摘要：本文将农产品质量安全监管模式分为以美国、加拿大为代表的相对松散型的农产品质量安全监管模式,以日本、韩国为代表的相对集中型的农产品质量安全监管模式,以澳大利亚、新西兰为代表的联合型的农产品质量安全监管模式,以英国、荷兰等欧盟成员国为代表的双重型的农产品质量安全监管模式4类。首先研究不同模式下典型国家农产品质量安全监管机构设置、法律法规、风险控制和公共治理等方面的具体经验与做法,进而对4种不同监管模式进行了比较,在此基础上,提出了中国农产品质量安全监管体系建设的政策建议,以期为中国农产品质量安全监管机制的进一步优化提供有益借鉴。
1、引言
中国政府历来重视农产品质量安全问题,历年的中央1号文件中多次提出提高农产品质量与加强食品安全监管,2016年强调实施食品安全战略。然而现阶段中国农产品安全生产状况依然不容乐观,根据2012年农业部农产品质量安全监管局专题调研,53.1%的消费者认为中国农产品质量安全问题比较严重,农产品安全生产与监管深陷“信任危机”(李淑芳等,2014)[1]。
国际社会也曾饱受食品安全问题的困扰。20世纪90年代,疯牛病、口蹄疫、二噁英等食品安全危机爆发,农产品质量安全问题凸显。为加强农产品全程监管,发达国家主要通过系统的机构设置、法律法规、风险控制和公共治理等措施,构建了农产品质量安全监管体系,保证农产品市场的正常运行。目前,发达国家已建立起严密的农产品质量安全监管机制,其宝贵经验能为中国农产品质量安全监管体系的优化提供有益借鉴。
2、相对松散型的农产品质量安全监管模式
相对松散型的农产品质量安全监管模式以美国、加拿大等联邦制国家为主,除联邦具有最高的立法、司法和行政权力外,各州(省)也具有相对独立性。在联邦政府的统筹下,各州(省)自成体系,辅以详尽的法规条令,执行具体的农产品质量安全监管工作,实行国家和州(省)政府的分级管理模式。
2.1美国
美国是联邦制国家,实行较为松散的农产品质量安全监管模式,其农产品质量安全监管起步较早,已形成了规范严格的制度与体系。美国农产品质量安全监管模式具有以下特征。
2.1.1多部门协同的全程管理机制
美国在坚持“预防为主,全程监控”的原则下,实行联邦政府与各州政府分级监管、多部门共同负责的管理机制。农业部食品安全及检验局、食品药品管理局、环境保护署等主体机构职责明确、统一协调,对农产品生产、加工、销售环节实施“从农田到餐桌”的全程监测与管理。
2.1.2系统的法律法规及标准体系
美国农产品质量安全监管法律法规与标准全面繁多,由国会与各州议会颁布,涉及牛肉、棉花、乳制品等18类农产品。为保障安全、公平、高效的农产品生产与销售秩序,美国出台了《联邦食品、药物和化妆品法》《联邦肉类检验法》《禽类产品检验法》《蛋产品检验法》《食品质量保障法》和《公共健康事务法》等7部联邦法律,辅以各州独立的农产品质量安全监管法规条令,形成了综合性条款与详尽性规定兼备的系统性的法律法规体系。
2.1.3多元化的认证体系
针对不同生产经营主体及不同行业、不同品种,美国形成了多元化的农产品认证体系,包含10多种各具特色的认证制度。除强制推行危害分析与关键控制点(HACCP)、良好农业规范(GAP)、良好生产规范(GMP)等认证外,美国还建立了多种自愿认证制度,如有机食品认证与公平贸易认证等,在保障食品质量安全的同时提高农产品的市场竞争力。为支持认证制度的实施,美国大力推行认证补贴与奖励政策,以提高各主体安全生产的积极性。
2.1.4先进的检测监测技术
美国对食源性疾病采取零容忍态度,不断加强公共卫生信息系统等现代化综合数据库的建设,构建技术先进、全面严格的农产品质量安全检测监测体系,既对常规的农产品质量进行检测,也对隐含的质量安全风险进行评估。为控制各类添加剂、药物及其他有害物质对人类健康的潜在威胁,美国制定了国家残留监控计划和农药残留监控计划,监测农产品中的各类残留状况,并定期向社会通报。
2.1.5全程化的产品追溯体系
《公共健康安全与生物恐怖应对法》与《食品安全跟踪条例》等法规条例的出台,标志着美国“从农田到餐桌”的全程化农产品可追溯制度的建立。美国农产品质量安全追溯体系采用ENA.UCC电子编码系统,利用二维码、射频识别等技术,在从生产到销售的整个产业链中,根据追踪目标的生产过程与主体特征,建立了差异化的追溯规则,涵盖不同广度、深度与精度,实现了农产品生产环节可追溯、加工环节可追溯、运输环节可追溯与销售环节可追溯。
2.2加拿大
作为世界上重要的农产品生产国与出口国,加拿大十分重视农产品质量安全监管工作。加拿大农产品质量安全监管模式具有以下特征。
2.2.1分级合作、广泛参与的管理制度
2.2.2完备的法律法规及标准体系
加拿大农产品质量安全法律法规繁多,如《食品检验局法》《食品和药品法》《农产品法》《鱼类检验法》《肉类检验法》《动物卫生法》《植物保护法》《植物育种者权利法》《肥料法》《饲料法》《种子法》《农业和农业食品管理货币处罚法》《消费品包装和标签法》《谷物条例》和《新鲜水果蔬菜条例》等。食品检验局与卫生部以法律法规的形式,制定了强制性农产品质量安全标准,涵盖食品安全、产品检验、动物卫生、植物保护、生产资料管理、消费规范等多个方面。除此之外,加拿大还制定了多项自愿性标准,如有机农业标准等,具有较大的灵活性。
2.2.3严格高效的检验检疫与风险评估体系
2.2.4全程化的产品追溯与保障制度
加拿大联邦、省及各地方政府与农产品生产企业合作,以牲畜与家禽为主要追踪目标,基于动物识别、动物运转、场所识别3大要素,采用标签、品牌与生产记录等手段,建立了国家农业与食品可追溯系统,并由22个行业组织与15个联邦、省及地方政府代表共同组建了“行业—政府”咨询委员会,为追溯系统的建立提供保障与监督。同时,结合标签管理、许可管理、强制认证、产品召回与驻厂检查员等保障制度,对加强农产品安全应急管理、提高产业竞争力、树立消费者信心起到了重要作用。
2.3相对松散型的农产品质量安全监管模式主要特征
美国坚持“预防为主,全程监控”的理念,实行分级合作、多部门协同的管理模式,建立了联邦及各州系统的法律法规体系、多元化的认证制度、先进的检测监测机制与严格的产品追溯体系,实现了对农产品质量安全“从农田到餐桌”的全程管控,成为食品监管最为规范的国家;加拿大以农业部门为主导,分级合作、广泛参与,出台了涉及农产品、生产资料、包装标签、处罚奖励等方面的全面繁多的法律法规,注重风险评估与检验检疫工作,建立了准确高效的农产品追溯与保障制度,为农产品质量安全监管体系建设提供了技术与制度支撑。
3、相对集中型的农产品质量安全监管模式
3.1日本
日本历来重视食品安全问题。为减少生产环境污染、降低食品安全风险、提高农产品质量、保障消费者权益,日本不断修改完善其农产品质量安全管理制度。日本农产品质量安全监管模式具有以下特征。
3.1.1三方协同、相互制衡的监管模式
日本采用三方协同、相互制衡的农产品质量安全监管模式。农林水产省、厚生劳动省与食品安全委员会作为日本农产品质量安全监管的3大机构,相互协作,相互制约。中央管理机构负责制定方针政策,地方农业机构及其他独立行政组织执行具体的监管工作,权责明晰。
3.1.2综合性与专业性相结合的法律法规体系
3.1.3权威的质量安全认证体系
3.1.4全程化的风险管理制度
3.2韩国
韩国在农产品质量安全监管过程中十分注重保障消费者安全与权益,不断提高农产品质量,增强消费者信心与市场竞争力。韩国农产品质量安全监管模式具有以下特征。
3.2.1中央负责、垂直管理的监管机制
3.2.2健全有力的法律法规及标准体系
3.2.3全面严格、经费充足的检测制度
3.2.4有序高效的认证系统
韩国农林水产食品部下设国立农产物品质农产品质量管理院,负责制定农产品认证标准、实施农产品认证与事后跟踪、审核管理私人认证机构等工作。目前,韩国农产品认证包括环境友好型认证、产品品质认证及畜产品认证、水产品认证等方面,在国立农产物品质农产品质量管理院及私人认证机构的共同努力下,建立了有序高效的认证系统。
3.3相对集中型的农产品质量安全监管模式主要特征
日本农产品质量安全监管机构协作整合、相互制衡,将综合性法律与专业性法规相结合、常规性认证与特殊性认证相结合,建立了严格的风险管理与检验检疫制度,具有权责集中、协同统一的特点;韩国以农林水产食品部为核心,在食品药品安全局、海洋渔业部等机构的共同监管下,形成了责权集中、垂直管理、法规健全、技术先进、认证有效、经费充足的农产品质量安全监管模式。
4、联合型的农产品质量安全监管模式
4.1澳大利亚、新西兰
澳大利亚、新西兰农牧业发达,是世界上重要的羊毛、乳制品与肉类品出口国,两国在相似的宏观环境下,建立了典型的农产品质量安全联合型的农产品质量安全监管模式。澳大利亚、新西兰农产品质量安全监管模式具有以下特征。
4.1.1自上而下、权责明晰的管理体系
新西兰农产品质量安全由农林部、渔业部和食品安全监管局共同负责,政府监管部门、行业协会、企业和合作社有机协调,建立了中央与地方自上而下的管理机制。
4.1.2联合制定的农产品质量安全标准体系
澳大利亚、新西兰成立了食品联合管理系统,制定了权威性的农产品质量安全标准体系,由技术法规、安全标准、质量等级标准3部分构成。
澳大利亚、新西兰现行的技术法规为《澳大利亚、新西兰食品标准法典》《食品法规2005》,由澳大利亚新西兰食品法规部长委员会制定。《澳大利亚、新西兰食品标准法典》根据《立法法案2003》编制而成,包含通用性食品标准、食品标准、食品安全标准(澳大利亚)、主要生产标准(澳大利亚)和附表5部分内容,其中食品安全标准(澳大利亚)、主要生产标准(澳大利亚)仅适用于澳大利亚。除联合制定的法律法规与标准以外,新西兰还出台了《食品法案2014》《农业化合物和兽医药品法案1997》《动物产品法案1999》和《酒产品法案2003》等法案规范,进一步保障了农产品质量安全高效、公平的市场环境。
4.1.3非政府机构主导的专业化认证机制
澳大利亚农产品质量安全认证体系形式多样、专业性强,以行业协会等非政府机构认证为主,注重对生产过程的管控,推出了新鲜农产品放心认证、粮食等级认定、质量保证(QA)、畜产品识别追溯系统(NLIS)、AUS-MEAT标志、澳大利亚肉类标准(MSA)等典型认证模式。
4.1.4公开化的监管信息系统
为保障对农产品的全程管控,实现质量安全可追溯,澳大利亚建立了完善的检测监测机制、残留监控计划、风险预警管理制度与识别追溯系统,新西兰制定了食品安全审计监控制度、国家化学污染物项目与独立验证项目监测计划、风险管理体系与监管控制方案及农产品召回制度,通过全透明公开化的信息披露,促使企业提高质量安全信用水平。
4.2联合型的农产品质量安全监管模式主要特征
澳大利亚与新西兰通过共同建立食品联合管理系统,形成了全面的法律法规与标准、认证、信息体系,制定了较为完善的农产品质量安全监管制度。
联合型的农产品质量安全监管模式的主要特征是:(1)联合监管国家经济、社会、农业发展状况较为相似。(2)管理机构存在重合。(3)受共同法律条款的约束。
5、双重型的农产品质量安全监管模式
5.1英国
2016年6月23日,英国举行脱欧公投,脱欧已成定局,但在正式脱欧前,仍受欧盟与本国农产品质量安全监管体系的共同约束,实行双重型的农产品质量安全监管模式。英国农产品质量安全监管模式具有以下特征。
5.1.1专业化的农产品质量安全监管模式
1999年,英国对多部门共同领导的农产品质量安全管理模式进行了改革,整合成立了食品标准局与环境、食品及农村事务部,并在郡、区下设相应机构,实行垂直管理,共同组成了专业性的农产品质量安全管理体系。作为欧盟成员国,英国农产品也需要接受欧盟食品安全管理局的监管,以确保整个食品链的安全运行。
5.1.2欧盟通行标准与本国法规条令相结合的法律法规及标准体系
英国的食品与农产品安全法规大多源自于欧盟,由欧盟条约及国内法规两部分构成。英国在遵循欧盟通行标准的基础上,出台了一系列符合本国实际的法律法规,即《食品安全法案》《食品标准法案》《食品卫生法案》《一般食品法规2004》和《食品安全和卫生(英格兰)条例2013》等综合性的基本法令,也包括涉及农产品进出口、生产资料、肉制品管理的详尽的专门性规定,为英国农产品质量安全监管提供了强有力的法律支撑。
5.1.3严格的追溯召回及保障制度
英国农产品质量安全监管的特色之一是实行严格的农产品追溯与召回制度,建立“从农田到餐桌”的农产品及生产资料追踪机制,要求对生产、加工、运输、储存、销售全过程进行详细记录。同时,英国还建立了食品危害报警系统、食物中毒通知系统、化验所汇报系统、流行病学通信及咨询网络系统,对农产品质量安全监管工作起到了良好的辅助作用。
5.2荷兰
5.2.1饲料质量控制体系
饲料的生产与流通是影响畜产品质量安全至关重要的一环。作为欧盟成员国,荷兰在欧盟通行饲料标准的约束下,以ISO9002质量管理标准和HACCP技术标准为基础,结合各饲料生产、加工、流通部门内部及部门间的管理标准与协议,建立了饲料质量控制GMP标准。依照GMP标准,荷兰动物饲料生产委员会、动物饲料质量局、国家家畜和肉类检测局等部门对饲料产品质量进行管控与检测,而动物饲料商品委员会则负责为符合标准的产品发放GMP合格证。
5.2.2猪肉质量控制体系
5.2.3乳制品质量控制体系
荷兰乳制品质量控制体系主要包括GMP和奶业产业链质量控制(KKM)等两方面。GMP体系侧重于对整个食物链的追溯性、早期预警和提前干预;而KKM体系则对乳制品生产过程中的兽药使用、动物健康、奶类生产程序、饲料、水、卫生、消毒、残留量水平和环境等方面进行了详尽的规定。
5.3双重型的农产品质量安全监管模式主要特征
双重型的农产品质量安全监管模式的主要特征是:(1)实行该模式的国家均为区域组织成员,该组织具有标准化的农产品质量安全法律规章与监管机制,适用于所有成员国。(2)各国具有自身监管机制,受区域组织与本国机构的双重约束。(3)该模式以欧盟成员国为主。
6、结论与启示
6.1研究结论
在农产品质量安全监管体系建设的过程中,发达国家面向政府、企业、消费者的不同诉求,结合本国实际,建立了各具特色的监管机制。
受国家结构形式、法律法规与具体国情的制约,各国农产品质量安全监管机制分化成了不同模式。表1比较、分析了典型国家不同农产品质量安全监管模式的特征。
表1不同农产品质量安全监管模式的特征比较
不同模式下的发达国家农产品质量安全监管经验与启示
6.2启示
各国在机构设置、法律法规、风险控制和公共治理等方面的成功经验,为中国农产品质量安全监管体系的建设提供了宝贵的经验。
6.2.1建立体系健全、执法有力的法律法规及标准体系
一是要做到农产品质量安全监管有法可依,遵循“从农田到餐桌”的全程监管理念,兼顾综合性与专业性,建立系统全面、互相衔接的法律法规及标准体系,为农产品质量安全监管体系建设提供法律保障。二是要确保监管机构科学执法、严格执法,强化监管部门的法治责任,规范监管人员的执法手段、执法过程。
6.2.2构建协调统一、权责明晰的管理机制
中国农产品质量安全监管涉及多个领域,受农业、经贸、供销、外贸、卫生、质量检验、工商、环保等众多部门的共同管理,重复交叉点多,责权不明,效率较低。在农产品质量安全监管体系的建设中,应借鉴各国成功经验,改革现有的管理机制,明确规范与界定各部门的职责分工,逐步确立协调统一、权责明晰、权威高效的农产质量安全监管机制。
6.2.3制定权威系统、规范透明的配套制度
一是制定多元严格、过程规范的认证制度,在遵循国际通用规则的基础上,因地制宜地制定满足本地区需求的认证制度,同时加强认证力度、规范认证程序,确保认证结果的可信度与权威性。二是制定权威系统、技术先进的检测检验制度,不断升级质量检验中心与实验室,配备先进的技术与仪器设备,完善质量安全检测检验网络体系。三是制定严密配套、公开透明的保障制度,建立从生产到销售全过程、公开化的农产品质量安全风险评估系统、产品追溯系统、产品召回机制与信息公开平台,同时加强对监管人员科学执法、农业企业安全生产、消费者积极维权的培训与教育。四是制定赏罚分明、行之有效的奖惩制度,充分利用法律赋予的各项强制性手段,不断完善农产品质量安全监管体系与工作考评机制,将农产品质量水平、生产经营者信用等级、监管人员考核结果与奖惩机制相结合,构建赏罚分明、行之有效的奖惩机制,激发各主体安全生产的积极性。
作者单位：中国农业科学院农业经济与发展研究所北京市大兴区农村委员会