人民公社体制诞生于1958年，在1962年形成“三级所有，队为基础”体制，从此稳定了近20年。1983年10月发出的“中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知”及其贯彻，撤销了人民公社的建制，但这远不等于人民公社体制的真正消亡。人民公社是个庞大和复杂的制度—功能的集成，它的消亡要比建制撤销迟缓的多。在人民公社诞生50周年之际，我们很有必要认真反思：人民公社体制究竟是如何消亡的，它的消亡对于今天选择和重建农民合作体系有什么启示。
一、消亡过程的三个阶段
人民公社体制是在乡镇这个层次及其内部实行社会国家化、经济计划化和公共事业合作化的产物，所以是多种制度—功能的集成。仅仅从它承担的社会管理与经济发展的制度—功能来说，至少包含了生产合作、供销合作、信用合作、医疗合作、教育合作、基础设施建设合作、社队企业、农产品购销、农机服务、农技服务、乡村干部对农民经营决策活动的行政干预、治安管理等等。我们可以把人民公社所集成的制度—功能划分为三个大类。第一，是横向一体化的合作制度—功能，这就是“三级所有，队为基础”的集体化生产经营体制。首先是指以土地集中为基础，集体安排生产经营为内容的生产合作，其次也包括了公社和大队干部对下级生产经营单位的干预和资源的调配。再次是社队企业和后来的乡镇集体企业。第二，纵向一体化的合作制度—功能，这是那些涉及到城乡连接的组织，比如供销社、信用社等，有的地方也包括农技和农机。第三，就是通过农民合作承担社队内部公共物品供给的制度—功能，比如医疗、教育、基础设施建设、治安等。前两类制度—功能集成促成了农村经济管理的计划化，后一类制度—功能集成努力以农民合作的方式供应乡村公共物品，也就是所谓的“农民的事情农民自己办”。
人民公社体制的消亡，不只是人民公社之名的撤改，必须也是人民公社之实的消亡。不只是承担某种功能的机构组织的消亡，在最彻底的意义上，还应表现为功能本身的消亡[1]。也就是说在人民公社范围内，承担特定功能的原制度化组织已经消失，并且没有出现新的替代性制度化组织。所以，研究人民公社体制的消亡，也就是研究原来人民公社体制的功能在人民公社之后是如何被延续、替代或者被放弃的。我们可以把这个过程划分为三个阶段。需要说明的是，由于国情的复杂性，以下的分析不适合西部的高原和草原地带，也不适合城市的郊区，主要适合中部地区[2]。
第二个阶段是人民公社功能的政府替代阶段，乡镇政府以形式上的党政架构，履行实质上的政经合一的功能。从功能上来说，政府农业经济职能的重心从“改革”变为“发展”。从1985年开始，粮食连年减产，引起各界高度重视，对农民的休养生息政策也趋于结束。迫于压力型政体的驱使，顺乎农业经济本身属性的要求，乡镇层次控制和引导农村经济发展的能力不得不复活和强化。但从制度上来说，原公社（乡镇）层次主导农村事务的制度依托仍然不断瓦解：横向一体化组织加速虚化，纵向一体化组织曲折地走向市场化。结果是原有的功能试图复辟，原有的制度努力革命。使乡镇层次无人民公社之权，而有其责，无政社合一之制度，却有政经合一之功能。乡镇政府所以能够在一定程度上承担起政经合一的功能，与乡镇企业的兴起扩展了乡镇财源是分不开的。反过来，一旦中部地区乡镇企业在90年代后期衰落和转制，乡镇政府的运行就陷入困境。同时，由于政府的膨胀和部分干部的腐败等因素，在乡镇范围内以自力更生的方式维持社会公共事业的能力不断下降。农村社会矛盾迅速激化，乡村干部和基层政府的社会形象跌到历史的新低点。这主要是发生在上世纪80年代中期到90年代末。
其实，人民公社曾经承担的基本功能需求始终没有消失，因为促使成立人民公社体制的小农经济格局并没有根本改变，但这些功能的实现方式市场化或者非乡镇化了，正是在这个意义上，我们说，以乡镇为依托的人民公社体制无可救药地消亡了，以县为主建设社会主义新农村的时代正在到来。
二、人民公社的制度解体阶段（1978-上世纪80年代中期）
在这个阶段，经历了从人民公社的政社合一，到乡镇政府的党政、政社分开。其基本内容是横向一体化制度的解体，进而导致了纵向一体化合作制度的解体。对这个阶段的分析，有一个核心问题是：农业生产责任制的推行，实现了分户经营，意味着最基层的横向一体化经营制度的解体，可是这为什么要继以纵向一体化合作制度的被抛弃？或者更明确地问：分户经营为什么就不能和供销、信用等高度一体化的体系结合起来，建立类似日本韩国那种综合农协体系呢？
当小农大国的核心地带长期僵化之后，它的边缘部分再次发起了自我解放的变革。这种农民的自我解放一定就是从最基层组织——生产队——开始的。三级所有，队为基础，生产队是人民公社体制的根基。它的解体在最初阶段有两个基本内涵。一是生产合作的瓦解，主要指责任到户，不需要大呼隆搞集体出工了，不拿工分了。二是生产队作为最基层社会管理组织的制度—功能的瓦解。原有生产队内部有很多干部和组织，现在都撤销了，基本只保留一个村民组长。有的组有妇女代表。[3]只是在少数西部省份在人民公社后仍然在原村民组层次上建立了最基层的社会管理组织。人民公社体制的消亡正是从生产队的虚化开始的，问题是最基层横向一体化合作的解体为什么会促动纵向一体化合作制度的解体。
以下，我们以供销合作社的早期改革过程为例来说明这个问题。供销社曾经是连接城乡经济的主渠道，被称为第二商业部，具有高度的行政化色彩，是人民公社体系下核心的纵向一体化合作组织。但改革开放以来，中央要求供销社必须从“官营”转为“民营”。用供销社系统自己的话语来说，“从1982-1988年，供销社恢复了‘三性’（群众性、民主性、灵活性）”[4]。
三、人民公社功能的政府替代阶段（上世纪80年代中期-90年代末）
在客观上，人民公社解体后，基层组织必须承担的经济和社会功能并没有消失。首先，小农经济的格局依然存在。小农在面对自然界、政府、市场时，必须组织起来，这个基本的需求并没有因为人民公社的制度解体而降低，反而变得明显起来。其次，国家赶超西方先进的愿望没有丝毫弱化，国家必须依靠行政手段推动农村社会经济发展。新基层组织不得不“千方百计”地承担原人民公社功能的主要部分，结果使得基层政府在制度上实行政社分开后，在功能上仍然是政经合一的。对这一阶段的分析主要有两个论题：新的基层组织究竟必须承担原人民公社的哪些职能？新的基层组织究竟是如何替代其中的农业经济职能的。正是从这两方面，体现了乡镇政府的政经合一功能特点。
（一）乡镇政府对人民公社经济和社会管理职能的承继
在1983年的“中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知”一文中，这样规定了未来乡政府的社会经济职能“乡人民政府建立后，要按照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，行使职权，领导本乡的经济、文化和各项社会建设，做好公安、民政、司法、文教卫生、计划生育等工作。当前应着重抓好社会治安，打击刑事犯罪活动，发动群众制定乡规民约，开展社会主义精神文明活动，促进社会治安和社会风气的根本好转。”这里所提到的组织法，在1979年制定，1982、1986年和1995年三次修订，在乡镇一级政府的职能方面的虽然语焉不详，但通过其变化还是可以看出问题。这部分内容主要分四块：执行上级的政策和其他任务，社会经济事务，权利保护，其他。其中1986年的修订改动最大。就社会经济事务来说，1979和1982年的法律都只规定了“管理本行政区域的经济、文化建设和民政、公安等工作。”经济事务方面主要是保护财产和集体经济组织的自主权。1986年的法律规定的社会经济事务是“执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作。”
就社会公共事务来说，乡镇政府的工作内涵和方式经历了从“自我管理”到“公共管理”的演变。从字面上看，似乎1986年的法律大大地扩展了乡镇政府的社会管理职责，其实这些工作原本就是人民公社的工作，只不过在人民公社时期，这些工作主要是通过农民合作由基层政府比较独立地组织完成的，主要是农民的自我管理自我发展。但在人民公社解体之后，大量的事业从自我管理演变为公共管理，这些工作越来越多地受到上级政府领导，涉及到县乡政府之间的关系，从而进入了地方政府组织法的调整范围。问题是基层政府自力更生发展社会事业的模式没有改变时，来自上级的领导对于基层政府发展这些事业固然是个帮助，但也是个压力，而且压力越来越大，以致形成了所谓的“压力型政体”。[15]
（二）乡镇政府对原人民公社经济职能的替代
乡镇政府承继了人民公社的基本经济职能，却没有人民公社的组织基础。它不得不以政府的体制来协调被打散的涉农组织，并替代生产合作组织直接干预和引导农户的生产经营。
首先，新思路放弃了对原有最基层合作组织的维护。
我们不能说实行了农业生产责任制，农村最基层合作组织就立即同时解体了。当时国家政策始终说的是统分结合，有统有分，这显然不能当作无稽之谈或者无心之说。问题是，合作总是需要成本，小农合作的成本尤其大；合作制度和组织总是需要维护，如果没有人来刻意维护小农的合作，已经瘫痪的合作必然会走向解体。在改革之初，恰有某些因素的发展使得国家和基层政府放弃了对最基层农村合作组织的维护。
另一方面，农业发展“一靠政策，二靠科教，三靠投入”成为那个时代很主流的信条。在这个信条下，合作制度的意义被严重低估了，水利的命脉意义也被忽略了。这是因为，“农村改革的最初几年，由于调动了农民家庭经营的积极性，较好地利用了长期积累的物质技术基础，有些问题似乎并不突出。”[20]随后的政策思考方向，就是努力在巩固家庭联产承包为主的责任制的前提下，替代人民公社的农业经济职能。在前述的基本思路中，以最基层合作组织来“统”的选择被仔细地绕开了，代之以用集体经济和社会化服务体系来“统”。
在新的改革思路中，提出要逐步壮大集体经济实力，这个集体与原有的农民的横向一体化合作是本质不同的。其一，它要的是“经济实力”，而不在乎其组织形式和产业类别。事实上它主要脱胎于人民公社时代的社队企业，属于农业生产之外的组织，强化这种集体经济，事实上使得社队企业反客为主了。其二，它主要是在行政村层次上发展的。尽管领导人和文件的强调，并没有明确的区隔行政村和村民组的集体经济，但在实际的发展中，生产队的地位被矮化了。因为生产队的主要长处在于生产合作，而不在于社队企业。原来的大队，后来的行政村对于发展社队企业有着更高的积极性和更强的能力。同时发展的村民自治基本都是在行政村的层次上发展的，这也在客观上强化了行政村弱化了村民组。村民自治与村集体经济的发展相互强化，压缩了村民组的权力空间。[21]
其次，发展社会化服务体系迫使乡镇政府必须发展出非制度化的方式来整合深入乡村的各种涉农机构和组织。
根据1991年发布的“国务院关于加强农业社会化服务体系的通知”，农业社会化服务的内容，是为农民提供产前、产中和产后的全过程综合配套服务。“农业社会化服务的形式，要以乡村集体或合作经济组织为基础，以专业经济技术部门为依托，以农民自办服务为补充，形成多经济成分、多渠道、多形式、多层次的服务体系。从现实情况看，大体包括五个主要方面：一是村级集体经济组织开展的以统一机耕、排灌、植保、收割、运输等为主要内容的服务，二是乡级农技站、农机站、水利（水保）站、林业站、畜牧兽医站、水产站、经营管理站和气象服务网等提供的以良种供应、技术推广、气象信息和科学管理为重点的服务；三是供销合作社和商业、物资、外贸、金融等部门开展的以供应生产生活资料，收购、加工、运销、出口产品，以及筹资、保险为重点的服务；四是科研、教育单位深入农村，开展技术咨询指导、人员培训、集团承包为重点的服务；五是农民专业技术协会、专业合作社和专业户开展的专项服务。”
表面上看，这个体系并没有突出乡镇政府的协调，反而应该是多形式，多层次，多渠道的。但在实际的运作中，事情不能这么复杂。对于上层来说，必须有一个组织为这个体系负责，成为被考核的对象，这只能是乡镇政府。人民公社体制下的农业经济组织被打散后，现在必须由政府组织来重新整合，但又不允许成立新的综合性经济合作组织，这样的协调与整合，必然是非制度化的。值得注意的是，中央认识到乡镇能力的不足，曾试图对乡镇层级赋权，提升它的综合协调能力。1991年11月的十三届八中全会决议中强调：“加强乡镇党委和政府的自身建设，充分发挥乡镇党委的领导核心作用，健全乡镇政府的职能，使之成为有权威、有效能的基层党委和政权组织。县有关部门设在乡镇的机构，除少数不宜下放的实行双重领导外，一般都要放到乡镇管理。实行双重领导的机构，干部的调动、任免、奖惩应征得乡镇党委的同意。乡镇党委和政府对这些单位要加强领导，使之相互配合，形成合力，共同为农村的经济和社会发展服务。”[22]这实际上是认可了乡镇政府的政经合一体制。
乡镇政府为了运转下去，首先要控制财政。分税制主要是在中央和省之间分权，乡镇政府不能从中受益。就中部地区来说，90年代中期以前，乡镇财政尚可依靠乡镇企业，但此后中部地区乡镇企业衰落和改制，使得乡镇财源更加紧张[24]。乡镇政府必须大力争夺“三提五统”的支配权，还另外发展出繁复的收费以扩张自己的实力。其次必须影响村组织，并通过任何有效的手法影响和控制村组干部。第三要获取涉农机构的支持。就涉农机构而言，有多种类型。比如完全属于条条的机构有：国税、工商所、电管站、粮站等。属于条块共管的有：信用社、地税、土地管理、林业站等。基本属于乡镇块块的有：农机站、农技站、农经站、兽医站、供销社等。[25]虽然有些机构被上级控制了，但是在需要对方协助时，乡镇政府也要找到办法让对方就范。正如一位镇政府办公室主任所说，这些所的家属、亲戚等都是本地人，而且乡镇领导对这些站所长的考核也能发挥影响，所以，上级直管不等于说乡镇就不能让它们办事。[26]只不过手法变得更加复杂和不确定了。
在压力型政体中，乡镇政府权能不足，必须自我扩权，这种手段难免是非制度化的甚至非法的；与此同时，乡镇干部队伍也在膨胀，增加农民的负担，结果导致干群关系的紧张。国家与社会对农民负担的反感，也使政府不敢在既有财力之外集资兴办各项事业。导致农业社会化服务和其他公共物品供应不足，这在中西部地区尤为明显。越是如此，上层国家就越不可能对乡镇政府赋权，形成了一个恶性循环。
第三，乡村行政组织替代农民合作组织干预农民生产经营的能力扩大了。
值得深思的是，决策层曾经对行政村组织农民的能力寄予厚望，从经济上、自治权上支持它，但站在今天反思历史，我们不得不承认，这个层次的“集体”基本是个想象。在耗费巨量的资源和情感之后，无论是在经济上，还是在政治上，“村集体”都已经倒下。但是，早在它倒下之前，它已经选定自然村或村民组作为自己的垫背。有人曾经以为乡镇是这个历史博弈中的大赢家，一个正在形成的事实是，即便乡镇这个层次的存在也失去了上层的担保。人民公社的老“三级”，依次列队倒下。一旦村民“组”不住，村也就“撑”（村）不住，乡镇更加“镇”不住了，最后轮到县级政权亲自上场了。
四、人民公社体制的功能消亡阶段（上世纪90年代末-2006）
在这个阶段，经历了从乡镇政府的政经合一到以县为主体制的转变。其主要的背景是农村社会矛盾的激化，以及对农村多予少取的可行性提高了。这个过程的主要内容有两方面：原有人民公社经济功能的进一步市场化和非乡镇化；公共物品供给与公共财政管理的以县为主体制的巩固。这两个变化是如何发生的呢？
（一）原有人民公社社会经济职能执行方式的市场化和非乡镇化
在商品经济条件下试图建立的“社会化”服务体系，在市场经济的环境下迅速地市场化了。自从1991年中央提出农业社会化服务体系，迄今仍然在提倡建立“三农”社会化服务新体系。从外延上看，“社会化”服务体系仍是要建立“多经济成分、多渠道、多形式、多层次的服务体系”，但其中的内涵已经发生了深刻的变化。如果说，人民公社的管理体系是强计划主导的，乡镇政府时期本应是非计划性的政府主导。但在实际的运作过程中，“社会化”的内涵已经越来越侧重于市场化，从而演变为市场主导。
可以说，原有人民公社和乡镇政府的农业经济职能已经基本市场化了，或者就成为空白。这不仅使乡镇政府用行政手段引导农业生产的必要性降低了，还使得乡镇政府在这个市场化过程中的统筹协调能力持续弱化了。因为，这个市场化是全国大市场中的市场化，至少也是县域经济中的市场化，乡镇的经济工作只能被更大范围的市场化所引导，而不是反过来。这其实就是“农业产业化”这个特殊提法的应有之义。按照杜润生先生的理解：“产业化是什么意思呢？就是使农业生产线延长，从生产延长到加工，延长到销售，延长到技术改革，也叫做贸工农一体化。”[31]这样延伸的结果，不仅是使得自给自足的经济市场化，也使得依附于一村一社的经济关系扩展出去。
（二）乡镇政府粮食管理职能的市场化过程
这里重点分析1998年的粮食改革为什么远离了设定的目标。在中部粮食大县湖北监利担任乡党委书记的张晓冰对当时的改革做出了切合实际的分析。[34]他总结到，改革并不能降低国有粮食收储企业的亏损，也无法提高国有粮食收储企业收购粮食的质量；国有粮食收储企业做不到农民余粮的敞开收购和顺价销售；农民粮食大量积压，只好贱卖给私商，导致农民减收。
单单从这次改革本身来评价，可以说这次改革是基本失败的。导致失败的原因可以从粮食购销的三个环节来分析，我们可以把粮食收储企业称为这个体系的“身”，销售环节称为“头”，收购环节称为“脚”。那么我们就会发现，粮食购销体系如同早年的供销合作社体系一样，患有无头无脚身体弱的毛病。首先，粮食购销企业不能控制销售环节，也就是说无“头”，无法实现顺价销售，收来的粮食不能以有利的价格卖出。其次，收购来的粮食不卖就积压，没有库容就不能敞开收购农民的粮食，卖了就会亏损，地方财政无力补贴。所以说身体也弱。再次，粮食收储企业也没有能力实现统购，不只是因为库容不够，即便库容够，也需要做到另两件事：阻止非法收购行为，农民愿意将粮食卖给合法收购企业。就阻止非法收购企业来说，这主要取决于乡镇政府的态度，因为私商和粮食加工企业的存在有利于活跃当地经济。就农民的意愿来说，私商的收购价格往往高于保护价，而且服务到位。同时，乡村组织即便有执行上级命令的意愿，也没有控制农民销售余粮的能力。
那么，粮食安全如何保障呢？在2002年颁布的《农业法》中讲到：基本农田保护、粮食主产区扶持、保护价收购、粮食储备体系、粮食风险基金等。所有这些做法中，基本农田保护似乎与乡镇层级关系更密切些，比如在实施农业开发项目时需要乡镇去贯彻，但这是县或更高级别的政府主导的，乡镇的决策能力被降到最低。如果说，1995年后不再需要，或许是暂时不需要基层组织在农户的生产环节发挥干预作用，那么2002年以后就是不再需要，或许是暂时不需要乡镇政府在农户的销售环节发挥干预作用。
（三）、公共物品供给与公共财政管理的以县为主
进入新世纪以来，各类农村公共物品纷纷明确为以县为主来供给，成为农村公共物品供给机制改革中的一大潮流。2002年推行农村义务教育体制改革，实行了以县为主的管理体制。2005年推行农民新型合作医疗和大病统筹，在资金投入和管理上是以县为主的。村村通的公路建设主要是中央、省、县出资的，乡镇负责实施。三清四改的资金也是县财政或者上级转移支付为主的。
税费改革带动了农村义务教育体制改革，这两个改革又进一步带动了乡镇财政管理权的上收。税费改革试点区域的一位市委书记分析了农村义务教育与乡镇财政之间的关系。他说：“农村义务教育是乡镇财政支出的主要部分，是乡镇政府向农民提供的最大的公共物品，也是造成乡镇财政拮据状况的主要因素。”[36]他建议，如果义务教育经费由中央和省级财政承担，乡镇财政可以考虑取消[37]。果然，安徽在2003年率先实行了“乡财县管”的县乡财政体制，很快在全国推行。
这里需要特别重视乡镇政府对财源的控制能力，这其实是乡镇政府能否被虚化的关键。作为县级政府的下级，它的权力边界是不清楚的，无论事权财权都是如此。在“三级所有，队为基础”的时代，中央也不得不强调：“人民公社、生产大队和生产队的所有权和自主权应该受到国家法律的切实保护，任何单位和个人都不得任意剥夺或侵犯它的利益。……人民公社的基本核算单位…有权抵制任何领导机关和领导人的瞎指挥。”[38]这种强调本身就说明了集体经营权的不稳定。人民公社及其后来的乡镇政府所以能够保持相对于县级政府的独立性，根源不在于政策的强调，而在于乡镇财源的独立性，这主要是指乡镇企业以及与此相联系的小金库。行政权力划分不清，但一个企业是属于国有还是集体却有着鲜明的界限，企业产权的边界成为行政权力边界的重要内涵。一旦乡镇企业衰落了，不仅乡镇的财源枯竭了，同时也意味着乡镇财源的独立性失去了。后来乡镇总是试图重建小金库，但再难找到如企业产权这样边界清晰的财源了。比如后来小城镇建设中对土地租卖形成的小金库，轻易就被上级政府收走。进入以工补农时代后，钱从上面来，自有财源更为薄弱，即便是县级政府都未必能自立，遑论乡镇了。
权力的分配，基本是由更高层次的权力来决定的，但体制的实际运行过程却不可能排除基层社会和组织的参与，实际的政治过程必然与文件所规划的差别甚大。改革之后的体制究竟是如何运转的？这有待进一步的观察。
（四）村集体的退化
在人民公社的经济职能瓦解，公共物品的供给机制转向以县为主后，村集体就是人民公社体制的主要遗迹，它也是党与国家联系群众的最基层正式体制。我们可以看到，村集体经济在大多数地方都已经失去了活力，村两委在凝聚群众，发动大家发展农村经济，进行公共物品自我供给方面，也越来越名不副实。同时，村小学数量不断减少，在校学生数也日趋凋零，公共的文化活动越来越难以吸引大家。行政村内部已经是个半熟人社会，村干部对自己的村民越来越不熟悉。从政治、经济、文化和社会四个方面，大多数的“村集体”在事实上已经虚化。
“集体”退化现象的实质，一方面是指农民的集体行动单位和上层国家最重视的基层组织单位之间脱节了，或者说在基层组织体系中出现了断裂；另一方面是现存的农民集体行动单位的凝聚力下降，中国正在成为一个没有集体、社区或者共同体的小农社会。
在高于公社的区（大乡镇）、62年以后的公社（乡镇）、大队（行政村或村委会）、自然村、生产队（村民组）这些层次中，上层最倚重的单位目前只是下延到大队—行政村层次。但是，农民可以采取自愿集体行动的单位很少能够达到行政村层次。曹锦清先生早就断言：“…中国农民的民主意识也只是限于村落范围之内，有时也穿过村落的壁障而达到行政村的范围，但到乡一级便是‘强弩之末’了。”[42]这段写于90年代初期的话，在今天看来具有足够的预见性。即使我们采取了村民自治体制，事实上也没有能够扭转这个断裂趋势。这种断裂在另外两个趋势的映衬下显得越来越明显。一个趋势是上层国家对行政村层次的制度建设不断强化；另一个趋势是有效的农民集体行动组织渐渐瓦解。自改革以来，国家始终没有尊重和支持那些最贴近农民的集体组织，越来越多的资源和职能富集在行政村，就此止步不前，任由行政村以下的集体组织自生自灭。
在人民公社消亡的第三个阶段，也就是90年代末期以来，特别是税费改革以来，国家在行政村层次上的精耕细作进入到一个新的阶段。行政村层次的制度强化并没有因为不再需要收税费，或者计划生育政策的深入人心而有所动摇；也不因为这个层次联系和动员群众能力的下降而有所调整，事实上，这种制度强化的趋势是更加明显了。但是和90年代末期以前的强化过程相比，具有了新的特点。其一，行政村在近期的制度强化的动力基本只来自上层。当年乡镇企业蓬勃发展和村民自治草创时期的内发冲动已经衰减。其二，这种强化已经不是对村民自治的强化，而主要是对党支部或总支的强化，正是在这一点上，县乡政府与中央有着基本的共识。其三，这种强化与发展现代农业，构建农业产业化体系的努力相联系。党支部一定要抓经济，党员干部应该带头致富，带领大家致富，这是新世纪党建的重要原则。而且，当前正在发展的农业产业化组织体系也必须借重行政村这个层次。
行政村的制度强化，其实说明了这个层次存在的规模合理性。无论从社会控制、还是农业产业化、基础教育、农村医疗体制等多方面来说，生产队的层次都是太小了。可是，在内在传统很薄弱的自然村和生产队层次，如果没有足够的政治或者经济文化资源的配备，它凝聚群众的能力必然也会下降。当国家把资源过密地配置在行政村这一级时，自然村和生产队这两种组织客观上就处于自生自灭的境地中。而且，得到强化的行政村这一级，必然在权力博弈过程中弱化它下层组织的权威，在客观上加速了自然村和生产队的解体。国家寄予厚望的行政村一级，在资源动员能力渐趋强大的同时，在群众动员能力方面却越来越无能。而原本能够凝聚群众的组织，也因为得不到制度的输血日趋枯萎。结果，就会出现一种内卷化循环：国家越是强化基层组织建设，基层组织动员群众的能力越弱。
果然如此，那一定不是我们所期望的。
结语：拿什么组织小农？
在一个小农经济的社会中，应该存在农民合作的强大体系。其实，我们已经开始了重建农民合作体系的努力。比如，我们首先在纵向一体化方面支持龙头企业的发展，继而在横向一体化方面启动对农民专业合作组织的支持。但是，我们冷待了农民身边的社区合作组织的发展，这未必是个最佳的路径选择。只有纵向一体化组织、横向一体化组织与农民的社区组合起来，才可能有完备和强大的农民合作体系。
人民公社体制确实消亡了，但只要小农经济的基本格局没有改变，我们对这个体制的反思就无法结束。
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[1]这个说法的一个隐含的假设是，制度解体后，功能还没有消亡。这可能是制度与功能消亡时序上的一个规律。卡尔·波兰尼这样说：“不过更符合事实的说法是没有任何制度能够存活的比它的功能更长——当它看起来更长的时候，那是因为它正发挥着其他的功能，这些功能并不必然包括它原有的那些功能”。《大转型》，浙江人民出版社，2007年，157页。
[2]我们把中国划分为东部、中部和西部。但从农村研究来说，曹锦清认为：西部主要指内蒙、宁夏、青海、新疆、西藏和甘肃西部；东部主要指环渤海地带，长江三角洲和珠江三角洲，也包括中西部地区的城市近郊农村；中部就是除此而外的地区。曹锦清：“社会转型过程中的三农问题”，《三农中国》，湖北人民出版社，2005年第一辑，12-20页。
[3]参见张乐天：《人民公社制度研究》，上海人民出版社，2005年，359页。
[4]白立忱主编：《发展中的农村合作社》，中国社会出版社，2006年，23页。
[5]《全国农村工作会议纪要》，1981年12月，《新时期农业和农村工作重要文献选编》，中央文献出版社，1992年，121页。
[6]万里，同上，149页。
[7]万里：“进一步发展已经开创的农业新局面”，1982年11月，《新时期农业和农村工作重要文献选编》，中央文献出版社，1992年，146-147页。
[8]《全国农村工作会议纪要》，121页。
[9]万里，同前，152页。
[10]万里，同前，152页。
[11]万里曾批评了某些领导对供销体制改革的抵制。同前，153页。
[12]这两个时期的供销合作社情况，可以分别参见毛泽东在1943年写作的“组织起来”，和刘少奇在1951年写作的“关于合作社的若干问题”。
[13]“中共中央关于一九八四年农村工作的通知”，《新时期农业和农村工作重要文献选编》，中央文献出版社，1992年，228页。
[14]速水佑次郎：《发展经济学——从贫困到富裕》，社会科学文献出版社，2003年。他在第八章中问：“为什么新的唯发展市场经济中范围很大的政府干预没有产生高度扭曲的政策设计和实施？”他在列举了流行的假说之后，说：“此外，还必须指出荫蔽的意识形态在新的唯发展市场经济中的作用。”他认为德国日本的发展与民族主义和种族主义有关。而韩国和台湾的发展与战胜身边的竞争对手有关。
[15]荣敬本,崔之元等：《从压力型体制向民主合作型体制的转变：县乡两级政治体制改革》，中央编译出版社，1998。
[16]在农业生产从1985-1988年连年滑坡之后，中央开始反思合作制度的意义，反思农业的基础地位，形成了一系列的争论，但最终结果还是要坚持改革的方向。作为力主改革的人物，杜润生这样回忆这场争论：“大约在80年代末，农村粮食工作由于调整结构，粮食产量徘徊不前，就有人向中央领导反映，生产徘徊，完全是源于制度徘徊，提倡恢复50年代合作制，这就引起中央领导层发生争论，万里、田纪云据理力争，中央新上任的主要领导人江泽民也对原来行之有效的农村政策予以肯定，一场争论就此平息。”杜润生：《杜润生自述：中国农村体制变革重大决策纪实》，人民出版社，2005年，164页。
[17]江泽民：“在十三届八中全会闭幕时的讲话”，1991年11月，《新时期农业和农村工作重要文献选编》，791页。
[18]张乐天：《人民公社制度研究》，上海人民出版社，2005年，397页。
[19]陈云：“还是要抓紧抓好粮食生产”，1985年9月，《新时期农业和农村工作重要文献选编》，352页。
[20]宋平：“加强农村工作，深化农村改革”，1990年6月，《新时期农业和农村工作重要文献选编》，608页。
[21]像云南省等地方，村民自治开展的晚，而且行政村集体经济一直没有发展起来，而自然村却拥有不少集体林地，结果行政村一直没有取得相对于自然村的权力优势。这是一个反面的例子。
[22]“中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定”，1991年11月。
[23]“中共中央关于批转《全国村级组织建设工作座谈会纪要》的通知”完整地表达加强村级组织的思路。在1994年发出的“中共中央关于进一步加强农村基层组织建设工作的通知”中，有个提法：“农村基层组织建设，包括乡(镇)、村两级，重点是村。”
[24]对中部地区乡镇企业的发展与乡镇财政消长之间关系的最有价值的研究，可参见一位市委书记的著作。方宁：《中部地区乡镇财政研究》，清华大学出版社，2004。
[25]在各个地方情况不同，控制权还总在不断调整。控制权的微妙性使得条块的划分并不清晰。但一般认为，容易获得经费的机构更容易受到上级条条的控制。
[26]笔者2006年7月在安徽调研笔记。2007年8月在云南调研时一位担任过乡镇书记的农业局长也说，这就好像芝麻，都是芝麻，但有的比较实一点。9月在广西调研时，曾担任乡镇领导多年的县组织部长对乡镇领导搞定七站八所包括同级别的派出所的能力极有信心。乡镇主要领导显然有办法对后者施加强有力的影响，使之配合乡镇的中心工作。
[27]马克思：“论土地国有化”，《马克思恩格斯选集》第三卷，人民出版社1995年，第127-130页
[28]李昌平：“我向总理说实话”；詹成付：“关于深化乡镇体制改革的研究报告”，《税费改革背景下的乡镇体制研究》，湖北人民出版社，2004年。
[29]比如安徽省烟草公司与烟草专卖局在2005年的分离。
[30]参见“国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的决定”，1998年15号。
[31]杜润生：“关于产业化”，《杜润生自述：中国农村体制变革重大决策纪实》，人民出版社，2005年，248-252页。
[32]温铁军：“中国五十年来粮食供求的六次波动”，温铁军：《三农问题与世纪反思》，北京三联书店，2005年，199-210页。
[33]当粮食过剩的时候，国家对粮食安全的担心却提高了，这除了是上层不清楚非农就业对粮食安全的影响，和既有体制的惯性之外，也与1995年布朗出版《谁来养活中国》这本书，造成的影响有关。这是茅于轼的判断。茅于轼：“不要再被‘粮食危机论’所误导”，《三农中国》，2004年第2期。那么，为什么重视粮食安全就会强化行政控制呢？这与决策层的内部争论有关，更加重视粮食生产总是与更强调粮食的特殊性联系在一起，也与更强调粮食的计划控制联系在一起的，它们属于同一个“方案包”。杜润生这样概述这种思想：“造成人们对于粮食生产只怕少，不怕多的心理。现在看来，多了也难以应付。实行家庭承包责任制，是温饱问题得到解决，可以进一步搞市场化改革了，却总认为粮食使特殊商品，政府必须干预，必须有管制措施。”见《杜润生自述》，153页。
[34]张晓冰：“新一轮粮改弊端多”，《对农民让利：一个乡镇党委书记的工作笔记》，西北大学出版社，2002年，63-74页。
[35]参见陈文胜对债务形成原因的调查分析。陈文胜：《乡村债务的危机管理》，湖南人民出版社，2007年。
[36]方宁：《中部地区乡镇财政研究》，清华大学出版社，2004，第99页。
[37]同上，161页。
[38]“中共中央关于加快农业发展若干问题的决定”，1979年9月十一届四中全会决议
[39]詹成付：“关于深化乡镇体制改革的研究报告”，《税费改革背景下的乡镇体制研究》，湖北人民出版社，2004年，1-24页。
[40]“中共安徽省委办公厅安徽省人民政府办公厅关于开展农村综合改革试点建立农村基层工作新机制的意见”，2005年9月。
[41]黄迁海：“农业税取消后的乡镇状况”，《三农中国》，2006年第1辑。
[42]曹锦清、张乐天、陈中亚：《当代浙北乡村的社会文化变迁》，上海远东出版社，2001年，第153-154页。
[43]同上，第212页。
[44]速水佑次郎：《发展经济学——从贫困到富裕》，社会科学文献出版社，2003年，283页。社区的意义显然不只在于经济发展，还在于社区公共事务的治理，这是公共池塘资源理论在进行了广泛的国际比较后特别是基于发展中国家的经验得出的结论。ElinorOstrom,aBehavioralApproachtotheRationalChoiceTheoryofCollectiveActionPresidentialAdress,AmericanPoliticalScienceReview,Vol.92,No.1,1-22.
[45]这里强调最基层社区的形成是在国家力量的帮助下完成的，不同于流行的“村队模式”理论。后者假定以村为队，国家只是利用了既有的社区传统。秦晖也批评了这种想象。秦晖：“‘大共同体本位’与传统中国社会”，《传统十论》，复旦大学出版社，2005年，第61-126页。