一、构建新型城乡关系的宏观制约因素
城乡二元结构的消除、城乡新型关系的构建，必然受到宏观体制机制深层次矛盾的制约和影响，尤其受到现行财税体制、金融体制、资源配置格局、行政管理体制以及政府职能定位的影响。
（一）现行的财税体制导致中央政府与地方政府之间利益格局失衡
财税体制集中了财政收入、财政支出、中央和地方政府的预算、转移支付以及中央和地方的事权等诸多关系城乡与地区发展的关键问题。
1．从“财权与事权相匹配”到“财力与事权相匹配”。分税制财政体制确立了中央财政收入稳定增长的机制。1994—2010年中央财政自给率从1．66提高到2．662［1］。在中央财力增长的同时，有一个提法的变化应引起注意。《我国国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》曾指出，“县乡新的财政管理体制框架要体现财权与事权相匹配，以事权定财权，以责任定财权，对加强的职能要增加财力支持，对弱化的职能要减少支出；要体现财力支出向公共服务倾斜，向基层倾斜，切实增强乡镇政府履行职责和提供公共服务的能力”。而《我国国民经济和社会发展“十二五”规划纲要》则提出，“按照财力与事权相匹配的要求，在合理界定事权基础上，进一步理顺各级政府间财政分配关系，完善分税制……加强县级政府提供基本公共服务的财力保障。”
从“财权与事权相匹配”到“财力与事权相匹配”的财政体制，一字之差说明什么有的学者认为，“多级政府体系下，政府间事权划分的基本依据是受益范围与效率原则等，而财权配置遵循的是税种的基本属性。不同的原则和标准决定了‘财权与事权相匹配’不可能成为政府间财政关系的常态。”
笔者认为财权即指地方的财政自主权，财力则是地方可用的经费，一字之差反映了利益分配思路与利益关系的变化。中央政府以“钱”而非“权”去摆平地方，在一定程度上，把地方当成一级预算单位，而不是当成一级政府。这是一种新型财税体制处理原则的具体体现，但也会带来一些深层次的问题。
2．转移支付制度成为对基层政府进行财力分配的主导机制，专项转移支付居高不下。中央把钱收上去后很大一部分是通过财政转移支付再返还给地方的，2002年，中央本级支出占中央财政支出比重为47．9%，2007年为38．7%，2012年为29．3%（见表1)。2007—2012年，中央对地方包括税收返还在内的转移性支出由18137亿元增长到45383亿元。《2010年度审计工作报告》中指出，“转移支付制度由分税制财政体制的修正补充机制，变成了对基层政府进行财力分配的主导机制”。
财政转移支付中的突出问题是专项转移支付所占比重居高不下。十七大报告提出，“加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例”，从2010年情况看，一般性转移支付占转移支付的比重，从2009年的47．8%增长到2010年的48．4%，仅增长0．6个百分点，这种状况与加大一般性转移支付力度的要求还不相适应。《2010年度审计工作报告》指出，“2010年，在中央转移支付总额2．73万亿元中，专项转移支付为1．41万亿元，再加上一般性转移支付中有明确用途的2622．2亿元，共计有61．7%的转移支付是有明确用途的”。
3．专项转移支付一定程度上成为腐败的温床。专项资金问题的关键不在于比重和数额的大小，而是其分配的方式。在实际分配过程中产生了一种循环:中央通过分税制将钱从地方收上来，转化为中央各个部委的专项资金，地方通过“跑部进京”，找部委再把钱要回来，这期间要产生大量的交易成本。中央政府各部委处于社会利益管理和分配的重要环节，在改革开放和市场经济条件下，由于财富和利益的大量涌现，除去党政干部中出现的消极腐败现象外，本应该代表社会公共利益的某些政府部门也可能出现政府权力部门化、部门权力利益化的倾向，改革已经越来越受制于利益的因素。
“十一五”时期，虽然开展了财政支农资金整合的试点，但主要针对农业资金进行整合，具体措施是以县为平台整合支农资金，各地的做法大体相似，如，“各炒一盘菜，同办一桌席，各敬各的神”；“渠道不乱。性质不变，各投其资，各负其责，各司其职，各记其功”。但在县层面的整合受到上边垂直部门的制约，专款专用，上面各个垂直部门按自己的指标分头来考核。这使实践中的整合很难操作，即使整合，哪个部门都愿意以我为主去整合别人，而不愿意被别人整合。
（二)农村金融改革滞后，现行的金融体制不利于破除二元结构、促进县域经济和中西部地区的发展
2．现行的农村金融体系造成金融乱象，农户和农村小微企业的金融需求无法得到满足。多元化、竞争性的农村金融体系应包括正规金融和非正规金融（民间金融)。农村的正规金融包括政策性、商业性和合作性金融。关闭农村合作基金会和进行农村金融机构重组，导致农村金融网点密度急剧下降，各大商业金融机构纷纷从农村撤退。网点的减少有利于加强金融机构的管理、提高规模效益、节省机构本身的运作费用，但却不利于农民和农村企业，大大增加了他们获得金融服务的交易成本，必然降低其经济绩效。
农村信用社的改革是向企业化、股份化方向发展，不可能也没有意向转变为真正的农村合作组织。由商业银行发起、控股的村镇银行的试点现在是876家，虽然在政策上是向社会资本和民营资本开放，但附加许多限制，门槛很高，更多是试点、宣传和符号意义，农村的金融机构没有形成充分竞争的格局。
农村的金融体系中并没有农民所拥有、为农民提供金融服务的正规、系统的农民合作金融组织。2008年8月15日发布的《货币政策执行报告》中，央行开出专栏讨论民间借贷，建议给民间借贷合法地位，并适时推出《放款人条例》，这是使民间借贷合法化的一个积极的信号，但至今也未有具体的政策措施和指导性意见。也由此使民间金融必须挤进正规金融体系之中，打着各类正规金融的旗号，以便取得合法性，也由此形成了农村的金融乱象。
根据银监会的数据，截至2013年5月底，银监会批准组建的农村资金互助社仅49家，资产总额15．3亿元。此外是各类型的民间信用合作组织，如各级扶贫办组建的以财政扶贫资金为引导的村级扶贫互助社覆盖了全国1．6万个贫困村；全国扶贫基金会组建的农户自立服务社全国约70余家；部分省份试点组建农民资金互助社，其中多数没有注册登记。十七届三中全会《决定》提出:“允许有条件的农民专业合作社开展信用合作”。由于专业合作社不需要验资，注册准入的门槛又很低，一些以资金盈利为目的的公司或放款人大都以合作社资金互助部门的名义来吸收股金和农民闲散资金用于对外投资或放贷盈利，混淆了合作金融与民间借贷的界限，扰乱了金融秩序，也使得农户与农村企业难以获取贷款的局面无法得到根本改观。
（三)原有的资源配置格局导致地区资源配置失衡，资源配置过多地向沿海地区和大城市倾斜，中西部地区和县域经济发展乏力
县域经济，是统筹城乡发展的枢纽和联结点，是推进新型城镇化和构建城乡经济社会一体化新格局的平台和主战场，它应是最有活力的经济。一种几乎完全依靠上级补助维持运转的县域财政，靠挤占项目资金勉强度日的县域财政，是没有生命力和发展动力的财政体系，无法为县域经济和社会事业的发展起到支撑作用。上述发展趋向显然与科学的发展观、以人为本的可持续发展的思路相悖，推进新型城镇化的目标也将难以实现。
（四)现行的行政管理体制和政绩考核机制使地方政府的职能难以转化
1．传统的管理体制、干部考核机制及政绩观使得政府职能难以转变。当前，许多地区传统的管理模式和干部考核机制、晋升机制仍占据主导地位，地方官员追求政绩，以GDP增长、财税收入增加和招商引资为中心任务，对上负责而不是对下负责的体制并没有退出历史舞台。河北省委常委班子在党的群众路线教育实践活动专题民主生活会上提到有的领导干部“有时过于追求规模、声势和形式，有时就容易脱离实际”，有的领导干部“急于求成，急于证明自己，急于让领导认可，这种表现会促使我们去干一些与老百姓利益不相干的事情”。我们批评各级官员热衷于抓政绩工程的倾向，但实际上这是他们的一种理性的选择。他们所抓的往往是投上级官员所好、能短期内出成效的政绩工程，大多数人能通过这些政绩工程获得升迁的机会。出现这种政府行为短期化倾向的根源在于现行的对干部的考核、选拔和晋升机制，在于自上而下的官员任命体系，纠正各级官员热衷于抓政绩工程的倾向必须从体制机制的变革入手。
2．与传统发展模式相对应的政府职能的定位难以发生根本变化，“地方政府公司主义”没有退出历史舞台。官员要出政绩就要掌控资源。“地方政府公司主义”的核心是地方政府以直接参与资源配置、抓经济作为自己的首要任务。当前，“地方政府公司主义”还有市场，地方政府财政能力的相对匮乏和掌控当地资源（主要是农民的土地)的权力并存的局面并未发生根本变化。随着中国经济的发展，中央政府和地方政府的基本任务也从实现经济增长这个单一目标转为实现经济发展、保护产权、维护市场秩序和社会公平正义、保护环境等多重目标，政府的职能必须转变。但职能的转变必然受到体制机制因素的制约。如果以掌控和集聚资源的能力作为评判政府强弱的标准，一些不发达地区的政府过去不是强政府，现在也正在努力成为强政府。
地方自身财力不足，转移支付又有诸多限制，这种情况下，地方官员短期内最快捷和最能见效的办法和理性的选择是以地生财，通过大规模的村庄整治和征用农民的土地获取资金，以建设城市，招商引资，发展工业园区，获取财税收入和政绩。这就是地方政府大行“土地财政”和“土地金融”之道的根源。
二、土地财政与土地金融成为地方政府谋发展的重要财源，农民的土地成为中央政府与地方政府之间利益关系的焦点
在国民收入分配格局扭曲的情况下，土地财政与土地金融成为地方政府谋发展的重要财源。
（一）土地财政与土地金融
土地财政包含两部分，一是与土地有关的税收，如耕地占用税、房地产和建筑业等的营业税、土地增值税，等等；二是与土地有关的政府的非税收入，如土地租金、土地出让金、新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费等。目前地方政府主要看重的是土地出让金。以招标、拍卖、挂牌方式出让国有土地使用权所确定的土地价款是土地出让收入最主要的组成部分，占土地出让收入的绝大部分。依据现行政府收支科目，土地出让收入包括国有土地使用权出让金、国有土地收益基金、农业土地开发资金三部分。农业土地开发资金支出首先用于土地整理复垦（田、水、路、村庄整治复垦)；国有土地收益基金支出用于土地收购储备过程中的征地拆迁补偿和土地开发等支出；国有土地使用权出让金支出中也有一块土地开发支出。这使得政府在农村土地开发中占有资金的优势，成为最大的开发者和投资者。
这就产生了土地财政的一种循环:政府通过土地整治、开发、村庄拆并、复垦，获得新增耕地；再根据增减挂钩、占补平衡的政策措施，获取建设用地指标；再将新增建设用地“招拍挂”，获得土地出让金收入；将其中一部分收入再进行土地整治、开发。
这就产生了土地金融的一种循环:政府通过土地抵押获得贷款来收购土地；再通过出让土地获得土地出让金收入，企业特别是房地产企业得到土地搞开发，增加政府的房地产税和建筑税；政府进一步收购土地［2］。
政府土地金融的融资额已远远高于土地财政的收入，这也是促使城市土地扩张，征占农民集体土地的机制。正如有的学者所指出的，政府的土地财政和土地金融之所以可以如此高效率地运作，是因为建立在一个社会分配的前提之上:政府可以用低成本和垄断性的行政手段从农村获得土地［3］。
城乡一体化进程本质上是利益格局的调整，在政府推行土地财政和土地金融中，实际上是两个方向的土地变性:在政府运用资金进行土地整治后，离城市较远的农区的农民通过集中居住，将节约下来的集体建设用地（宅基地为主体)变性为农用地，增减挂钩、指标置换后在城镇建新区的农用地再变性为城市经营性用地，政府从土地出让收入中支付整理成本，拆迁建房成本，但获取非常可观的净收益（国有土地使用权出让金收入)。农民上了楼，似乎居住条件改善，耕地增加，但农民等于减少了可利用的资源，土地增值空间大大缩小，农区的农民再也没有获取土地增值收益的可能性。政府与农民的利益格局还是失衡的。
在地方财政收入之外，2010年地方政府性基金收入中的国有土地使用权出让收入29109亿元，是地方财政收入总量72959．43亿元的近40%。2011年国有土地使用权出让收入33166．24亿元，为地方财政收入总量92333．82亿元的36%。2012年地方本级收入61077．33亿元，增长16．2%。加上中央对地方税收返还和转移支付收入45383．47亿元，地方财政收入总量106460．8亿元。2012年地方政府性基金收入（本级)34204亿元，比上年减少4029亿元，下降10．5%，主要是土地出让成交额下降，国有土地使用权出让收入28517亿元，比上年减少4656亿元，下降14%，但仍占地方财政收入总量的26．8%。地方政府性基金支出33893．87亿元，下降10．3%，其中国有土地使用权出让收入安排支出28418．19亿元。2013年，土地财政强势反弹，据财政部的数据，2013年上半年地方政府性基金本级收入19395亿元，增长41．9%，主要是受土地成交额增加及上年同期收入基数较低的影响，其中，国有土地使用权出让收入16722亿元，增长46．3%，（上年同期下降27．5%)；地方政府性基金支出16901亿元，增长32．4%，主要是国有土地使用权出让收入增加，相应安排的征地补偿等成本性开支增加。
（三)城镇化进程中土地问题上中央政府的政策与地方政府的反应
（1)出于对国家粮食安全的考虑，国家出台保护耕地的《基本农田保护条例》，经1998年12月24日国务院第12次常务会议通过，自1999年1月1日起施行。第十条规定，“根据土地利用总体规划，铁路、公路等交通沿线，城市和村庄、集镇建设用地区周边的耕地，应当优先划入基本农田保护区”；第十五条则规定，“基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田，涉及农用地转用或者征用土地的，必须经国务院批准”。这就使工业、城市发展对具有区位优势的建设用地迅速增长的需求与基本农田保护的红线之间形成了尖锐矛盾，成为一个无解的难题。
（2)通过增减挂钩来破解地方政府城镇化进程中遇到的难题。1998年12月24日国务院第12次常务会议通过，自1999年1月1日起施行的中华人民共和国土地管理法实施条例第十八条规定:“县、乡（镇)人民政府应当按照土地利用总体规划，组织农村集体经济组织制定土地整理方案，并组织实施。地方各级人民政府应当采取措施，按照土地利用总体规划推进土地整理。土地整理新增耕地面积的60%可以用作折抵建设占用耕地的补偿指标”。
近年来开展了城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩工作。为在促进城镇化进程的同时，尽可能减少全国建设用地增加的幅度，2004年发布的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提出，“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”；农村建设用地减少，增加的是什么呢通过宅基地的复垦来增加农村农用地，中央政府试图通过这样的政策举措来解决工业化城镇化需要区位优势明显的建设用地和保护基本农田之间似乎无解的难题。
根据国土资源部2005年制定的《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》，增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块（即建新地块)共同组成建新拆旧项目区，建新地块的总面积不得大于拆旧地块的总面积。建新地块中，用于安置拆旧地块农村居民的土地面积应低于原占用面积，其他建设用地的集约利用水平应高于现有存量建设用地。拆旧地块复垦耕地的数量、质量应不低于建新占用的耕地，并与基本农田建设和保护相结合。通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理。2006年，国土资源部批准山东、天津、江苏、湖北、四川等5省市为增减挂钩第一批试点；2008年颁布《城乡建设用地增减挂钩管理办法》，其后批准多地开展试点。
十八届三中全会《决定》提出:“继续推进土地整理复垦开发，耕地实行先补后占，不得跨省区市进行占补平衡”，“农村宅基地和村庄整理所节约的土地，首先要复垦为耕地，调剂为建设用地的必须符合土地利用规划、纳入年度建设用地计划，并优先满足集体建设用地”。2010年发布的《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》制定的政策进一步规范了增减挂钩试点，提出了一系列严格要求，要求坚决制止实施过程中脱离发展实际、侵害群众利益等各类违法违规行为。
2008年，国土资源部发布的176号文规定:“要严格落实耕地‘占补平衡’制度，各类非农建设占用耕地，应立足于本市、县行政区域内补充完成”，“严禁跨省（区、市)补充耕地”。2010年国发47号文再次重申了这一点。土地整治后节余的建设用地指标不能跨县（市、区)流转，这一政策规定有其合理性，但也限制了基层政府开展土地综合整治的积极性以及对拆旧建新农民的安置补偿。据某地级市有关人员反映，该市一些县在土地综合整治中对农民补偿不高的重要原因就在于节余指标不能流动，每亩新增建设用地只能卖4万元。
国土资源部2008年138号文规定:“挂钩周转指标从项目区整体审批实施至指标归还的期限一般不超过三年”。有的村采取增减挂钩的方法来解决新型社区的占地问题。但是，新型农村社区建设从规划建设、搬迁入住到腾退土地周期一般需要5年以上。2010年国发47号文规定:“试点必须符合土地利用总体规划和土地整治规划，纳入土地利用年度计划。严禁突破挂钩周转指标设立挂钩项目区，严禁项目区跨县级行政区域设置，严禁循环使用周转指标”。有的地方则提出，希望探索跨省易地开垦耕地试点，在全国范围内实现土地资源的合理配置；希望实现土地指标以及用地空间规模的双置换；希望有更多的周转指标、更长的周转期限。
3．土地财政和土地金融导致城市建设用地利用率低下。中国的人均城市建设用地面积高于世界发达国家和发展中国家，但开发强度普遍偏低，土地投入产出率低，城市土地利用结构和布局不尽合理，闲置率高，开发区土地利用粗放。工业用地容积率一般在0．3～0．6，发达国家在1以上。2012年的国务院报告指出:“过去10年中国城镇规模扩大了50%，城镇低效用地占40%左右，人均建设用地120－150平方米，高于国家标准，高于资源短缺甚至资源丰富的国家”。
三、地方政府与农民之间的利益关系———从新农村建设到新型农村社区建设再到新型城镇化
地方政府推行土地财政和土地金融都是占用农民的土地，地方政府与农民之间的利益关系集中体现在通过农村土地整治获取建设用地指标。近年来，全国各地农村以推进基本公共服务均等化、建设新农村为名进行的大规模的村庄整治、迁村并居（一些地方叫“缩村让地”、“迁村腾地”，或是叫“拆院并院”)往往与地方政府的“造城运动”、“圈地运动”、消灭村庄相结合。全国各地农村都开展的类似的举措背后必然有共性的规律可循。这种村庄整治的冲动有其深层次的共同的原因，就是为地方政府推行土地财政和土地金融创造条件。
（一)新型城镇化中的农村社区建设
《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》提出:“按照规划先行、就业为本、量力而行、群众自愿原则，积极稳妥开展新型农村社区建设试点，促进土地集约利用、农业规模经营、农民就近就业、农村环境改善。”近年来，全国各地农村都在开展新型农村社区建设，2013年1号文件强调:“农村居民点迁建和村庄撤并，必须尊重农民意愿，经村民会议同意。不提倡、不鼓励在城镇规划区外拆并村庄、建设大规模的农民集中居住区，不得强制农民搬迁和上楼居住。”这其中反映出什么问题呢？
中原某省农村人均村庄用地248平方米，国家最高限150平方米，不包括村办企业、农村道路。如按照人均村庄用地150平方米来重新规划，理论上来说，今后10—15年，在不考虑农村向城市转移的条件下，可以新增农业用地900万亩，还没有考虑农村人口向城市转移问题。
2．多村合并成为最受地方政府青睐的模式。村庄整治分为两类，一类是对单个行政村或其中的几个村民小组（或自然村)的整治从而实现农民集中居住；另一类是多村合并，几个行政村的农户拆除旧房，在划定的区域上修建新房，从而实现多村农户的集中居住。多村合并的新址选择主要有三种方式:第一种是集中在县（市)周边，这类社区大都依托于产业集聚区和已有的较为完备的基础设施及公共服务，实行较多行政村和较大人口规模的集中居住；第二种是集中在乡镇政府所在地的周边；第三种是在农村区域内的集中，通常是几个行政村合并到中心村或重点村。单村整治的选址大体也可分为两种，一种是在旧村中翻建，一种是村域内重新选址建设。近几年所实施的由政府主导的多村合并，往往节约出的土地最多，最受地方政府推崇，但也成为地方政府与农民之间利益关系失衡的焦点问题。
（二)新型农村社区建设的成绩和问题
1．多村合并有可能导致运动式的搬迁。由政府主导的多村合并往往节约出的土地最多，最受地方政府推崇，但这必然是整村搬迁，在具体实施过程中往往采取定指标、下任务、搞运动的方式进行，可能走入圈地造城、赶农民上楼的误区。农民的知情及参与权具有促进村庄整治顺利开展的功能，但在政府及村干部主导、自上而下决策和推动的村庄整治中，农民的知情权、参与权和决策权在很大程度上被剥夺了，从而影响了农民村庄整治的顺利推进。
3．多村合并形成较大规模社区的基础设施投入的可获得性存在问题。据在某省的调查，5000人的社区大约需要2000万元～2500万元的公共设施投入；一个省如有大约5万个村庄，若建设1万个农村社区，就需要2000亿2500亿的公共投入。财力不足的情况下，在试点和样本时，政府可以有较多的投入，但到普遍推开时，就需要社会资本、村集体、农户等多主体的共同投入，社会资本的投入必然要求回报，村集体、农户的投入必然加重农民的负担，可能出现集中居住的成本完全由农民负担的现象。根据农村实地调查，由于补偿的差异，个别地方的农民几乎可以零成本入住新社区。但大多数地方农民则得不到任何补偿，集中居住的成本完全由农民负担。
4．集中上楼后的居住成本负担问题。根据课题组的调查，集中居住的家庭开支的增加主要由水电气、物业管理费用等的增加和食品开支增加两大因素造成。农民食品开支增加与蔬菜、鸡蛋等日常消费品的完全商品化有直接关系。集中居住对农户波及的远不止这些。集中居住对专业养殖大户养殖收入的影响很大，而对以家庭为单位的小规模养殖农户的冲击更为巨大，甚至是毁灭性的。小规模兼业农户在中国将长期存在，妇女及老人可能是这部分农户的主体。对这部分边缘性的小农而言，集中上楼居住后无疑使居住成本上升，收入下降，生活水平和福利水平下降。
5．集中居住后务农劳动者从事农业生产的便利性降低。村庄整治后，较多的新型社区没有安排置放农具以及粮食晾晒的场所，极大地降低了进社区农民从事农业生产的便利性，导致农业生产的粗放经营。
6．多村合并、集中居住的模式使原有的乡村治理机制面临挑战。一些试点地区提到“新型农村社区打破了村与村、组与组、宗族与宗族的传统居住习惯”，提倡建立“广入住，大融合，谋发展，促和谐”的新体制。一些地区倡导把城市的社会治理结构移植到农村地区。在农村的要素重新配置、空间布局大调整时，是借鉴和有条件地保留原有的制度遗产，还是另起炉灶究竟哪一种思路和做法更有利于社会稳定发展，有利于保障农民的权益和增进农民的福祉什么是原有的制度遗产几千年的村落文化、农耕文明、熟人社会、家族宗族关系的维系基础，以及近几十年来农村的治理结构，尤其改革开放以来，包括村委会、村民代表会议、党支部、村民小组、村务公开、村民理财小组、村民议事会等，这些正式和非正式制度安排都可以算作制度遗产。保留或扬弃它们的利弊得失需要进一步研究。
7．几点思考。村庄整治是触动农村生产方式、生活方式和社会结构的历史性变革，是农村空间布局的重新调整，农村山河再造方面存在的一些问题应引起注意。
（1)农民现在已经高度分化成为不同的群体，以非农就业为主的农民，与以农业就业为主的农民，对生活条件的需求是不一样的。在农村开展各项工作，要考虑不同群体的最大公约数，不仅要体现多数人的意愿，也要充分考虑少数人的特殊情况和合理要求。要考虑经济社会地位不同的农民群体，在大的社会变迁进程中的损与益。让农民迁离世代居住的家园和改变长期形成的生活方式，必须顺应经济社会发展规律和尊重农民的意愿，警惕用搞运动的方式出现新一轮剥夺农民土地的倾向，不能剥夺农民作为用益物权人对承包地和宅基地依法享有的财产权利，违背农民意愿搞大拆大建。集中上楼居住既不适合于专业农户，也不适于小规模兼业农户。农民的居住方式是由其生产方式所决定的，在一定的历史阶段分散居住在地域内符合务农劳动者的生产方式和生活需求。
（2)如何在建设新农村和新型农村社区的进程中进一步落实因地制宜，一切从实际出发，不搞一刀切中国农村具有高度的差异性和多样性，经济发达地区与欠发达地区不同，城中村、边远山村和农区村庄不同。什么是现代化的农村把农村建设得更像城市，还是把农村建设得更像农村这些问题应深入研究。中国文化的母体基因在乡村，要彰显地方特色，将农耕文明的精华与现代文明的精华有机结合起来，注重将传统村落、自然风貌、文化保护结合在一起，在原生态村庄嫁接现代文明，使现代化的中国村庄具有中国特色文化符号。
四、破除现有体制机制的约束，深化改革，构建新型城乡关系
深层次矛盾的消除有待时日，财税和金融体制改革不可能一蹴而就。但我们没有别的出路，必须把全面深化改革作为协调各种利益关系，应对复杂局面的综合性、全局性举措，以改革破难题。
（一）传统的发展模式已经走入死胡同
继续走“摊大饼”和“圈地运动”的城镇化道路，依赖土地财政和土地金融，大投资、大建设、大发展，农村补贴城市，资源补贴发展，沿用不可持续的非科学的发展模式，这条路还走得通吗
根据财政部的数据，征地、拆迁补偿支出和补助被征地农民支出两项之和占国有土地使用权出让金支出总额的比例从2007年的27．9%上升到2012年的53．8%。财政部受国务院委托，2012年3月5日在第十一届全国人民代表大会第五次会议上所提交的《关于2011年中央和地方预算执行情况与2012年中央和地方预算草案的报告》中指出，2011年地方政府性基金本级收入38233．7亿元。其中，国有土地使用权出让收入33166．24亿元，国有土地使用权出让收入安排的支出32931．99亿元，包括征地拆迁补偿等成本性支出23629．97亿元，占支出的71．8%，余下9302．02亿元。2012年，土地出让收入安排的支出28418亿元。其中征地拆迁补偿等成本性开支占地方土地出让支出总额的比重上升到79．6%。
土地补偿支出所占比例越来越高，甚至收不抵支，土地财政和土地金融已经不可持续。同时，在征收农民土地补偿问题上按照“人民内部矛盾用人民币解决”的原则并不能从根本上解决问题，反而给群众提供了一种误导性的预期，陷入“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的怪圈，导致社会矛盾越加激烈。
（二)深化行政管理体制改革和财政体制改革
1．深化行政管理体制改革和财税体制改革，协调中央政府与地方政府之间的利益关系，调整国民收入分配格局。必须把深化农村改革和深化宏观经济体制改革相结合，尤其是着力于中央和省一级的行政管理机构的改革和县级综合配套改革，更自觉地调整国民收入分配结构，协调“条条”与“块块”的关系，中央与地方以及地方的上级层次与基层之间的利益关系，同时使政府资金的投放更为制度化、规范化和透明，建立一个更为公平的国民收入再分配体系。
国务院《关于国务院机构改革和职能转变方案的说明》提到:“减少专项转移支付，大幅度减少、合并中央对地方专项转移支付项目，增加一般性转移支付规模和比例……为地方政府更好地履行职能提供财力保障。”要调整既得利益格局，建立规范的横向和纵向财政转移支付体系，财政的“重心”要适当下移，要显著增强地方政府特别是基层政府的财政能力。大幅度地减少专项资金，从源头上削减中央各部门配置资源的权力，增大体制性、制度性的转移支付，将事权与财权一起下放，使转移支付做到制度化、规范化、法制化，杜绝“上边点菜，基层买单”的现象。使地方政府真正拥有为本地区提供公共服务和公共产品的经济能力，这样地方政府才有可能从经济型政府（公司主义的政府)转为服务型政府，新型城镇化才有一个健全的制度框架。
2．创新农村基层的民主制衡机制。确权颁证以及相应的制度安排，奠定了农村集体农用地、林地与集体经营性建设用地使用权流转的产权制度基础，为真正稳定农村经济关系和完善经营制度创造了条件。但应该指出的是，明晰产权不是万能药方，农民的物质利益要靠民主权利来保障。因此在明确土地产权的同时，要深化乡村治理结构的改革，改善农村社会管理，进一步发育农村基层民主，使农村土地的产权主体也能真正享有对农村社会经济事务的知情权、参与权和监督权。
农村民主政治的发展，不仅要有选举制度实现官由民选，而且还要有民主决策、民主管理和民主监督制度作保障，实现广大群众对基层事务的知情权、参与权和监督权。后“三个民主”发展的状况，往往决定基层民主的质量和水平。如果对民主选举产生的领导人的所作所为没有有效的监督和对其权力的制约，民主选举也只是一次性的权力转让。如果没有一种制衡机制使普通农民能够监督权力的行使，限制权力的运用，即使在农村基层另起炉灶，建立一套新的组织机构，同样会出现权力的滥用。
在产权改革的同时，为使农民真正成为集体资产的主人，应改革和完善乡村治理结构，以村民小组为基础，在农村探索建立一种有效的民主制衡机制，赋权给广大农民群众，解决“主人（广大农民群众)缺位”的问题。改革乡村治理机制，不仅要设计和制定新的制度安排，而且要切实执行制度，制度的执行与否以及执行的效果要受到制衡机构的监督。可以借鉴有些地方的经验，以村民小组选出的代表做实村民代表大会制度或成立村民理事会，将其塑造成行政村的议决机关，而原来的权力机关———村委会则成为具体的执行机构。村庄的重大事项由村民代表会议或理事会商议决定后，交由村委会实施。这样，村代表（理事)不仅成了联系村集体和村民的纽带，而且也是村民参政议政的代理人。
建立有效制衡机制的结果是中国近60万个行政村的领头人，一方面是农村能人，另一方面他们的权力又受到制约，在阳光下运行。只有这样，民主决策、民主管理、民主监督才不至于流于形式，农村基层才能真正做到“有人管事，有钱办事，有章理事”，政府的主导作用和农民群众的主体地位才能真正落实。
五、进一步完善农村基层治理机制，使农民获取的土地增值收益的使用公开透明，防止村干部贪污挪用损害农民的切身利益
要确立“规划高于所有制”的观念，实行土地用途管制。在符合规划和用途管制前提下，通过全面综合的配套政策措施，具体落实十八届三中全会《决定》关于农村土地制度变革的各项战略举措，最终建立一个政府、企业和农民合作共赢的机制，让土地出让金在农民那里不再是一次性的、短期内变现后的挥霍，在政府那里不再是一次透支几十年的收益，而是保持逐年有稳定增长的收益，让农民能够得到可持续发展的资源回报，政府获得可持续的财政收入。这样的城镇化进程才是以人为本的可持续发展的进程。
回顾30多年来的改革历程，可以说，改革以来所有的创新都是发端于基层，起始于草根。中国的改革与发展要靠基层创新来开路，最后形成上下联动的改革与发展的战略决策。改革需要顶层设计，更需要来自顶层的启动和基层的创新上下联动来推动和实施。顶层设计的最终成功需要处于历史发展关键节点的这一代民众的推动、支持和参与。
参考文献:
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