实施乡村振兴战略是党的十九大作出的重大决策。2018年中央一号文件专门就其实施作了部署,提出诸多切实举措,特别指出要强化乡村振兴的法治保障,充分发挥立法在乡村振兴中的推动作用。从文件精神来看,不同层次的立法可以同时推进,中央立法层面,要抓紧研究制定《乡村振兴法》;地方立法层面,各地可以结合本地乡村实际需要,制定促进乡村振兴的地方性法规、规章。
一、《乡村振兴法》立法的功能定位
(一)推进国家治理现代化的有力举措
党的十九大报告在新时代中国特色社会主义思想和基本方略中明确提出全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”,明确了中国特色社会主义事业总体布局是“五位一体”、战略布局是“四个全面”。当前及今后一段时期,全面深化改革中的一个重要任务就是深化“三农”领域的改革,无论是事关农业发展的土地制度变革、集体经济发展,还是关系农民生活幸福的医疗、养老等社保制度完善,以及村民自治等治理体系的健全,均处于攻坚克难阶段。相比较而言,推进农村治理体系现代化,其中的“法治”远比“德治和自治”任务更为艰巨,而且提升农村治理能力也较城市更为困难。因此,推进国家治理现代化需要在立法方面推出有力举措。此外,从推进“五位一体”建设到实现“四个全面”目标的视角看,乡村振兴是涵盖经济、政治、文化、社会、生态等全方位的振兴,任何一个方面的缺失都不可能实现乡村的全面振兴,而要实现“五位一体”发展,务必在深化改革、依法治国、小康社会建设、从严治党方面协调推进,而协调推进需要依靠法治的保障。纵观现行涉农法律体系,的确缺失一部具有基础性地位且能够统摄解决上述问题的基本法律,《乡村振兴法》可以担此重任。
(二)保障乡村振兴目标的如期实现
(三)实施乡村振兴战略的重要支柱
制度是至关重要的。人类社会的每一次重大进步都源于制度的变革和创新。从新中国成立以来的农村发展历程来看,如果没有改革开放以来农村土地制度和生产经营方式的变革,可能温饱问题也不一定能够彻底解决。当前我国“三农”问题的解决,其根本是推进体制机制创新,强化乡村振兴的制度供给。党的十九大报告中提出要巩固和完善农村基本经营制度,对承包地和宅基地实行“三权”分置制度改革。类似农地领域的制度完善至关重要,但是,关涉乡村振兴的制度变革绝不能局限在农地领域,必须要有更为宽广的视野,诸如城乡规划、财政税收、党内法规等领域均需进行顶层设计。中央农村工作领导小组办公室主任韩俊把上述事项确定为乡村振兴的“四梁八柱”。《乡村振兴法》很有必要把这些支柱性制度作为其主要内容,不仅能够有效支撑乡村振兴战略的实施,也与2018年中央一号文件提出的把行之有效的乡村振兴政策法定化的战略意图十分吻合。
(四)夯实涉农法律体系的法治基础
“治理有效”是乡村振兴战略的重要目标之一,也是实现其他目标的根本保障。实现治理有效的基础是形成一个科学合理的治理体系,正因为如此,党的十九大报告提出要形成“自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。“三位一体”的乡村治理体系不仅要求自治、法治、德治三者的互通共融,还要各自形成相对独立、较为完整的体系。从国家治理现代化的角度讲,法治的重要性不言而喻,法治的实现需要以良好的法律体系为基础。乡村振兴战略的实施,需要把行之有效的政策法定化,也需要把“碎片化”的法律进行整合,更需要一部内容全面、能够发挥宏观指引的基础性法律。从效力位阶来说,仅次于《宪法》,属于基本法律,在涉农法律体系中,处于基础性地位。在现行法律体系中,还缺乏这样一部能够保障“三农”优先发展,发挥统领作用的法律,《乡村振兴法》可以弥补这一缺失。
综上所述,《乡村振兴法》立法,首先要确定其功能定位,定位不准,将难以实现国家治理现代化的目标,难以发挥立法在乡村振兴战略中的引领作用,难以保障乡村振兴“三步走”战略目标的实现,难以夯实涉农法律体系的法治基础。反过来,科学合理的功能定位有助于确定《乡村振兴法》所涵盖的内容,也有助于明确立法模式和实现路径。
二、《乡村振兴法》立法的模式选择
唯有良法才能善治。要想制定一部符合时代发展要求的《乡村振兴法》,必须要选择合适的立法模式。所谓立法模式,指的是制定法律的基本模式,即享有立法权的立法主体依照立法程序、采取一定的法体形式所制定法律的样式。立法模式的内涵比较广泛,不仅涉及法律的表现形式、立法权限、内部结构和外部关系等诸多内容,还包括价值、形式、制度、体系等宏观和微观层面。依据不同的标准,立法模式有不同的分类。根据立法权的配置体制,可以将立法模式分为“集权型立法”和“分权型立法”;根据立法的表现形态,可以将立法模式分为“统一型立法模式”“分散型立法模式”和“渗透型立法模式”;根据立法主体的不同,可以将立法模式分为人大立法模式和政府立法模式;根据立法内容,可以将立法模式分为“详述型立法模式”和“概括型立法模式”。以上立法模式的划分是针对整部法律而言的,有时候立法模式也用来表征某部法律中的具体条款设计,如对某些法律概念的界定就有“列举式”和“概括式”之分。
(一)《乡村振兴法》立法模式的理论选择
1.法律规范体系的本质要求
完备的法律规范体系是十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》确定的全面依法治国的一个重要目标。法律规范体系的本质要求是协调统一。协调统一意味着任何一部法律法规在整个法律体系中有其特定的位置,不与其他法律重复,更不能产生冲突。我国在改革开放初期,法律体系很不完善,社会生活的部分领域尚处于无法可依的状态,所制定的法律大都属于填补空白,这个时候制定一部法律往往不需要在协调统一方面作过多考虑。但是在法律体系日渐完善后,新出台法律法规就需要特别注重整个法律体系的协调统一。一方面,部分社会领域出现了更为复杂的法制需求,需要制定一些综合型或基础性法律,以发挥其指导性或兜底性作用,综合性法律作为“母法”与其“子法”之间需要协调统一;另一方面,有些领域的部门法需要进一步细化,以增强其可操作性和适应性,细化所形成的行政法规、部门规章以及地方性法规规章与其上位法之间不能有冲突,也不应有重复。
我国已经在2011年就宣告中国特色社会主义法律体系已经形成,涉及“三农”问题的法律法规体系也比较健全。据不完全统计,我国现行有效的各类涉农法律已有26部。此外,国务院还制定了近70件农业行政法规。这些法律、法规为“依法治农”和“依法兴农”提供了有力法治保障7。但是,“三农”问题的解决,仅仅依据上述法律法规还远远不够。一方面,有些行之有效的政策还未能法定化,未能上升为国家意志,完全可以在《乡村振兴法》中予以明确;再如多年以来,国家在财政转移支付、精准扶贫、政府投入等方面做了大量工作,但仍停留在政策层面;此外,从新中国成立以来农村发展的历史实践来看,国家政策是造成城乡差别较大的一个重要原因,解铃还需系铃人,新时代乡村振兴的一个重要保障就是要明确各级政府的责任,尤其市县一级政府的具体责任,这些都需要以法律的形式确定下来。诸如上述内容,在制定《乡村振兴法》时,需要考虑它在涉农法律体系以及整个法律体系中的地位,以保证法律规范体系协调统一的本质要求。
2.《乡村振兴法》的内容架构
3.立法时机的选择
(二)《乡村振兴法》立法模式的现实选择
众所周知,我国地域广阔,区域发展不平衡,各地的资源禀赋、地理状况、人口疏密等差别较大,很难用一把尺子来衡量乡村振兴的发展状况,十分有必要赋予地方一定的立法自主权,鼓励设区的市在环境保护、乡村建设与管理、历史文化保护等方面制定有利于促进本地乡村振兴的地方性法规规章,正因为如此,中央一号文件提出,各地可以从本地乡村发展实际需要出发,制定促进乡村振兴的地方性法规、地方政府规章。