、海南、重庆五省（市）地方财政资金配套例仍为1：1；吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、四川八省地方财政资金配套比例为1：0.9。
（四）中央农口部门项目（含水利骨干工程项目）地方财政资金配套比例仍为1：1。
（五）地方财政资金分级配套比例原则上仍为省本级70%，地（市）、县30%。地（市）、县分级配套比例由省自定。
（六）地方项目和中央农口部门项目自筹资金比例仍按与中央财政资金1：0.5（不含投劳折资）投入，其中水利骨干工程项目自筹资金比例仍为1：1（不含投劳折资）。
二、关于财政资金用于土地治理、多种经营项目投入比例
按照优化农业区域布局的要求，根据各地的资源条件，对不同地区财政资金（含中央财政资金儿地方配套资金）用于土地治理和多种经营项目的比例作适当调整。
（一）沿海经济发达地区，江苏、浙江、福建、山东、广东五省和北京、天津、上海及大连、宁波、青岛、厦门、深圳八市财政资金用于土地治理和多种经营项目比例由70：30调整为65：35。
（二）西部生态脆弱地区，陕西、甘肃、青海、宁夏、云南、贵州、四川、重庆、广西、内蒙、十省（区、市）及新疆生产建设兵团财政资金用于土地治理和多种经营项目比例由70：30调整为75：25，西藏自治区财政资金100%用于土地治理项目。
（三）其他地区（含黑龙江农垦总局）财政资金用于土地治理和多种经营项目比例仍为70：30。
（四）各地区实际用于土地治理项目的财政资金不得低于规定的比例，如超过规定比例控制在3%范围内。
{C}三、{C}关于中央财政资金无偿、有偿投入比例
考虑到各地有偿资金偿还能力，适当降低中央财政有偿资金投入比例，并按项目性质分别确定不同项目的无偿、有偿比例。
（一）土地治理项目中央财政资金无偿、有偿投入比例为85：15（含河北坝上生态农业工程上项目）。西藏自治区土地治理项目中央财政资金镏金仍为100%无偿投入。
（二）多种经营项目中央资金无偿、有偿投入比例为15：85（多经项目无偿资金限用于该类项目的科技推广、贷款贴息和前期工作费）。
（三）农业高兴科技示范项目中央财政资金无偿、有偿投入比例仍为80：20。
（四）在农口部门项目中，中央财政资金无偿、有偿投入比例按照项目的性质和效益的差异确：
“秸秆养畜示范”、“菜篮子工程”、“优质农产品示范”、“名优经济林”项目中央财政镏金无、有偿投入比例调整为30：70。
“良种科研推广”、“海南农垦天然橡胶基地”、“土地复垦整理”项目中央财政资金列偿、有偿投入调整为85：15。“水利骨干工程“长江中上游防护林”、“太行山绿化工程”、“防沙示范”、“原原种扩繁”、“育草基金”项目，仍为100%无偿投入
（五）各类项目的中央财政有偿资金还款期限暂不作调整。
本规定从2001年起行。
附录二：
关于对少数地区地方财政资金配套比例和中央财政资金有偿
无偿投入比例具体规定的通知
各省、自治区财政厅、农业综合开发办公室：
根据〔94〕财农综字第2号《国家农业综合开发资金管理办法》第二章第五条、第七条确定的原则，现对少数地区地方财政资金配套比例和中央财政资金有偿无偿投入比例作如下具体规定：
一、中央财政资金与地方财政资金配套比例：
1.西藏自治区，配套比例为1：0.5；
2.新疆维吾尔自治区、内蒙古自治区、宁夏回族自治区、广西壮族自治区、云南省、青海省、贵州省，配套比例为1：0.8；
3.黑龙江省、吉林省、湖南省、安徽省、江西省、湖北省、河南省、四川省，配套比例为1：0.9；
地方财政配套资金总额中，省级财政要承担70％以上，地、县级财政承担30％以下。
二、中央财政资金无偿投入与有偿投入的比例：
1.西藏自治区，全部无偿投入；
2.内蒙古自治区、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区、广西壮族自治区、云南省、青海省、贵州省，60％无偿投入，40％有偿投入。
本规定适用于1994年1月1日起国家新批复立项的农业综合开发项目，1993年底前批复的项目仍按原来的制度执行。
抄送：中国农业银行、农业部、林业部、水利部，省、自治区农业银行分行。